房宁：没有条件硬要上，怎能不形式主义？

编者按：

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，明确提出要健全为基层减负长效机制，并要求各地区各部门严格执行《若干规定》，确保《若干规定》落到实处。

实际上，5年前，即2019年，中共中央办公厅就已印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，还将当年确定为“基层减负年”。

彼时，观察者网围绕相关问题，联系了中国社科院政治学研究所研究员房宁；房宁在对谈中，从公共管理学的角度剖析了形式主义久久难解的根源，当下读来，分析仍未过时。现将旧文整理重刊，供各位读者参考。

【文/观察者网专栏作者 房宁】

形式主义什么时候都是存在的，但如果发展到比较严重、普遍的状况，恐怕就有一些深层次的管理及理念上的问题了。

我们也做了一些有关这方面问题的调研，的确，现实中特别是在基层，所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的，而且大有愈演愈烈之势。

从公共管理学的角度看，普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。

所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。

然而，实行顶格管理，追求最优化，是要有前提的。首先，需要最优条件；其次，要付出最高代价与成本。而在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求，就会造成包括形式主义在内的很多问题。

顶格管理，一是会推高了管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，以致各种工作就难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走，“比比划划假作为”随处可见。

顶格管理导致形式主义

先说“最全事项”。

做任何事情永远是要有重点的，不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了，一来就是“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，都要到管理界面，所谓“上面千条线，底下一根针”、“上面千把锤，底下一根钉”。

说到国家与社会治理，治理也好、管理也罢，在上面就是一个想法，到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上的工作任务实在是太多了，这也要管，那也要做，结果事情往往是越做越多。因为社会适应性反应，一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如，查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的，“多只香炉多只鬼”。

其次，“最高标准”。

标准高，意味着投入的成本要多，最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢？！至少在基层现在普遍缺乏资源，缺少经费。

举个例子。上头说要搞乡村振兴，市要修一条路，得花1000万，但只给镇里300万，另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万？

为什么现在地方债务问题突出？提那么高的要求，定那么高的指标，但又没给够钱，结果根本就做不到嘛！没办法，基层政府只能主要靠卖地和借债这两招筹措经费。

第三，“最严要求”。

现在上边布置的任务非常具体，包括路线图、时间表、各项标准，有的干脆就是下发一个大表格，要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲学上讲“一般”和“特殊”，上级下达的所有政策都是“一般”，而到了基层都是“特殊”。底下情况千差万别，不可能和上面政策一一对应，但现在上头下达任务时配张表，说必须得严丝合缝、一一对应，这不就是用主观裁剪客观了吗？！

现在很多政策缺乏灵活性，要求不折不扣，可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的。具体做工作，要留有一定的余地，要给一定的灵活性，要给执行者一定的自由裁量权，否则任何政策都无法真正得到执行和落实，还会助长形式主义。

最后，就是“最快速度”问题。

我们国家很大，层级很多，一项工作布置下来，中间要有时间成本。任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本，必须把时间留出来。

现在底下搞很多形式主义，是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置，星期三检查，星期五督办，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，没时间去真正地开展工作。一天不吃不睡也就24小时，上头不断来检查、督办，要报告进度、做阶段性总结汇报，上面来人还要接待，结果工作时间变少了，有的只能应付检查，坐屋里填表。

这种情况多了以后，底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象，大家不断地把上面的东西传下去、把下面的东西传上来，其实大家并不都那么认真，因为很明显，这么多事情、头绪，上报那么多表格或报告，最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢！

如何切实整治形式主义？

布置工作，关键是看有没有解决实际问题。说要减少多少比例的会议、文件，这是主观意愿，缺乏根据——过去加了那么多的工作，根据何在？现在减，根据又何在？难道以前这些会是各个层级有意制造的？不是的，那是因为顶格管理的必然要求。如果还是顶格管理，如果还是什么都要管，即使一件事情开一个会，但事多，会议和文件还是减不下来。

我认为，还是得针对形式主义产生的原因来治理，还得改变管理的理念和操作模式。

第一，减少管理事项。不是管得越多越好，过了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住顶格管理的冲动。

第二，降格以求。就像体育比赛，我们尽量去争冠军，但不能说不是第一名，就什么都不是。还是要从实际出发，尽力而为就是了。

第三，量入为出，一定要有成本观念。现在更大的问题不是开多少会，而是要给多少钱办多少事。上头可以提要求，但一定要配给相应的资源，支付相应的成本。底下办事要人手、要花钱，上头提供足够的人员和经费，那再多的事也可以办，再多的会也可以开。

第四，留有游隙。要赋予政策一定的灵活性，给底下一定的自由裁量空间。实际上，基层干部很反感那些一笔一划的规定，认为是对他们的不信任，进而产生消极抵触情绪。既然要让基层办事，就要有基本的信任，就要给基层一定的自由裁量权，让下面干部能够结合实际，灵活有效地执行政策。

最后，留出时间。做事情不仅要问对不对，更要看行不行得通；在事情不具备条件的时候就不能做，要先创造条件才能做。连时间都不留，到下面可不就荒唐了？！

管理要讲究科学，而顶格管理是不科学的。一般来说，我们不能追求最优方案，而是要选次用，降格管理实际上就是一种科学管理。

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