杨华：为什么好政策会落得“一地鸡毛”？

【文/ 杨华】

基层工作如何有效推进

有段时间在湖北建始县调研乡风民俗问题，时任建始县县委书记在2017年年底的时候，就意识到当地有些行政村乱象丛生，上访、阻挠工程建设、敲诈外来企业等应有尽有，表面上是民风彪悍，实质上是治理失序。

县委书记连续下乡蹲点调研，发现整顿乡风民俗是推动当地社会治理的“牛鼻子”，通过移风易俗可以带动其他领域工作的提档升级，于是下达了关于推进移风易俗树立文明乡风的实施意见。其中，“破除歪风陋习”要做的工作包括狠刹“攀比奢侈风”“好逸恶劳风”“缠闹炒作风”“黄赌毒黑风”等。

该县茅田乡从2018年起连续三年在移风易俗、文明乡风建设上有不同的工作创新。经过三年整治，建始县相关工作已常态化，取得了巨大成绩。最典型的是三道岩村，该村在人情酒席上规定“三个不超过一百”，人情礼金不超过100元，一桌酒席不超过100元，一条香烟不超过100元。有个六十多岁的农民违背村规民约办酒席，后经说服教育认识到了错误，主动向全体村民写公开检讨信。

茅田乡的移风易俗、文明乡风建设除了整治人情酒席之外，还开展了庭院净化亮化美化工程。这个庭院工程，不仅要把屋外周边环境卫生搞好，如修通水渠、建花坛、摆垃圾桶、树路灯等，还对屋内设施摆设、房间衣物整理提出要求。按理说，屋内私密空间是农民最自由、最自主的空间，一般人会按自己的习惯打理，反感他人干涉。在其他地方，地方政府改厕政策基本上要弄出一地鸡毛，老百姓在旁边看，还不满，茅田乡改造农民屋内空间，理应引发冲突和不满。但是事实上，该政策不仅取得了很好的效果，而且受访的群众满意，执行过程也相对平静，没有发生不和谐事件。何故？

资料图

很重要但不考核

这与建始县对移风易俗、乡风文明工作的定位和态度有关系，即“很重要但不考核”。该项工作是县委书记亲自推动、亲自抓的工作，属于典型的“一号工程”。县委书记重视的长期工作，一般都会被定位为全县的中心工作。为了推动中心工作，就要启动监督、检查、考核、问责系统，监督部门会把该项工作定位为年度专项监督事项，相关工作部门成立专门检查工作组不定期检查，考核部门则将该项工作列入年度综合考核，加大分值，或者进行单项考核，分值计入综合考核。这些配套工作，使得领导重视的工作变成硬任务，下级党委政府、领导干部才会打起十二分精神对待。

在布置任务、完成工作的过程中，布置任务的上级与承担任务的下级之间没有谈判空间，下级不能跟上级讨价还价。无论上级布置的任务符不符合下级实际情况，下级有没有条件完成，“有条件上，没有条件创造条件也要上”，下级无法将意见反馈给上级，无法对任务进行调整和改进，下级必须硬着头皮、不折不扣地完成任务。在完成任务的过程中，下级表现出不积极、打折扣或态度不好，一直盯着的监督考核体系就会启动纪律程序。上级为了表明重视程度，会不断加大监督考核力度，下级因为害怕被问责、被处分，就不得不加大刚性执行的力度。这个时候，上级与下级的关系就会变得非常刚硬、直接，没有弹性、融通空间。

县一级这样布置任务给乡镇一级，乡镇也这样布置任务给村一级。村一级与群众对接，既有考核问责的压力，也拿到了县乡的“尚方宝剑”，那么它执行任务的态度，也必然是刚性的、傲慢的和不讲条件的。于是乎，干群关系、党群关系就会变得相当僵化、对立。

然而，在茅田乡我们并没有看到僵化的上下级关系和干群关系，原因就在于建始县在移风易俗中，并没有启动严格的监督考核制度。一方面移风易俗工作是县委书记重视的，一定要着力去推动，另一方面县委书记又没有将这个事情纳入监督考核之中。那么，相关部门包括县委办、宣传部怎样才能把工作落实下去？

县委办要落实县委书记的具体指示，将指示变成政策，并跟踪、监督政策执行效果；宣传部具体制定政策，推动、落实政策并保证政策效果。因为没有督察室、纪委、考核办作为工作推动的抓手，县委办、宣传部就不仅仅是在办公室制作文件、下达任务，还必须做以下两件事。

一是做通下级党委政府的工作，让他们不仅意识到这是县委书记重视的事情，更要认识到这项工作的重要性，使他们思想上、认识上真正起变化，真正认为移风易俗做好了，就可以“牵一发而动全身”带动其他工作。只有这样，下级党委政府才会真正重视，真正花功夫、花心思去推动工作。为此，工作推动部门就不能坐等下级来汇报工作，然后谈想法、布置任务，而必须不断地下到基层调研、座谈、开会，做通下级的思想工作。

二是跟下级党委政府相关领导干部一起干活，共同推动工作开展。在一些具有带动性、影响性、典型性的项目上，工作推动部门还必须亲自跟乡村两级工作人员一起想办法、出点子及亲自干活，这样才能调动下面人的积极性、热情，促使他们转变思想。上级部门都亲自下来干活了，下面的领导干部哪儿还有不重视、不积极的。

对于乡镇一级来说，它的工作要落实到村一级，就必须调动村组干部的积极性。村一级是自治单位，村组干部要调动起来，花的功夫和精力要比县里调动乡镇还要大。乡镇负责移风易俗的是宣传委员，他给各村支部书记下命令不是不可以，但是村支书听不听是另一回事。为此，他及他的团队就必须亲力亲为，到各村跑，往村组干部家里跑，跟村干部交心、交朋友，让他们认识到移风易俗工作的重要性和紧迫性，共同讨论怎么把工作开展下去，以让村干部自觉地去做这件事情。他们不仅要召开村组干部会议，还要组织召开板凳会、院坝会、屋场会，把思想工作做到群众中去。在工作推进中，还要不断地下到农户家去看、去指导，听群众的意见和想法，村干部看到镇干部这么卖力，他们不卖力也就不好意思；群众看到镇干部都来了好多次，足见政府很重视，事情很重要，对群众很有利，想不通的也慢慢地想通了，于是跟着做了。

村干部意识到这件事很重要，但是他们也没有雷霆手段，不能吓唬村民说这是上面的政治任务，不做也得做。他们必须做通群众的工作，做群众工作，无非是放下身段，深入群众之中，跟群众交朋友、讲感情，把道理讲通，同时也了解群众的想法、困难和意见。移风易俗等都是对群众有利的事情，工作并不难做通，关键是要做细、做精、做到位。群众思想通了，认识到位了，自然就会主动配合工作，加入志愿服务队伍中来。

村民开会了解农村治理相关政策资料图

监督考核与否的差别

茅田乡移风易俗案例表明，有没有监督考核，上下级关系会呈现出不同的状态。

其一，有监督考核，工作推动部门就有“钦差”，有“尚方宝剑”，对待下级就不会那么客气，下级思想通不通都得做。所谓“通不通三分钟，再不通龙卷风”，说的就是这种刚性条件下的上下级关系。这种上下级关系僵硬、刚性，下级没有还价、反馈空间，任务、政策得不到调整，适应性打折扣。

其二，没有监督考核，中心工作既是下级党委政府的工作任务，也是工作推动部门的工作任务，双方必须配合起来完成，否则都有责任。如此，工作推动部门就必须放下身段，多与下级协调沟通，做通下级的思想工作，让下级认识到工作的重要性，主动开展工作。这种上下级关系较柔性、有弹性，相互间有一定的协商空间，下级的意见和实际情况能够得到充分反馈，任务、政策有一定调整空间，因而适应性较强。

体制的灵魂：思想工作与群众工作

在工作重要但不考核的前提下，思想工作和群众工作就变得重要，前者是体制内上下级的沟通机制，后者是体制与社会的沟通机制。

党除了有强大的组织体系，可以将工作任务贯彻到底之外，还有两大优势。

一是思想工作。组织体系内的上下级关系看似不讲条件，其实上下级之间不仅仅是“命令—服从”的关系，还有做思想工作与反馈意见的关系。上级布置任务后，不是强制下级执行，而是在下级思想不通、认识不到位的情况下，通过面对面沟通意见、交流想法、支持下级的方式，使上级的意志变成下级的想法，下级思想通了，就一通百通。思想不通，下级带着一股气或思想包袱工作，就干不好工作。讲道理、摆事实的过程，加深了上下级之间的感情沟通、联系，上下级关系也就不那么僵硬死板了，而是带有情感色彩。

二是群众工作。党的基层组织与农民的关系，不是管理与被管理的关系，而是通过走群众路线、做群众工作，将农民争取到自己一边来，从而理解、支持和参与自己的工作。在做群众工作的过程中，也了解群众的所思所想，反馈群众意见，调整任务、政策，使之更符合群众的实际需求，这样与群众的鱼水情也就建立起来了。

重要但不考核的工作如何落地

一起与笔者调研的州宣传部副部长曾在乡镇工作过数年，他详细介绍了彼时收粮派款的经验。他说要想收上粮食、完成任务，就得与村支书建立感情。因为收粮派款是乡镇工作人员的工作，村干部只是配合，非他们分内事情，也没有现在的考核机制。副部长说，在村支书家只要酒一喝，村支书就会让你在家休息一下、醒一下酒，他出去转一个上午，回来粮食就收了三分之一。村支书的做法是到各小组长家走一走，让小组长去做群众工作。如果你跟村支书到了称兄道弟的程度，只要你一到村支书家，村支书没等你开口自己就垫钱把村里的税费给交了。但是如果你跟村支书关系不好，不接地气，村支书就会带你到各家各户转一圈，一个上午下来收不到两三家。村支书引路只是完成分内工作，他不会真做农户工作，而乡镇干部做农户工作效果非常有限。

还有一个案例是，某副镇长做增减挂钩的工作。这是给乡镇赚钱的工作，党委书记很重视，但又无法通过考核村干部来督促村干部做这项工作，就将该项工作交给自己提拔上来的有较强工作能力的副镇长。这项工作跟副镇长分管的工作不搭边，副镇长没法动员分管站所的工作人员一起去做村支书的工作，只能单打独斗。他首先去做自己所驻三个村的村支书的工作，因为相互一起工作的时间长、感情好，很容易做通，三位村支书都很配合，主动去做群众工作，把工作做在全镇前头。副镇长再以这几个村为榜样去做其他村支书的工作，虽然其他村的工作没有那么好做，但是他只要多下村与村支书沟通，工作就都会有推进。于是，在他一个人的努力下，有两年时间每年给乡镇创收一百多万元。

两个案例中的工作任务，都是重要的工作，乡镇党委书记都很重视，工作需要村一级来做或配合，但都没有列入乡镇对村级的考核范畴。负责具体工作的人就得去做村支书的思想工作，再由村支书去做群众工作。

《县委大院》剧照资料图

建立基层监督考核体系

无论是做思想工作，还是做群众工作，都是细致耐心的工作，既需要情感投入，站在对方角度思考问题，跟下级交心，也需要花费时间精力，次数要多，方法还要对。思想工作、群众工作激发的是下级（群众）的主体性，让他们的认识、思想乃至感情起变化，产生工作的使命感和自觉性，他们才能积极主动、心悦诚服、任劳任怨地去干工作，才会在工作中有创造性和获得感。

党的十八大以后，体制内的监督、检查、考核、问责体系不断建立，从中央来讲是为了规范地方和基层的行为，构建规则之治；从推动工作的具体部门来讲，是为了强化工作的推动力度，使工作更好地落地。党政部门都希望自己的工作被纳入党委政府督查考核的范畴，以此提高下级党委政府的重视程度。党委政府则拉纪委、巡视（察）组进具体工作领导小组，类似强制下级干活。当然，与上级考虑不同，县一级党委政府更多考虑的是工作推动。

监督考核体系建立起来后，基层推动工作的手段就更多了，用起来也更方便，那么，啰唆、耗时的思想工作也就不再必要，或者逐渐减少。到乡村两级，干部有压力和“尚方宝剑”，做群众工作也没有那么多的耐心，农民思想通不通都得按要求办。

思想工作、群众工作是体制的灵魂。思想工作疏通体制，使得体制有血、有肉、有温情，不那么刚性、死板、公事公办。群众工作则让体制与群众接触时鱼水交融，不那么生硬。

当思想工作、群众工作退却后，体制就只有规则、制度和工作关系，上级对下级只布置任务和下达要求，而缺乏对下级的关心、关爱和支持，下级对上级也只是完成任务，而不是发自内心地要把工作干好，对上级、对领导负责。干群关系发生变化，在干部这边，是为了完成工作，在群众这边想不通，就觉得不关自己的事，于是，普遍出现干部干、群众看的现象，干部干了群众还不满意。干部为完成工作而完成工作，很容易把工作做成形式主义。

《县委大院》剧照资料图

基层工作推动机制

“监督考核”和“思想（群众）工作”，是推动工作的两种不同的机制。“监督考核”来得方便、直截了当，节省上级的时间、精力、注意力等资源，效果也立竿见影，因此，上级使用该方式越来越多。这就是基层工作推动越来越简单粗暴的原因。

“思想（群众）工作”需要花费上级较多的时间和精力，可谓劳神费力，由于上级的工作越来越多，没有时间、精力做耐心细致的思想工作，而且每项工作的期限要求越来越短，根本没留下做思想工作、群众工作的时间。

受访的村支书介绍说，某老村干部做群众工作非常细致、到位、有经验，基本不留后遗症，上下都满意。过去这种方式很奏效，但已不适应新的工作要求了，因为等他做通群众工作，早过了上级规定的工作期限。所以，许多工作也就不再通过做群众工作的方式来完成。

以上逻辑是，体制内的工作任务越重、要求越高、时间越紧，思想（群众）工作越难以实施，上级就越依赖“监督考核”来推动工作，下级的压力就越大，他们就越可能加大监督考核的力度，“思想（群众）工作”越没有空间，工作也就越依赖“监督考核”，由此形成负反馈。体制若失去“思想（群众）工作”这个灵魂，必然刚性有余，韧性不足。

杨华 著：《大国县治》，东方出版社2024年版。