于龙刚：基层食品安全监管难在哪里？

【文/观察者网专栏作者 于龙刚】

8月25日，国务院食安办通报对媒体反映的“罐车运输食用植物油乱象问题”调查处置情况。联合调查组经调查核实后认定，罐车混运食用植物油事件性质极其恶劣，违反基本常识，践踏道德底线和法律红线，是典型的行为违法犯罪，必须严厉打击。

近年来，媒体报道的食品安全事件总是会引发社会热议，如2022年央视曝光的“土坑酸菜”事件、2023年闹得沸沸扬扬的“鼠头鸭脖”事件等。一些事件虽然距离今天很远，但还会时常被网友提起，如2008年发生的“三聚氰胺毒奶”事件。

每一次舆情都反映出社会公众对食品安全的高度重视，媒体的接连曝光也反映出我国的食品安全监管仍有待加强。然而，食品安全问题涉及面广，也十分复杂，其中，最为突出的是基层食品安全监管比较困难。

基层执法力量薄弱

为回应公众关切，近年来我国不断完善食品安全领域的立法，加重对违法行为的处罚力度。目前，该领域的主要法律是2009年制定的《食品安全法》，后又于2015年修订，2018年和2021年两次修正。该法对食品安全标准、食品安全生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、法律责任等事项作出规定。其中，对不少违法行为的处罚力度较大，包括没收违法所得、高额罚款、行政拘留，情节严重者追究刑事责任。

另外，相关部门也加强法律实施，确保上述规定能够充分落地。例如，最高人民法院于2023年发布食品安全惩罚性赔偿典型案例，以指引各级法院的审判活动。各级市场监督管理部门也定期开展专项行动，抽查市面上的食品，对食品生产、运输和销售的场所和行为进行检查等。

在发生食品安全事件后，主管部门不仅会对事件进行深入调查，对相关企业和人员追究法律责任，而且还会在相关行业开展集中排查和专项整治行动，对存在的政策漏洞和监管空白也会及时弥补。这些措施对维护食品安全都起到了积极的效果，也塑造出食品安全领域的“严管”氛围。

不过，在专项行动结束之后，食品安全监管仍容易陷入疲软状态，这滋生了新的违法行为。那么，为什么会这样呢？

市场监管局开展秋季开学前校园食品安全监督检查

最直接的原因是基层食品安全的执法力量比较薄弱。目前市场监督管理局是食品安全的主管部门。市场监督管理局由原来的工商行政管理局、质量技术监督局和食品药品监督管理局合并而成。合并之后，食品安全监管由市场监督管理局下属的科室和执法大队来完成。

在很多地区，基层市场监督管理局的人员力量不足，分摊到食品安全监管领域的人员更少。笔者今年6月在中部某县的市监局调研，据执法人员反映，该局执法大队不足10人，要负责全县范围的市场监管。很多乡镇的市监所只有1到2人，执法人员戏称，要是开会，不少乡镇的市监所都得关门。

由于执法力量薄弱，监管就容易出现漏洞。尤其是食品安全监管的面比较广，包括了食品的生产、运输、销售等环节，在生产环节，又包括原料采购、运输、加工等更细的环节。而且，辖区内所要监管的企业、人员和场所众多。这都导致监管力量捉襟见肘，存在不少空白和漏洞。

而且，食品生产、运输等环节的一些违法行为具有隐蔽性，执法人员难以及时发现，只能依赖食品销售端的产品抽检来进行溯源监管。在这种情况下，一些违法行为可能已经长期存在，并产生了实质危害。对此，执法人员也十分无奈，他们坦言：“我们也不可能24小时一直盯着”。

为应对执法力量不足的困境，不少地区的市监局也积极探索创新，吸收村社干部、网格员担任食品安全监管员，由他们对辖区的监管对象进行实时走访和排查。不过，村社干部、网格员的日常工作也比较繁重，很难投入足够的时间和精力来走访和排查。

更重要的是，食品安全的标准比较专业，绝大多数村社干部、网格员缺乏所需的专业知识。因此，走访和排查也很容易流于形式。一些村社干部、网格员对笔者说：“一些食品到底有没有问题、场所符不符合标准，我们其实也不知道，只能重点看一下有没有营业执照、健康证，场地干不干净等。”

对违法行为查处和整改困难

执法人员在发现违法行为和食品安全隐患后，会根据法律和政策要求当事人整改，并可能作出相应处罚。但是，很多时候对于违法行为和食安隐患的整改和处罚会比较困难。这是因为不少当事人对自身行为违法性的认识不足，觉得执法人员管得太宽，有时候会选择逃避和抗拒。

在一些时候，不只是当事人的认识不足，周边群众也会认为执法人员是“没事找事”。例如，部分地区有村民私自屠宰生猪，自家食用一部分，吃不完的在村里或是拿到集市上售卖。此类猪肉未经检测，存在兽药残留超标等隐患，因而私自售卖属于违法行为。但是，不少人认为这是农村长期的习惯，而且自家也吃，不会有什么问题，因而对执法人员的监管会不理解。

存在隐患，并不意味着就一定会发生事故。当发生事故后，无论是执法双方，还是社会公众，对隐患整改和违法行为查处都拥有高度的共识和强烈的意愿。但是，当仅仅还只是隐患的时候，各方的共识和意愿并没有那么充分，甚至还可能存在分歧。很多地方禁止村民私自将自家种的蔬菜拿到市场上售卖，因为未经检测，可能存在农残超标的问题。而当执法人员查处的时候，当事人会不理解，进而会逃避和反抗，这类事件闹到网上，不少网友也会站在当事人的一边，批评执法人员。

除了认识不足的问题以外，更主要的问题是整改需要成本，严格按照法律和政策的要求来行事也需要支付额外的成本，这会摊薄当事人的利润，甚至还可能超出他们的承受范围。

2022年315晚会曝光，部分老坛酸菜包竟是在土坑腌制而来

例如，不少地方有生产食品的小作坊，其中不少小作坊存在生产面积狭小，生产区、存储区、原料区未作区分，生产场所距离污染源过近，食品没有经过检测等问题。而要完全符合法律和政策的要求，当事人需要对生产经营场所进行改建、扩建和整修，还要添置一些设备，食品也要拿去外地检测，这都是一笔不菲的开支。不少当事人往往不愿意承担这些费用，尤其当产品利润不高、财力有限时，他们的意愿更低。

在这种情况下，无论是执法人员还是村社干部和网格员，在日常监管过程中都会面临不少困难。有网格员对笔者讲述：“有的店子我们检查的时候发现没有健康证，没有消毒设备，不同种类的食品没有分开存放，原材料和半成品没有分开，生食类食品没有专用操作间等问题，我们让他们整改，他们就是不听，去了好几次，都是那样，我们也没有办法。还有的店家远远看见我们来了，就把店门关了。”

对于执法人员来说，他们有作出处罚的权力，不会面临像网格员那样的困难，但是，他们执法的时候也要充分考虑社会效果，避免发生矛盾和舆情。因此，很多时候也会比较慎重。即使有法律规定，不少执法人员也不会轻易作出处罚，只有在监管对象屡次不整改之后，才会作出处罚。

食品安全严监管的“意外后果”

严格监管和强力处罚有利于维护食品安全，保障每一个人的利益。但在现实中，也会出现一些预料之外的后果。

这两年，网络上接连出现多起食安领域的执法舆情，例如2022年陕西榆林市一家蔬菜粮油店因销售5斤芹菜农残不合格被罚6.6万元，引发社会广泛关注。另外，还有很多餐饮店因经营许可证中没有“冷食类”制售项目，却超范围销售“拍黄瓜”“凉拌黄瓜”等凉拌菜被行政处罚，处罚金额在500元至5000元不等，甚至还有店铺被重罚1万。这些都被不少人质疑是“小过重罚”“机械执法”等。

而实际上，执法人员固然有缺乏考虑当事人实际情况、忽视社会效果的问题，但执法并非没有严格依照法律规定。《食品安全法》第34条规定，禁止生产、经营农药残留超过食品安全标准限量的食品。第124条对法律责任也有明确规定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。因此，该违法行为的处罚起底即为5万，虽然当事人只卖了5斤芹菜，但处罚并非完全脱离法律。而且，当事人还存在不能提供供货方许可证明及票据、不能如实说明进货来源等其他违法违规行为。

“拍黄瓜”被罚也是如此，“拍黄瓜”“凉拌黄瓜”属于凉菜，经营者制售凉菜需要获得相关部门的许可。而且，厨房也要符合相关标准，包括有用于凉菜制作的专门操作间，操作间内有独立的空调和空气消毒设备，以及具备二次更衣洗衣消毒的设施等。不少被处罚的店家并未获得许可，厨房也不符合上述标准。

出现舆情后，执法人员会面临来自多方的质疑和批评。这也让执法人员限于夹缝之中、左支右绌、动辄获咎。

另外一个后果是越来越多的职业打假现象。应该说，职业打假对于督促执法、维护食品安全具有重要意义。但是，也给执法人员带来较重的负担和压力。一些职业打假人向市监部门举报违法之后，执法人员依照法律不予受理。然后职业打假人继续提起行政复议和诉讼。据执法人员讲述，在涉及市监部门的行政复议和诉讼中，此类案件占最大比重，且数量还在逐年上涨。

为了避免出现这种情况，有地方的市监部门转而依据相关法律作出不予处罚的裁定，但相比于不予受理，作出不予处罚需要执法人员开展调查、制作笔录等。这些事务都会挤占执法人员的精力，加重基层执法力量薄弱的问题。

不过，这还不是主要问题。一些职业打假人会去到城郊、农村的小商铺，这些小商铺的经营规模小，不少店主也缺乏专业的经营能力，没有对店内商品定期盘查，因而货架上会有一部分食品过期。职业打假人举报之后，执法人员会陷入“两难”。依照法律规定，当事人确实存在违法行为，需要整改和处罚；但是处罚力度过大，又远超涉案食品的价值和当事人的承受能力。执法人员也就陷入了上面榆林芹菜案中执法人员的困境。不少店主还是老年人，收入不高、生活困苦，这更使得执法人员难以开出巨额罚单。

总体来说，食品安全监管十分复杂，不仅要有完善的法律和严格的执法，还需要有充分的人力、物力和财力来保障法律的实施。而且，现实的情形也纷繁复杂，执法人员需要根据不同的情况来执法，这其中既有挑战，也有风险。

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