贺雪峰：上级与地方之间的协商，到底哪里出了问题？

【文/贺雪峰】

一

据说沿海一个省的省委书记在大会上笑眯眯地对市委书记说：“年底经济增速必须要超过前一年，要是有哪位做不到，我们就换能做到的人去当市委书记”。在农村基层调研，上级布置任务往往要求不讲条件必须完成。“要是谁都可以完成任务，何必让你来当这个乡镇党委书记呢”，是经常听到的上级对下级的语气。因此就有“有条件完成任务，没有条件创造条件完成任务”的豪言壮语。

纪委巡查发现问题，将问题清单反馈到被巡查单位时，几乎没有被巡查单位敢对问题清单提出不同意见，都是“照单全收、举一反三、即行即改、标本兼治”，无论巡查问题清单中有多少复杂的情况，都必须要无条件地整改，这既是态度又是方法，即向内斗争的方法。

上级来检查发现问题，也不会听解释，尤其是跨级检查中发现问题，更不可能听从解释，而必须无条件整改，且要对责任人进行处分问责。

当前基层治理中，来自上级部门的检查极多，问责极为频繁，尤其是精准扶贫和人居环境整治通过排名来推进工作，排名靠后就要进行表态发言，第一次表态发言后绝对不再可以有第二次表态发言（即不可第二次倒数第一），也就不得不高度重视，就要不惜代价、不计成本、不顾实际地投入资源将排名倒数第一的工作做上去。每个上级部门都倾向通过检查问责来推动基层做好部门工作，基层因此陷入应接不暇、捉襟见肘的困境，基层治理无法结合实际，主要在应付上级检查，大量治理资源的消耗却没有带来基层治理有效。

上级之所以要向下级提要求并进行严厉问责，且根本不听地方解释，是因为存在信息不对称，即下级倾向于隐瞒信息，将工作不努力没有取得好的治理成绩归结为情况特殊，诸如天灾、偶然事故或基础条件太差等等，甚至以地方情况特殊变通落实上级政策要求，以至于“政令不出中南海”，所有中央政令到了地方和基层都变得面目全非。这对于中国这样国情复杂的发展中大国，就可能造成难以承受的政令不能统一的问题。

政令畅通是中国政治体制的基本前提，令行禁止，政令畅通，是国家治理体系和治理能力现代化的基本前提与保证。“政令不出中南海”，坏处是影响政令统一，有令不行有禁不止，地方治理中出现了各种乱象。当然也有好处，就是一个好的地方负责人可能有更大决策自主性，更可能因地制宜创造出治理成绩。一般来讲，地方政府具有更大决策自主性时，这种决策自主权大都会用于经济发展和社会建设方面，成绩多于问题。时间一长，地方政府就可能会自以为是自行其是，就可能借经济增长来谋取个人利益，甚至不排除尾大不掉的地方主义也会借机生长。

无论从政治上还是从治理上，中央重拳要求政令统一，都是必然的和必须的。政令统一、令行禁止也可能带来问题，其中表现有三个方面：

第一，上级严厉问责导致地方唯唯喏喏，不敢反映实际情况。上级对形势判断过于乐观，从而容易出现主观主义情绪，导致决策失误。缺少反馈系统的体系将失误的决策一贯到底，就可能带来系统性错误；

第二，部门可能借对下级政府的考核问责，将部门利益泛化成为中心工作，借中心工作来考核地方政府，造成地方政府不得不将主要治理资源用于本来并不重要的部门工作上；

第三，全国不同地区情况差异巨大，高度集中的上级权力导致地方治理难以适应本地特殊情况，从而造成上级要求与地方实际的错位。

《县委大院》剧照

二

当前基层治理中，严重影响基层治理效能的两个问题是，问责的严厉性和问责的无理性。

问责的无理性就是不讲道理，只提要求和只问结果，却完全不顾基层治理中实际情况的复杂性，将所有基层治理中出现的问题都归结为基层干部的错误，并进行严厉问责，基层干部任何解释都变成了自我开脱，基层干部成为各种责任的接盘侠，在仍然有资源来调用时，基层治理变成将有限资源用在上级要求紧、考核严、问责重的工作任务上面，根本不可能考虑本地实际，以避责。

上级部门对工作考核的排名和过程考核进一步加剧了基层治理中难以为继的紧张局面。在上级几乎无数的考核指标下面，任何一个指标不达标或过程不到位，都可能是致命的，面对几乎无穷的考核扣分点，为防意外，基层干部只能竭力按上级要求去做，每次检查考核都总会有防不胜防的意外，而任何一次意外对基层干部都可能是致命的，因为一旦受到处分就失去了晋升机会甚至可能意味着政治生命的终结。

基层干部因此身累心累，整天都担心吊胆，不知道什么时候就是一个防不胜防的意外砸了下来。有一个乡镇干部讲，有一年他是乡镇班子成员，当时环保并未纳入重点工作，让他联系环保，结果不久掀起环保风暴，上级部门来乡镇检查环境问题，农业乡镇并无环境问题，检查组很快就检查结束离开了。却有一个农户打电话举报说他家对面有一农户养10头猪，将猪粪直排河塘，检查组马上转回来现场检查，认为是环保问题，要求地方整改，包括处分责任人。没办法，就只能给这位联系环保的乡镇干部处分了。

这个乡镇干部极为不满，因为第一，他只是联系环保，并不分管环保，第二，养猪是农业产业化的要求，出了问题应当由分管农业副镇长担责。但是没有办法，上级还是给了他处分，他因此觉得自己比窦娥还冤，也打算辞职不干，后来没辞职，却从此再也不管环保工作。他说安全生产是最容易出事故的，领导班子成员都不愿分管安全生产，因此形成惯例，谁新入班子谁就分管安全生产。

《县委大院》剧照

三

造成问责严厉性和无理性的原因大致有两个方面：第一是来自上级部门，第二是来自上级政府。

中国是巨型国家，从中央到地方有无限长的行政链条。代表国家的中央决策要经由中央部门和各级政府层层向下传递，中间就可能出现各种跑偏走样。从部门来讲，每个部门都有部门利益，部门希望借助强大的中央权威，政令畅通，将部门利益变成中心工作向下布置，并进行监督考核，排名问责。各个部门都倾向夸大部门工作的重要性，都倾向通过严厉问责让地方政府将更多资源匹配到本部门的工作中来。

严厉问责的压力，频繁细密的检查，具体细致的指标，严格的过程控制，就使地方政府失去了与部门工作讨价还价，以及依据地方实际进行研判落实的能力，只能按照上级部门要求不折不扣、原汁原味地执行。每个部门都向地方政府布置任务，监督检查，过程控制，排名问责，地方政府就失去了依据地方实际进行最优决策的空间，就只能转发上级部门要求，机械完成上级部门任务。

部门出了问题要追究责任，一是部门追究地方的责任，一是中央追究部门的责任。因此，部门除了本能倾向扩大部门利益以外，还会想方设法避责，避责的最好办法有二：一是过度投入资源防患未然，二是将责任推卸出去。因此就会出现，只要有一个地方发生了具有全国影响的安全事故或责任事故（成为了舆情），中央相关部委就会在第一时间下发紧急通知，要求全国全面开展紧急排查整改，排查工作必须严格，不留缝隙死角，对于发现的问题必须最大限度整改，以防患未然。再出现类似事故必须严厉问责。

中国是巨型国家，这么大的国家，有地方发生小概率事件是必然的，每一个地方发生了小概率事件，相关部委根本不进行研判就直接通知全国排查整改，就会极大地浪费全国基层治理资源，同时，大量治理资源投入，客观上可以减少发生类似事件的概率，从而可以减轻相关部委的责任，且正是因为部委已通知排查整改，再出现类似事故的主要责任就在基层而不在部委，部委成功将责任推卸出去了。部委当然就不需要研判即频繁要求地方进行举一反三的排查整改。至于部委通知排查整改所浪费的基层治理资源有多少，就不是部委所关心也不由部委来承担的了。

几乎每个部委都可能以防小概率事件来要求基层排查整改，无论有多少治理资源，基层都不可能满足各个部委以避责为出发点的自己不出资源不担责任的排查整改要求，基层治理当然就会陷入困境。

从地方政府来讲，地方政府有很多层级，每个层级地方政府都倾向最大化本级地方政府的利益和降低本级地方政府的担责风险。地方政府领导人是有任期的，他们自然倾向在自己任期内取得最大成绩和承担最低风险。在上级严厉问责的趋势下面，在部门强势将部门工作变成中心工作的压力下面，地方政府倾向严格按上级部门要求完成任务，且为了邀功，以及为了避责（防止工作排名倒数），地方政府往往会层层加码，通过过度消耗地方治理资源来完成短期任务，甚至通过包装创新创建经验吸引上级注意力以邀功，或投入过度资源以防止问责。

每一级地方政府都倾向通过邀功和避责来实现本级政府利益最大化，而不是实事求是地依据地方实际情况安排治理优先序。这样一来，通过地方政府的层层加码和层层决策偏差，到了基层，上级要求就会远远偏离实际情况。在上级要求明确、监督检查频繁、过程控制、排名问责的压力下面，基层就只可能无条件按上级要求完成任务，就只可能对体制负责，而无视基层实际情况。结果就必然是做得越多，离基层实际越远，群众越不满意。基层治理资源耗费太多，直至最后不可持续。

基层干部最了解实际情况，基层治理直接面向实践面对群众。但是，在强大的上级压力下面（部门工作+地方政府推动），基层治理绝大多数工作都被用于应对上级任务。在上级部门和政府具有强烈的部门利益、短期利益、更倾向邀功和避责的情况下面，基层干部就一方面了解实际情况却无力面对，而对上级明显有偏差的要求却只能执行，他们刚开始还有纠结，时间一久就不再有纠结，而成为了执行工具，无论多么不符合当地实际都不讲条件地执行。

其结果就是：第一，基层失去了研判基层情况的能力及动力；第二，政策落地几乎不再可能因地制宜；第三，因为执行政策很可能不符合基层实际，群众不满意，政策效果差；第四，既然没有向上反映情况的可能性，只能被动完成上级安排任务且成为最可能被问责对象，基层干部就惶惶终日，很难再有干事创业的热情，更难保持理想信念。一旦基层治理丧失了主体性和主动性，不能因地制宜，结合实际，在中国这样的巨型国家必然出现的问题就是，自上而下输入资源越多，布置工作越多，问责越严，地方治理和基层治理就越是无法面向地方实际情况，地方治理就越是低效，基层治理问题就越多。

也就是说，在强有力的国家权力向基层延伸的情况下面，经过部门和地方政府的层层加码，造成基层治理缺乏活力，难以面对实践的“悬浮型内卷”的问题。因此，中国国家治理体系中必须要让基层干部有反映实际情况的权力，有解释困难的权力，有质疑问责的权力，其中关键是要有基层治理的主体性。而部门和地方政府则要有对问题进行研判的能力与权力。

每个部门和每一级政府，最重要的工作是深入研究国家决策与部门和地方实际的结合点，真正对情况有研判能力与研判意愿（敢于担责），从而让国家意志结合部门与地方实际落地生根，达到治理有效。

《县委大院》剧照

四

越是基层越在一线就越了解情况，就越应当有进行决策的自主权，越应当因地制宜地开展工作。因为当基层有了自主权，基层才可能将了解情况的优势变成因地制宜的政策。

基层自主权很容易就变成基层自行其是，甚至借口情况特殊性而变通国家政令，离心离德，谋取个人与地方私利。显然，基层自主性以及地方自主性并非地方可以自行其是，而是要在完成国家任务的过程中有一定研判权、解释权甚至有一定的与上级部门进行协调的权力；也就是说，上级部门与地方政府之间的关系应当有相当强的协商性，正是通过上级部门与地方政府之间的沟通，讨价还价，解释说明，协商，然后达成一定共识，以做到下情上达和上情下达，在政策决策与执行中达成平衡，以及有办法及时调整不合理的政策决策。

当前阶段存在的主要问题是，上级决策太任性，问责又过于严厉，地方缺少对政策本身在本地落地的谈判权和解释权，以至于很多政策在基层长期扭曲，脱离地方实际，空耗资源却一直未得到改变。

从中央与地方的关系上讲，当前地方自主权不足，地方无法让上级政策按当地实际有效落地。因此，中央就应当进入放权周期，给予地方一定自主权，最主要的自主权，一是决策的上下协商十分关键，不应只由上级任性做决策；二是问责的解释权，即在上级对地方问责时，允许地方进行充分解释，这个解释本身也是重要的重新审视政策调整政策的可能机会。只有对不适合地方实际的政策进行调整，也只有允许地方对上级问责进行解释，地方才具有自主权将上级的文件精神与地方实际结合起来，因地制宜，最小代价最低成本最高效率实现有效治理。

中国体量巨大，行政层级复杂，允许地方协商与解释，讨价还价，很快就可能变成有些地方借特殊性来闹独立性，来谋取地方利益甚至个人利益。只要有充分证据，出现这种情况，上级就可以具体问题具体分析，具体情况具体处理。对于极少数借自主权来胡乱作为的地方，通过法律党纪严肃处理。如果地方出现了普遍的借特殊性来闹独立性，以及地方和基层乱作为的情况，就是说，地方出现了混乱无序，国家政令不畅通，政令难出中南海，这就说明中央与地方关系进入收权周期，这个时候国家应当再次强调政令统一，强化问责，以改变地方出现的混乱无序局面。

在中国处于高速发展阶段，且不同地区发展不平衡的条件下面，中央与地方、国家与社会的关系，不可能一成不变，更不可能找到一种制度一劳永逸解决问题。过去讲中国体制固有弊病是“一放就乱、一收就死”，但实际上反过来，这也是中国体制的重大优势，即“一死就放，一乱就收，收收放放，收放自如”。国家治理是一门艺术，在该收时收，在该放时放，这样一种审时度势收放的权力牢牢掌握在国家手中，通过收放来调整体制，从而保证体制在任何时候都具有活力，都可以为经济增长和社会发展提供政治与治理保证，勤劳的中国人民就一定可以在这样一种政治和治理保证下面，创造出中华民族伟大复兴的奇迹。

五

当前体制中的一个关键变量是干部，包括部委领导，地方政府负责人和基层干部，这些干部如何行为将极大地影响国家治理状况。

在当前严厉问责的国家治理体制中，各级干部都具有向下转嫁压力与责任的倾向，尤其具有通过设置各种责任条款来让下级担责，而推卸自己应当承担的责任，结果就是越基层责任大，任务越重，工作越脱离实际，形式主义猖獗。

考核当然是十分重要的，但是干部是国家治理中最为宝贵的资源，干部尤其是领导干部的能力素质与道德修养，对于地方治理具有无比重要的作用。一个好的地方党政负责人，有能力对宏观形势进行研判，对地方情况进行深入研究，做出符合地方实践的决策，干事创业，推动一个地方经济社会发展到新的高度。一个不好的地方党政负责人，缺少政策水平，不了解基层情况，决策粗枝大叶，执行潦草塞责，甚至为了获得个人好处而刻意做出错误决策，这样的干部就真正祸害了一方。

好干部是成长出来的，也是干出来的。做事情就可能犯错，上级对干部要进行分析，既要有力度又要有温度，要知人善任，而不能靠冷冰冰的数据来机械选拔干部。比干部更重要的是干部所在体制。就当前中国地方治理来讲，消极行政和积极干部是最好的匹配。遗憾的是，当前中国地方和基层普遍出现了积极行政与消极干部的最坏匹配。

所谓积极行政，就是行政体制超出应有范围做了很多不该做的事情，乱作为，瞎折腾，干部却十分消极，既不研究问题又不去想办法，机械被动完成上级任务，从而造成了大量国家资源的浪费。消极行政是指地方政府不乱作为，其主要功能是为市场和社会提供强有力的保障，让市场和社会具有最大活力，从而创造出最多社会财富。

消极行政需要有积极干部，因为只有当各级干部具有对形势的研判能力，对中央精神有理解悟透的能力，对地方情况有深刻把握能力，干部才能用最少的资源来为经济社会发展保驾护航，中国经济持续增长，社会更加健康，发展中的问题通过发展来解决。再过二十年，轻舟已过万重山，中华民族伟大复兴事业大功告成了。