文扬：拜登政府帝国计划，注定是一个“烂尾楼”

【文/ 文扬】

2024年新年伊始，特朗普在党内初选的强势归来，给今年的美国大选乃至美国政治走向注入了巨大的不确定性；然而，这不是问题的全部，更具有确定性、更为影响深远，也更值得中国密切关注的，则是拜登政府对其全球战略计划的步步推进。这个计划已连续执行了三年，新年以来又有了新的进展。

特朗普视觉中国

1月27日，北约秘书长延斯 · 斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）开启他的6天美国之行，为敦促美国国会批准新的援乌资金，他在讲话中强调中国是“最大的长期挑战”这一主题。这显然反映了拜登计划的执行结果。

从三年前欧盟面对美国将战略重心转移到印度-太平洋地区最初的不知所措，到今天北约秘书长为协调各方应对所谓“中国威胁”反过来到美国做工作，中间的转折点正是2021年6月在英国举行的七国集团会议和在布鲁塞尔举行的北约年度首脑会议。北约的设计初衷是在欧洲遏制俄罗斯，然而，通过拜登对美国与欧盟战略关系的重新修复并说服盟国接受其计划，北约在当年首次宣布中国为“全球安全隐患”。

1月30日，美国总统国家安全顾问杰克 · 沙利文（Jake Sullivan）在美国外交关系协会（CFR）发表题为“中美关系的未来”的演讲。他鼓吹了这三年来的工作成绩，其中特别提到拜登政府以“几年前还不可能甚至无法想象的”方式，加强了美国与盟国和伙伴之间的紧密联系，将印度-太平洋地区盟国和伙伴与欧洲盟国和七国集团联系起来，并在遏制中国的战略中采取一致行动。

2024年1月中旬的台湾地区领导人选举，正好提供了一个显示各国最新的一致立场的绝佳机会。安东尼 · 布林肯（Antony Blinken）在选举结果出来之后第一时间发出了“贺电”，随后拜登在记者招待会上做了简短表态，相当于向美国的盟国和伙伴发出了行动信号。随后，英国、欧盟、澳大利亚、加拿大和日本，甚至包括新加坡和菲律宾等国，通过统一口径表明了这些国家在对抗中国战略上的“一体化”进程。

这就是美国全球战略计划步步推进的现实。虽然隐藏在“有效管理竞争”“避免发生对抗”等缓和性话语之下，但却在“如果中国继续在南海、东海以及台湾海峡进行挑衅，我们将与盟友和伙伴密切合作，予以反击”这种侵略性话语当中露出了整个计划的锐利锋芒。

新的现实需要新的思维定式和新的解释框架。本文认为，将拜登政府近三年来的所作所为综合起来看，完全可以用“帝国计划”来定义拜登政府的这个以对抗中国甚至打败中国为总目标的全球战略计划。因为通过该计划构建起来的这个“几年前还不可能甚至无法想象的”，以美国为核心、以美国的盟国和伙伴为外围，通过一系列多边和双边防务协定和联合声明紧密联系在一起的无形政治组织，实质上就是一个21世纪的新型帝国；它具有历史上各个大型帝国的共同特点，又带有新型帝国的明显特征。

**一、**帝国计划的起源

帝国计划是拜登团队的杰作，但该计划的起源是特朗普推动的美国国家安全战略大转型。2017年12月，也就是特朗普主政11个月后，白宫发布了新版《国家安全战略》（National Security Strategy）。

与2015年2月的《国家安全战略》相对照，其对华表述有了明显不同，两年前是“我们与中国的合作范围是前所未有的，尽管我们仍然对中国的军事现代化进程保持警惕，而且我们反对在解决领土争端中进行恐吓的任何做法”，新版是“中国和俄罗斯挑战美国的权力、影响力和利益，试图侵蚀美国的安全和繁荣”。

这一修改意味着，经过了长达几十年围绕中美关系定位的反反复复，中国终于不再是美国的战略伙伴（strategic partner），而被确定为战略竞争者（strategic competitor）。

在特朗普四年任期内，以2017年版白宫《国家安全战略》和紧随其后的五角大楼《美国国防战略》（National Defense Strategy of United States of America）为指南，在此后直到2019年11月的两年时间里，陆续又有国家安全委员会发布的《美国印度-太平洋战略框架》（US Strategic Framework for the Indo-Pacific，2018年2月）、国会通过并由总统签署的《美国亚洲再保证倡议法案》（US Asia Reassurance Initiative Act，2018年12月）和美国国务院的《美国印度-太平洋战略报告》（US Indo-Pacific Strategy Report，2019年6月）等多个带有很强针对性的战略文件出台。

2017年版白宫《国家安全战略》资料图

至此，可以认为，美国对华政策争论中主张遏制和对抗的一派（遏制派）最终取得了自中美关系正常化以来空前的大胜，而主张通过与中国接触并将中国纳入国际机构和全球贸易，使中国成为“良善行为者”（benign actors）和“值得信赖的伙伴”（trustworthy partners）的一派（接触派）声音大减。考虑到遏制派关于“中国威胁”的观点和论据由来已久且一致性很强，不难预计，这一套言论演化成“自我实现的预言”的可能性也随之大增。

2021年，拜登接替特朗普主政白宫，新政府大范围推翻了前任政府的各项政策，但保持了对于这个战略大转型的继续推动。其说辞有三：

其一，尽管上述战略文件是在特朗普任期内出台的，但并非特朗普及其同僚的工作成绩，背后其实是美国政府中一群政策制定方面的专业人士努力推进的一个严肃且连贯的议程，其结果被认为是“整个美国政府处理与中国之间战略竞争的蓝图的开始”；

其二，虽然这些文件勾画出了基本战略，但由于特朗普并非一个合格领导人，美国国家机器中最重要的几个战略部门，如中央情报局、国务院和五角大楼等，都不情愿配合特朗普的工作，这一战略的贯彻执行只能由拜登政府来领导；

其三，在具体做法上，特朗普政府更具对抗性，而不是竞争性，而且低估了盟友和伙伴的价值，拜登政府制定了自己的方法，即布林肯归纳的“投资、协调、竞争”，这被认为是更有效的执行。

就这样，尽管拜登本人直到2019年之前都不是一个对华鹰派，美国国家安全战略转型还是在特朗普与拜登两个任期之间完成了继承和发展。2021年初，拜登开始其任期，搭建了一个主要由对华鹰派人物组成的幕僚班子，包括国务卿布林肯、国家安全顾问沙利文、国家安全委员会印太事务协调员库尔特 · 坎贝尔（Kurt Campbell）、中国事务协调员杜如松（Rush Doshi）等。正是在这些人的大力协助下，拜登顺理成章地接过了这一长期任务，并以一种显著区别于特朗普团队的方式加速推进。

2021年10月，美国国会通过了《战略竞争法案》（Strategic Competition Act of 2021），确认“中华人民共和国正在利用其政治、外交、经济、军事、技术和意识形态力量，成为美国一个战略性的、紧逼性的、全球性的（a strategic, near-peer, global）竞争对手”，并责成拜登政府确保美国及其盟国“通过航行自由和商业自由流动等方式，不受限制地往来（印度-太平洋）地区，并确保中华人民共和国既不能支配该地区，也不能胁迫位于这一地区的邻国”。

一年之后，拜登政府发布了它自己的《国家安全战略》，报告中将中国的威胁描述为：“中国是唯一一个既有意重塑国际秩序，又拥有日益强大的经济、外交、军事和技术实力来实现这一目标的竞争对手。北京雄心勃勃地在印太地区扩大势力范围，并成为世界的领导力量。”而同月晚些时候发布的2022年《美国国防战略》则明确表示：“（该报告）指示国防部采取紧急行动，维持和加强美国的威慑力，并将中华人民共和国作为本部门的主要挑战。”

拜登团队认为，由于特朗普肆意破坏美国与盟友的关系，毫无章法地发动贸易战，危险地支持右翼极端主义势力，频频导致国内政治的不稳定甚至触发了“国内恐怖主义”，这不仅削弱了美国对抗中国的能力，而且事实上进一步为中国扩大影响力创造了机会。

因此，该团队必须在这几个方面大大改变前任的做法，减少其中的自相矛盾和不确定性，更加有力地推进与中国进行全面对抗的战略。所以，无论拜登与特朗普的差别有多么大，但在对抗中国并让美国为可能的冲突做好准备这个大目标上，拜登实际上是在多个重要方面进一步巩固并加强了原计划。

正是连续两届美国总统接力式的推动，美国终于完成了这个被《经济学人》称为“自尼克松访华五十年来美国外交政策最具戏剧性的突破”。到目前为止，其中所包含的重大战略含义尚未全部展现出来。但有一点确定无疑：中方近年来反复强调中国的发展面对“严峻复杂的国际形势”，而导致这一局面的主要因素之一正是美方的这个战略“突破”。

**二、**帝国计划的推进

帝国并非一个历史名词。理论上讲，帝国指的是一个在规模上大大超越单一民族国家的巨型政治组织，这个组织由众多相对独立的政治实体组成，内部具有一种“中心-外围”结构，其中的中心国家或民族通过其支配性地位主导其他外围国家或民族。因此，只要带有这种结构的政治组织出现，无论它是否宣称自己是帝国，它实质上就是一个帝国。中国学者强世功在不久前的一篇文章中写道：

人类文明史很大程度上是帝国扩张与争霸史，现代西方主权国家形态其实也是在帝国背景下诞生的，并将自身建构为殖民帝国或新型帝国主义。从更大的背景看，人类文明史乃是从区域性文明帝国迈向世界帝国的历史。因此，中美关系就不能被理解为两个主权国家之间的关系，而是中国作为独立的主权国家与美国所建构的世界帝国体系之间的关系。

这是一个很好的分析框架。自冷战结束以来，美西方国家凭借其支配性地位维系了一个全球性的“中心-外围”结构体系，当中心国家的支配力量严重不足，不得不日益依靠武力强行维护其全球统治地位时，无论决策层的本意如何，一个以美国为核心、以分布在世界各地的盟国和伙伴为其外围层的世界帝国体系就自动出现了。

华尔街视觉中国

拜登政府的帝国计划就是这样产生的。由于这个新的帝国是一个世界帝国，不是一个区域性帝国，不存在区域性帝国固有的地理边界，因此构建帝国的第一步就是划定整个帝国的无形边界。这个行动，体现在拜登政府在推动其新版《国家安全战略》时与特朗普政府最大的不同之处——与盟国和伙伴国家的协调与合作方面。2022年版美国《国家安全战略》对美国与盟国和伙伴国家的定位如下：

我们在世界各地的联盟和伙伴关系是我们最重要的战略资产，也是促进国际和平与稳定不可或缺的因素。强大而统一的北约、我们在印太地区的联盟以及我们在其他地区传统的安全伙伴关系，不仅能阻止侵略，还提供了加强国际秩序的互利合作平台……美国是一个拥有全球利益的全球大国。由于我们对其他地区的积极参与，我们在每个地区都变得更加强大。如果一个地区陷入混乱或被敌对势力统治，就会损害我们在其他地区的利益。

这个陈述从表面上看并无特别之处，但实际上，这是一个关于美国在全球范围内划定“我们”和“他们”之间边界的清晰表达，美国的盟国和伙伴国家都会明白无误地接收到这一带有很强“选边站队”含义的重要信息，并据此调整各自的立场和行动。

之所以说这一表述是“选边站队”信号，是因为2022年版《国家安全战略》在将中国确立为主要威胁和头号竞争对手的同时，也分别赋予了俄罗斯、朝鲜、伊朗等国和“暴力极端组织”（VEOs）以相应的威胁等级，并制定了不同的应对策略。

而在当前的国际局势中，“强大而统一的北约”这一表述的另一面就是对俄罗斯的大力排斥，“我们在印太地区的联盟”这一表述的另一面就是对中国的全面围堵，而“我们在其他地区传统的安全伙伴关系”这一表述的另一面就是对朝鲜、伊朗等国以及各种“暴力极端组织”的强行压制，所以它是一个套用了防御性话语的进攻信号表达。

真正要表达的含义是：世界帝国开始划定无形边界，具体而言，（1）在全球范围内精准地划分出“我们”与“他们”；（2）在热点地区冲突中坚定地“选边站队”，不惜诉诸武力维护“我们”的利益，打击“他们”；（3）在“我们”之间加强内部协调与合作，共同应对来自“他们”的挑战。

美西方之所以在俄乌冲突中坚定地支持乌克兰对俄罗斯进行打击，之所以在巴以冲突中坚定地支持以色列对哈马斯进行打击，之所以在西太平洋不断加强军事存在并对我国台湾地区和菲律宾提供支持，为可能发生的台海冲突和南海冲突做准备，无不是世界帝国诉诸武力确定其无形边界的具体体现。

2023年是拜登政府帝国计划加快推进的一年。第一个标志性事件是2023年1月9日出台的第三次北约-欧盟联合声明，该声明释放出的信息非常明确。俄罗斯外交部副部长谢尔盖 · 里亚布科夫在2023年5月接受采访时针对这份联合声明指出：西方的“思想家”和政治家们正在按照“这个世界的秩序必须以确保西方10亿人的安全和福祉的方式重建”的设想开展行动。

他这一解读的根据是该联合声明第9款，即：我们将进一步调动我们所掌握的政治、经济或军事手段，以实现我们的符合我们10亿公民利益的共同目标。

此后的几个月里，澳大利亚、日本、韩国甚至菲律宾等几个自认为是“盟国和伙伴”的国家在反华方面争相表现、动作频频，即可解读为它们都已对这一新的战略心领神会，积极向帝国靠拢，不再采取模糊或摇摆的立场。

美国航母里根号视觉中国

第二个标志性事件是2023年8月18日美日韩三方戴维营会谈之后发布的“戴维营精神”三方联合声明。该声明基本上是1月北约-欧盟第三次联合声明在印太地区的复制，与后者关于“我们10亿公民”的表述相对应的表述是：“我们将加强美日、美韩同盟战略协作，推动三边安全合作迈上新台阶。当我们共同踏入这个新时代时，我们的共同价值观将成为我们的指南，一个自由开放的、让我们5亿人民安全和繁荣的印太地区，将成为我们的集体目标。”

这份联合声明中的信号也十分明确，就是用“共同价值观”划线，将“我们5亿人民”从印太地区中分离出来，作为“帝国人民”维护其安全与繁荣，同时将其他几十亿人作为反对和打击的对象。这是继大西洋地区的划界行动之后，在印太地区的又一个划界行动。

10月20日发布的2023年美国-欧盟联合声明的措辞更加直截了当，在第一条的第一段就使用了“代表将近8亿公民”（representing nearly 800 million citizens）的表述：“美国和欧盟及其成员国代表着近8亿公民，我们通过价值观团结在一起，并通过地球上最具活力的经济关系联系在一起，重申我们对跨大西洋伙伴关系的承诺，为我们所有的人民带来好处。”

结合起来看，这就是一个以美国为中心，分别在北约、日韩、欧盟等不同方向上划出的，包括10亿“帝国人民”的帝国边界。新型世界帝国具有以下三个突出特点：

（1）它不是区域性的，而是通过海洋航路的连接分布在全球不同大陆的；

（2）它不是包容和开放的，而是通过人为设定的“共同的价值观”构成的一个排他和封闭的圈子；

（3）它不是以经济、文化、民族或地缘为联结纽带的，而是以美国作为核心国家通过其全球霸权获得支撑的。因此，人们一定不能再将其作为一般性的主权国家联盟看待，必须将其视为一个具有21世纪特征的、新型的世界帝国。

**三、**帝国计划的成败分析

根据这些联合声明，以及美西方国家间以及与盟国间的一系列多边和双边协定，可以大致勾画出这个正在形成中的美西方世界帝国的基本轮廓，即一个包括内外四层的同心圆结构。

第一层是核心层，就是美国这个当今西方文明的核心国家，作为当今世界唯一拥有美军、美元和美媒等多个霸权支柱的超级大国，它是美西方世界帝国无可挑战的核心。

第二层是紧密层，由美国之外的四个“盎格鲁-撒克逊”国家，即英国、加拿大、澳大利亚和新西兰组成，它们与美国之间通过五眼联盟、澳英美三边安全伙伴关系（AUKUS）等多边组织机制保持紧密的联盟关系。

第三层是半紧密层，由欧盟各国、日本、韩国、以色列等国家组成，它们与美国之间分别通过北约、《美日安保条约》、《美韩共同防御条约》、正在形成的美日韩“三眼联盟”、美国-以色列特殊关系等多边和双边安排保持紧密的联盟关系。

第四层是外围层，由多个与美国签有多边或双边防务协定的非北约盟国组成，其中多边协定包括东南亚条约组织、里约集团等，双边协定涉及的地区或国家包括在大中东地区美国的多个非北约盟国，在中东欧的乌克兰，在东亚的泰国、新加坡、菲律宾等。2021年，美国、日本、印度和澳大利亚“四边安全对话”（QUAD）形成之后，印度也被部分地结合到了外围层当中。

2021年，美日印澳四方安全对话视觉中国

沙利文于2024年1月30日所做的题为《中美关系的未来》的演讲透露出这样的信息：目前，拜登政府的帝国计划进展顺利，各项目标逐一达成。这也就意味着，新型世界帝国正在快速形成之中，帝国霸权将会确立，所有挑战者无论大小都将受到压制，美西方主导的世界秩序将长期持续。

然而，真实的情况绝不是如此简单。撇开拜登团队自身的自我标榜，换到另外一种角度上看，也可以得出这样的判断：截至2024年1月底，拜登政府的帝国计划虽然部分得到落实，却在很大程度上仍是一个蓝图，这张蓝图能不能画到底，还完全无法确定。本文对这一问题的具体分析如下。

第一，动力的可持续性问题。建构新型世界帝国并确立帝国霸权的动力来自美西方国家精英层，是自上而下的，而且与拜登个人的世界观、政治经验、人格特质以及他整个团队的实际操盘能力紧密关联。拜登有着长达约50年担任公职的经历，但是从他整个从政表现来看，自相矛盾和逻辑混乱之处很多，职业政客的投机取巧行为也历历可数，被批评为“经常背叛自己基本原则的人”。

总体而言，他在操纵美国官僚机器和经营盟国关系方面经验丰富，但却不具备一个大政治家的应有素质。他的执政团队也有类似特点，反映在处理重大事务时其能力和效率都有显而易见的不足，执政三年来饱受批评。在2024年2月初刚刚进行的一项全国民意调查中，拜登不仅在重大政策和个人比较方面，还在能力和效率的得分方面大大落后于特朗普，这与2020年大选时的情况刚好相反，其总体支持率已降至总统任期内的最低水平——37%。

世界帝国的建立毕竟是一个在规模和水平上远超美国内政的宏大事业，拜登团队到目前为止所做的，在很大程度上还是将特朗普时期遭到严重破坏的国际合作重新修复到应有的水平，能否在此基础上继续向前推进，对于拜登团队的整体能力尚是一个重大考验。最新民调显示，只有30%的人认可拜登政府在巴以冲突上的处理方式，而对于拜登政府与中国打交道方式的有效性，则有65%的人表示没有信心。

第二，美国国内危机爆发的问题。近年来，美国国内重大危机频频显现，其中尤以因党派斗争极化导致的政治危机、因债务积累过快导致的经济危机、因移民和边境问题导致的宪政危机最为严重。这些危机的不断加深最终都会在不同程度上影响美国在国际上的威望和领导地位，并导致美国在主导世界事务方面功能失调。以债务危机为例，由于联邦政府的支出持续飙升，到2023财年美国的累计债务总额已经达到了33万亿美元，相当于全年GDP的123%，为二战以来的最高水平。

更为严重的是，当前美国政府并无减少债务的解决方案，由于预计政府的支出仍将大幅度超出收入，债务总额积累的速度甚至还将加快。在这种情况下，构建世界帝国的计划除非是低成本的，甚至是靠盟国和伙伴的额外财政投入维持的，否则必将难以为继。

据估算，自2001年以来，美国在战争和与战争相关的费用（包括盟友援助和加强国土安全）上的花费高达5.1万亿美元，这说明海外战争花费是导致债务总额飙升的最主要因素之一。如果帝国计划必然包括更多的海外战争，仅仅债务危机这一个因素，就足以让该计划无力进行。

第三，帝国体系内部矛盾的问题。通过拜登上台以来的一系列整合，以及作为“世界帝国立国之战”的俄乌、巴以两场冲突，帝国体系内的主要成员国的确进一步实现了步调协调一致，也进一步加深了与美国这个核心国家的捆绑，与此同时，位于半紧密层和外围的各个盟国也进一步明确了自己的位置，在“选边站队”上不再摇摆，这是当前的基本现实。

意大利这个“七国集团”国家中唯一在2019年签署了“一带一路”倡议的国家宣布停止参与该倡议，菲律宾这个位于南海地区的国家高调炒作中菲海上争议并频频发起侵权挑衅，新加坡这个东盟成员国家借台湾地区领导人选举之机向美西方递送“投名状”，这些事件正是这一基本现实的具体体现。

我国海警在南海采取管控措施视觉中国

但是，这并不意味着世界帝国体系的内部结构最终能够如所期望地理顺关系。帝国中“我们10亿公民”由多达三十几个主权国家组成，尽管都与美国保持着不同程度的紧密关系，但各国与美国这个“核心国家”之间，以及处于不同“层级”的各国之间甚至处于同一“层级”的各国之间，都有利益冲突存在。在当前这个剧烈动荡的世界，这些利益冲突往往不可调和，使得任何基于一厢情愿设想的国际体系都难以最终建成。

例如，东亚地区的日本和韩国，能否捐弃前嫌从此就以“戴维营精神”为指南心甘情愿、步调一致地充当帝国体系中的外围国家？欧洲地区的欧盟各国能否不顾本国自身利益，从此作为美国的战略棋子，心甘情愿、步调一致地介入印度-太平洋地区与中国对抗的紧张局势中？事实上，连帝国体系中最靠近核心位置的英国，也正在面临因北爱尔兰和苏格兰的分离运动而国力自身难保的严重困境，各个外围国家又有多少余力投身到对抗中国这个帝国总体目标当中？

第四，帝国体系与外部世界的对立问题。其一，世界帝国计划的底层逻辑是通过各国合作集中力量打败中国，然后通过瓜分战利品补偿各自的前期投入并共同分享战后的红利，或者说，就是一个21世纪增强版的“八国联军”方案。而这个方案能够得以实现的根本前提，就是这个临时拼凑而成的世界帝国能够像当年打败大清国一样打败当代中国，并能够从战败国身上长期收获红利。

显然，无论从哪个方面看，这都是一个近乎白日梦的设想。暂且不论今日中国的综合国力早已非历史上任何时期的中国可比，今日中国在国际竞争中所具有的“先为不可胜，以待敌之可胜”之优势地位也少有其他国家可比，世界帝国彻底打败中国的企图基本没有实现的可能。

其二，从更广泛的范围看，世界帝国的建立具有逆时代潮流而行的反动性质。考虑到美西方国家统治集团与本国广大人民之间愈演愈烈的结构性矛盾，以及美西方国家内部多重的政治、经济和社会危机，即使中国完全无所作为，其世界帝国政治进程的推进也绝无可能一切顺利。

而即使在短时期内美西方依靠其强大的武力和一系列“世界帝国立国之战”进一步加速帝国体系的演变，在这个过程中，作为其对立面的、涵盖全球近70亿人的“全球南方”也一定不会集体坐视时代的逆转、历史的倒退、帝国的回归，必将与之同步地加速形成各种新的地缘政治现实，这将导致美西方的倒行逆施陷入越来越多的疲于应对，甚至加速滑入帝国周期中的穷途末路，在力量的严重透支中走向衰亡和解体。

综上所述，尽管拜登政府通过三年持续的努力，在特朗普任期留下的混乱废墟中，初步构建起一个以对抗中国为主要目标的世界帝国基础架构，对中国也的确造成了实实在在的压力；但是，由于这个帝国计划严重脱离世界的现实，严重背离时代的走向，加之美国及其主要的西方盟国自身危机重重，主导世界事务的能力日益衰弱，这一帝国计划几乎注定会成为虎头蛇尾的“烂尾楼”。

而中国所需要做的就是：进一步加强本国“先为不可胜，以待敌之可胜”的不败地位，同时加强与广大“全球南方”国家的合作，在世界范围内建立起最广泛的反对新帝国主义的统一战线，共同推动世界的和平与发展，推动人类命运共同体的构建。

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