贺海波：明知很多产业项目有风险，基层政府还要毅然决然地推动

【文/观察者网专栏作者 贺海波】

近些年来，笔者曾在西部地区有过几次调查，常常看见一些长满野草的大棚和荒废的核桃、油茶与苹果等经济果林。而近来，也有媒体报道了中西部某地“两三年内推广种植数万亩的黑果花楸经果林项目，如今面临被村民大面积毁林复耕的窘境”一事，引发舆论关注。

这些看似不相关的个例，实则都指向同一个方向：西部地区乡村产业发展面临失败风险。

笔者曾就相关现象同当地基层干部做了大量访谈，本文将结合调研经验，试图解开隐藏在这一系列表象之下的问题。

两个案例

为了能有具象感知，先给诸君列举两个案例。

一是2017年7月，笔者与研究团队曾在西部某省木村驻村调查了近五年该村的产业发展情况。

2012年，木村发展了10公顷的核桃基地，其中某个自然村经营3.3公顷，部分村民种植6.7公顷，驻村的某省直单位到省林业厅争取了10万元发展资金，集体供苗，个人种植管理，截至当年，村集体经营的核桃地因没有管理，长势不好，打算拆包给村民；省直单位驻村第一书记鼓励农户种植高山白菜5.3公顷，因亩产较高，只要价格不低于0.5元/kg，村民都可以赚钱，销路畅通，发展情况良好。

2013年，木村发展了养鸡合作社，镇林业站职工李红、某自然村书记和其他村民三人，每人投资2万元，驻村的省直单位投资20万元，其中10万元用于建设变压器，10万元给补贴养殖户，分开养殖，统一销售，最后只有一户还在坚持；村集体搞了一个1.7公顷的魔芋基地，省城某杂志社支援7.5万元，村集体请人种植，只种了1年，当年雨大，一部分烂在地里，一部分挖回来后，有价无市，最后全烂掉了。

资料图来源：新华社

2014年，木村发展黑山羊养殖合作社，村书记老婆是理事长，出资20万元，驻村的省直单位提供给村集体的发展资金入股20万元，个人养殖，村集体入股分红，后来规模也不断缩小。

2015年，木村发展辣椒基地1.3公顷，“公司+农户”形式，农户出劳动力与土地，公司负责提供辣椒苗、肥料，负责销售，农户负责种植收获，公司负责销售，因市场供过于求，公司压低价格，最终只搞了1年；另建苹果基地，也走“公司+农户”形式，某自然村20户村民参与种植管理采摘，公司老板负责提供化肥和三通（水电路）投入100万元，四六分成，后来农户觉得无利可获，不再管理，老板也不投资了。

二是2024年5月笔者在西部另一省D镇调查的产业发展案例。

在访谈中，D镇的好几位领导都谈到了2017-2018年建设的大棚蔬菜项目。当时，这个是县委书记主抓的项目。县委书记从东部某省著名的蔬菜基地引进技术人员，为每个乡镇配备了一名科技副镇长，专门分管大棚建设与蔬菜种植，还引进本地一家农业企业和一个山东企业来具体经营。蔬菜基地建设成本很高，大棚140元/平米+附属设施200元/平米=340元/平米。D镇的大棚总投资近亿元。

资料图来源：新华社

但是，2019年投产后，这一项目即遇到了重大挫折，主要是当地自然气候条件与东部某省相差巨大。本来大棚种植是为了生产反季节蔬菜，赚取差价，但是一位村干部介绍，当地大棚在冬天不能聚热，反而比棚外更阴冷，根本无法生产反季节蔬菜。后来，为了盘活这些闲置资源，D镇又按照上面要求转种车厘子，其中仅H村就先后投入了扶贫资金477万元，但是截至笔者调查时，全村只是试种了少量大棚，多数大棚都长满了荒草。

D镇农业服务中心张主任介绍说，全镇搞大棚蔬菜种植，政府总共欠下外债4000多万，现在大小16个老板经常到镇政府讨要欠款。虽然县政府这几年也在陆续解决债务问题，但是无法一次到账，要分批下拨资金。到2023年县政府总共下拨了2000万元债务化解资金。此外，县级政府要求乡镇按照大小老板营利程度，砍掉各自债务的10-20%。

虽然绝大多数乡村产业发展都失败了，但是D镇的产业发展项目仍然是重头戏。D镇乡村振兴办公室负责人向笔者及研究团队介绍，全镇2023年做了11个项目，资金共计332万元，其中5个乡村产业发展项目计227万元，占了所有项目资金近70%。D镇乡村振兴办公室负责人说，公共服务项目和基础设施建设项目基本上都可以做到位，但是产业发展项目90%以上都失败了——结合笔者在其他地区的调研了解，这一数据基本属实。

从上可知，西部地区的乡村产业发展至少存在以下几个问题：

一是产业与当地资源禀赋的匹配问题，很多产业项目在当地缺乏相应的自然资源条件，最终必然会出现产出困境；

二是产业与市场的匹配问题，有些产业虽然切合当地自然资源条件，但是因市场距离太远，或市场饱和等，导致销售不畅而失败；

三是产业项目由政府决定的问题，几乎所有项目都由基层政府选择决定，基层政府投资巨大，但是收效甚微。

市场主体结构

从上述案例中，可以发现西部地区发展乡村产业项目，涉及驻村单位、基层政府、农业企业、村集体、小农户等多个主体。这些主体在产业发展中表现出了不同的投资行为、发展耐心、受损状况与结果反馈等。

先来看小农户。

小农户一般以土地和劳动两种方式参与。小农户的心理预期是要么享受土地分红，要么拿固定土地租金，另可投入种植管理等劳动，或者在农业企业公司务工，获得务工收入。

如果只是以土地参与，小农户还可以进城务工，实现家庭整体收益的增长。但是要承担比较大的潜在风险，当乡村产业项目发展失败后，小农户会无法获得预期收益，甚至还要承担复耕的成本。

小农户对于亏损很敏感，只要拿不到协议确定的收益，打破了心理预期，就会破坏产业项目，进行复耕。

资料图来源：新华社

再来看村集体。

在产业发展过程中，村集体是组织协调者。村干部都由县级财政发放待遇，俗话说得好，“端人碗，服人管”，村干部不得不对上级基层政府负责，上级让他们发展什么产业，他们就得想办法将产业落实到位。

如果产业比较大，他们就要承担组织土地与劳动的工作。他们要将土地经营权从村民手中流转到村集体，再出租给企业公司。在此过程中，村集体充当了缓冲器。

但村干部毕竟是乡土社会中的一员，产业项目失败以后，村干部一边要安抚村民情绪，一边还要做好善后工作。

接着来看农业企业或公司。

在西部乡村产业项目发展中，这些企业公司大都是地方政府招商引资的对象。在招商引资中，地方政府给这些企业公司种种优惠政策，比如由政府出资支付若干年土地租金、购买企业公司的幼苗、补贴企业公司的硬件设施建设等。

一套政策优惠享受下来，企业公司获得了大量非经营性收益。但是农业企业公司最终都要直面市场，一旦出现生产与销售困境，无法获利，企业公司就会掐断资金链，停止经营，留下乱摊子，头也不回地跑路了。

还有驻村干部。

这些驻村干部有的来自省市县甚至国家的职能部门或事业单位，也有的来自大型“国企央企”等企业单位。

驻村干部需要完成扶贫脱贫或乡村振兴任务，他们的优势在于可以直接从工作单位抽取资源，或者利用个体或单位关系从其他部门争取资源，来支撑乡村产业项目发展。

他们对于发展产业项目并没有什么经验，但是在任务压力下，只能不断从外部输入项目资源。当乡村产业项目失败后，这些资源基本上都打了水漂。

最后来看基层政府。

西部地区基层政府以及各职能部门一般都有发展产业项目的强烈冲动和积极性，成为产业项目发展的核心主体。

因西部资源禀赋条件差，缺乏市场优势，基层政府就将土地贱租或资金补贴作为吸引相关企业公司的重要手段。

在西部地区，折本招商引资已经不是什么秘密。一般基层政府主要领导倾向于在任时就放开手脚大干一场，上马种种有显示度的项目，创造政绩，然后晋升到更高职位。即使产业项目失败了，也与他们没有多大关系，留下的烂推子，自然由下一届领导班子去收拾。

上述各相关主体中，当农业产业项目失败后，村集体、驻村干部基本上没有什么个体损失；农业企业公司是营利主体，有套取资金的本能，当资本不能获得增殖收益时，就会停止经营；基层政府最后要承担巨额债务，但相关领导干部基本上不需要承担责任；小农户会损失租金，还有可能会承担复耕成本。

“政策-政绩-政治”的三维推动

经过四十余年的改革开放，我国已经建立了比较成熟的社会主义市场经济体制。这两年，国家还在加快建设全国统一大市场，要建设“有效市场，有为政府”。“有效市场”就是要能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，“有为政府”就是要能够更好发挥政府作用，加快转变政府职能，用足用好超大规模市场优势。

但是，在具体实践中“有效市场”与“有为政府”总是交织在一起，时常发生市场入侵政府的行为，也会发生政府闯入市场的现象。

从上述案例及市场主体结构可知，在西部农业产业项目发展中，基层政府是市场的积极参与主体，常常代替市场主体进行选择，并且为了刺激市场主体投资经营，还常举全县之力进行支持；但是，市场并不会为基层政府的这种积极“有为”而感动，从而改变供需关系、成本-收益结构等基本的运行规律。

那么，明知产业发展90%以上的项目都会失败，投资将浪费大量的国家和地方财政资源，那么基层政府为何还要积极招商引资，还是要搞各种项目，甚至动则花上亿、上十亿搞大项目呢？

笔者认为，“政策-政绩-政治”三维合力推动，可能是违背市场规律操作的重要原因。

中央政策都是从全国出发的，具有全局、全面的普遍性特点，无法考虑各个省市资源条件的特殊性，更是无法兼顾到县乡的具体资源环境。因此，县乡具体如何落实中央政策，就存在很大的弹性空间。

在产业发展中，西部各县乡都存在具有区域性特点的资源条件。就在西部地区的调查来看，这些资源条件包括自然资源、人力资源和县乡干部的认知结构资源等。

山坡上种植柑橘树、李子树等果树资料图来源：新华社

就自然资源而言，西部省份有突出的个性特点，东中部低海拔地区的种养殖业进入高海拔地区会出现严重不适应后果。

就人力资源而言，西部省份人力大多向东中部地区流出，虽然普通劳动力可能并不缺乏，但是缺少技术、市场销售等精英式劳动力。

最重要的影响因素可能是县乡基层干部的认知结构。特别是县级主要领导的认知结构，他们是政策转化的“大脑”，直接决定了政策实践的类型与方向。

比如西部D镇所在的县级主要领导来自东部某蔬菜生产地区，他就将产业扶贫或振兴的政策转化为在全县建立大棚蔬菜生产和区域性蔬菜集散交易中心，还直接引进东部技术人才以弥补人力资源之不足，但最终因自然资源环境差异，大棚蔬菜缺乏产出效益而失败。

那么为何不进行政策转化的充分论证呢？

事实上，有很多产业项目，县乡基层政府可能也知道存在比较大的风险，但还是会毅然决然地进行推动，其中重要原因在于政绩驱动。

县域工作分为常规工作和中心工作，做好常规工作是份内的事情，但并不能表现出政绩，做好中心工作才有政绩显示度。在县域竞争的环境中，要想胜出，就要找到超出一般的大项目。县乡基层政府会将这些大项目作为显示政绩的“亮点”，不惜花重金反复打造。

县乡干部之所以重视政绩打造，除了体现个体价值以外，主要在于创造个体晋升的充分条件。县级主要领导有晋升为厅级干部的期望，副处级领导有晋升为处级的希望，乡镇科级干部则有晋升为副处级领导的欲望等。在晋升锦标赛体制中，县乡主要领导干部就会拼尽全力将亮点做到最亮，即使县域缺乏支撑大项目的资源条件，也要创造条件，或者越超现实条件做大项目。

一些县乡干部要做政绩，在实践过程中，会出现一些阻碍因素，最大的“阻力”就是下级执行不力，因为他们觉得产业项目不合理，失败可能性很大，最终没有实际功效，只会落得劳民伤财的结果。

于是，县乡主要领导干部常常使用政治手段来激励下级做好产业项目。他们将产业项目发展上升到全县的中心工作，上升为重要的政治任务，迫使下级必须完成，没有任何讨价还价的空间。

一些县乡实施比较严格的监督检查考核，还在县域内搞各种“拉练”、“观摩”活动，将督检考或比赛结果与年终绩效、“评优表模”挂钩。有些地方还搞红黑榜，或者评选“头雁”与“蜗牛”等，在全县干部大会上，上了红榜或评为“头雁”的作经验介绍发言，上了黑榜或评为“蜗牛”的作检讨发言。对于那些推动不力者，纪委还要介入谈话，轻的给予警告处分，严重的给予撤职，甚至移送司法处理。

一套组合拳下来，基层干部只好硬着头皮将产业项目落实下去，也顾不了产业的市场效益了。

总之，政策转化的县域偏移、政绩显示的核心驱动与政治任务的持续加码，致使西部地区产业发展出现了政府代替市场的现象，大量项目严重偏离或违背了市场经济规律，最终必然会失败。

必要措施

产业项目最终成效如何，都必须接受市场的检验。市场是终极裁判。近些年来，有些地方的基层政府参与市场，推动产业项目发展，超越了“有为政府”的功能界限。这可以从基层政府推动产业项目发展最终90%以上都失败了来反证。

事实上，以基层干部为代表的基层政府常常会侵入市场经济内部，违背市场经济规律，扰乱市场秩序等，结果不仅导致产业项目发展失败，还造成了大量的资源消耗与基层债务。因此，有必要采取如下措施控制基层政府的市场行为。

一是增强政策转化的科学性。

县级政府需要将自上而下的政策转化为具体实施方案。这种转化过程非常考验县域基层干部的智慧，稍有不慎，就会造成决策失误。

在此过程中，要想减少政策转化的盲目性，就要充分调查分析县域内的自然资源、人力资源等的总体性特点，从而理清县域产业发展的优势与限度，然后在全国性市场及地域性市场中寻找突破点。

总之，要用因地制宜、着眼市场实际的方法，打破基层干部的认知结构困境或偏见，从而增强基层政策转化的科学性。

二是改变政绩评价标准。

经过数十年的发展，西部地区有些县城建设得非常现代，基础设施都很完善，有的甚至还超过了欧美水平。总之，各个方面都已经从量的扩张转向内涵质量的提升了。因此，有必要从总体上改变政绩评价标准，从注重GDP的数字增长、形式主义式的亮点工程转向注重内涵质量的发展成果。

资料图来源：新华社

只有如此，才会改变基层干部发展产业项目的注意力，即从不考虑市场需求、只注重打造产业项目的亮点形式，转向努力探索并发展适应市场经济规律的产业项目上来。

三是更好地讲政治。

讲政治是我国党政统合体制的优势，在我国革命、建设与改革开放时期都发挥过重要作用，进入新时代以后继续发挥着促进基层干部干事创业的激励功能。但是，当前讲政治过于强调下级服从上级，这只是一种组织路线上的讲政治，事实上还有另一种讲政治，即民心是最大的政治。

因此，在产业项目发展中，讲政治应该从仅仅强调县乡村不折不扣地执行上级下达的命令与任务中解脱出来，要重视县乡村发展的产业项目是否真正增进了群众的利益，是否真正有利于促进市场在资源配置中起决定性作用。

党的二十届三中全会对进一步全面深化改革做出系统部署时指出，到2035年，要全面建成高水平社会主义市场经济体制。这其中的关键应该是要进一步理顺基层政府与市场之间的关系。而理顺两者关系的关键，是要通过调整政策转化、政绩驱动与政治激励等体制机制，确立基层政府服务市场的行为边界。这需要在长期实践中不断探索，也是基层治理能力现代化的重要内容。

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