贺雪峰：用形式主义应对官僚主义，乡村干部能不忙吗？

【文/贺雪峰】

一

众所周知，乡村干部十分繁忙，有所谓“5+2”、“白加黑”之说。

2023年底我们到湖北B镇调研，发现乡村干部的确很忙，其中一个重要原因就是乡村干部在体制内的弱势地位，导致上级各个部门都将任务压到乡村两级。

不仅是“上面千条线，下面一根针”，而且是“上面千把刀”，刀刀都可以砍向乡村，乡村干部自然就会忙乱不堪了。

具体而言，乡村两级责任大，权力小；事情多，人员少；上级要求高，治理资源少。当前国家也试图通过将地方治理资源向基层下沉来缓解当前基层治理的困境，比如执法权下沉乡镇，编制和干部向乡镇倾斜，以及增加乡村工作经费。不过，如果当前体制中存在的深层机制性问题不解决，即使治理资源下沉，基层治理的困境也是无解的。

当前影响基层治理的深层次机制性问题是，上级部门普遍存在推卸责任和扩大权力的本能，将本来应当由部门完成的工作安排到了基层，且为了卸责，往往以最严要求、最高标准和最广范围甚至十分任性地向基层下达任务，并且动辄通报问责，而基层既没有话语权，更没有谈判权，只能按上级部门要求开展工作，结果当然是忙乱不堪。

因为上级要求太严任务太多，基层治理资源不够且上级很多要求与基层实际并不相符，基层只能用形式主义去应付上级部门的官僚主义。

二

有一个形容当前基层治理悖论的说法看起来特别有道理，就是“看得见的管不着，管得着的看不见”，意思是，基层治理中，乡镇距离治理现场近，了解基层情况，却没有执法权，县里（包括各个业务部门）有执法权，却往往远离基层，对基层情况不了解，由此造成了基层治理中的执法困境，因此就普遍出现了执法权下沉的诉求。

执法权下沉实际上有两种不同的模式。

一种是北京平谷区首创的“街乡吹哨、部门报到”，即街乡在治理工作中遇到需要执法的事务，就可以通过与区县部门联动，由区县部门执法力量介入执法，从而保一方平安。

“街乡吹哨、部门报到”较好地解决了基层治理执法力量不足的难题，特别是北京郊区往往有巨大利益，各种带有黑灰性质的势力掺杂其中，就尤其需要有区县部门执法力量介入，以彻底清除黑灰势力的利益链。

不过，当前全国正在推进的执法权下沉采取了与北京平谷相当不同的另外一种模式，即在乡镇建立综合执法大队，由县级部门将部分执法人员和执法权下沉到乡镇。

从理论上讲，执法权下沉乡镇，乡镇在治理中遇到难题，不必与县级部门联动，乡镇自己就可以动用执法力量来清理各种不合法不合规问题。手中有权好办事，这是几乎所有乡镇党委书记的想法。

而实际上，真正下沉到乡镇的执法权可能是烫手山芋，因为执法权并不是想做什么就做什么，既然是执法，就必须要严格地依法依规，整个程序不能有任何瑕疵。在乡镇治理事务琐碎，利益比较稀薄，标的小，时间急，熟人社会，以及几乎每件事情背后都有独特原因的情况下面，综合执法可能会成为最不好用的治理手段。

现在乡镇综合执法大队已经建立了，队伍已经配齐了，很可能难以使用。我们在江苏、河南和湖北调研，很多乡镇成立综合执法大队一年了，却几乎没有执过法，因为执法必须合规，执法程序要求严，成本高，时间长，执法一次，得罪一批人，这群人就成了之后乡村治理中的反对派。因此，执法权到了乡镇实在是不好用。

反过来，因为乡镇有了执法权，本来是乡镇党委书记用来解决治理难题的重要手段，乡镇党委书记很快就会发现，上级各个部门却反过来利用乡镇综合执法大队来限制约束乡镇治理，看起来乡村治理手段增多了，实际上乡村治理可以选择的空间更小了。

执法权下沉的这种反转，可以说是当前基层治理难题的典型表现。

三

以我们调研的B镇为例，B镇执法大队是在我们调研前两个月，从县直各部门抽调事业编制人员组成的，目前共有5人，大多数并无执法经验，也无执法资格。但是，在执法大队建立后不久，上级自然资源部门就给执法大队下达了拆违执法任务，并且要求追究当事人的责任。

具体地，依据上级要求，有一个山上村建森林防火值班室，大概占地10平方米，占了林地，被卫片发现，判定违法，要求B镇执法大队去执法，拆除违建并处罚责任人。因为是按上级要求建的森林防火值班室，也很简陋，村干部也并没有砍树，违法主要原因是没有提前申报批准。

问题是，上级要求建值班室，任务很紧，限期完成，申报审批需要比较长周期。仅仅在本村路边公地用预制板搭建的临时值班室，严格按林地占用及土地转用手续报批，花费时间多不说，还不一定能得到批准，小事小办，先建再说。

如果没有卫片执法，上级部门没有发现，这样的事情就不成为问题。现在上级发现了违法事实，有了违法记录，乡镇正好有执法大队，执法大队就必须要严格按照法律要求执法。而严格按照法律要求执法，时间上最少就得一个多月，程序更是复杂无比。一件小事变成了一件大麻烦事。这也就成为B镇执法大队成立以来第一例也是唯一一例执法。

本来，如果乡镇没有执法大队，上级主管部门发现这样的小微违法，也没有能力伸手过来处理，乡镇有自主权，就让违建村补办报批手续。现在严格执法，必须先拆违，再报再审批再建，浪费了资源，影响了村干部的积极性，小事变成了麻烦事。

也就是说，乡镇本来指望借执法权下沉来提高乡镇应对基层事务的能力，却没有预料到两个问题：

第一，执法必须要合规合法，其中任何一个程序都不能有瑕疵，本来很容易解决的各种小微治理事务一旦用上执法程序就会变得成本高昂。乡镇执法用不起，也不好用，更不是乡镇党委书记随便就可以用的。

第二，正是因为乡镇有了执法大队，上级各个业务主管部门都可以向乡镇下达执法任务，之前乡镇可以用行政命令、说服教育以及群众工作来解决的问题，却已被上级部门纳入记录，而再难使用，乡镇综合执法权反过来束缚和限制了乡镇。在治理事务琐碎的基层，杀鸡用牛刀，乡镇治理能力进一步被削弱了。

四

2023年自然资源部通过卫片向地方反馈耕地违法占用图斑，要求地方限期清理，并对地方消除图斑进度排名，对排名靠后的地方进行通报和约谈。

消除图斑就是将违法占用耕地恢复。得益于技术进步，卫片可以发现哪怕10平方米耕地的被占用，并形成需要整改的问题图斑。

从我们调研来看，一个普通乡镇，2023年需要整理的问题图斑就有数百上千个，乡镇必须要在限期内（通常为三个月）整改完毕，这个过程中，上级部门对地方整改进度进行排名，整改进度排名可以包括消除图斑比例和恢复耕地面积的比例。

卫片执法产生的问题在于，卫片形成的问题图斑本身可能存在问题，包括但不限于的以下情况：三调不准确，其他部门有政策，卫片误判，以及各种复杂情况，等等，存在问题的问题图斑比例不高，数量却不少且很多都是相当麻烦无解的问题。

比如，将本来是几十年水塘误判为耕地，要求恢复耕地，将之前的林地误判为耕地，以及更普遍将宅基地误判为耕地，等等。此外，有一些土地因为村民都已搬下山，无人种植，耕地上种果树还有收成，却也要恢复耕地，砍果树后无人种地，只能长草。

施工人员在进行高标准农田建设施工。资料图：新华社

理论上，地方发现问题图斑存在问题时，可以向自然资源部门反馈情况，进行更正。问题是，上级部门为防止地方说谎，对地方有苛刻的举证要求，且上级部门审核时间长，有的甚至要有半年时间，而上级要求地方消除问题图斑的期限只有三个月时间，地方为图省事及避免排名靠后，往往就以图斑为依据，无论是否误判，一律硬性恢复耕地，并因此产生出大量矛盾。

因为产生了大量矛盾，自然资源部不得不在2023年12月23日再次下发通知，明确卫片不是执法依据，而只是问题线索。是问题线索，就需要通过对线索进行核实，确定是否确实存在违法占用耕地的事实。

现在的问题依然存在，核心是，卫片图斑提供的线索应当由谁来核实情况，承担举证责任。目前的情况仍然是，上级部门下发问题图斑，由地方承担举证责任，即问题图斑有问题，由地方举证，比如拍照，上传各种证明文件，再由上级部门核实，确实存在问题即销号。

现在的问题是，既然问题图斑只是线索，所有问题线索都应当由相关部门来核实是否存在违法占用耕地的事实，这个核实责任应当首先是上级主管部门而非地方与基层政府。现在由地方对问题线索进行举证以销号的办法，将本来应当是上级主管部门的责任转嫁到了地方和基层，尤其转嫁到了乡镇和村，是没有道理的，不合理的。

进一步，问题图斑提供线索并由主管部门核实以后，就应当由主管部门来执法，对违法主体进行处罚，要求违法主体恢复耕地。现在的实际情况却是，上级主管部门不仅要求地方政府和乡村干部承担举证责任，而且要承担恢复耕地消除问题图斑的责任，主管部门将自己的责任转嫁到了乡村基层，要求基层限期消除问题图斑，并通过排名，通报约谈问责，变成了高高在上的监督部门。

既然所有的举证责任、恢复耕地消除图斑的责任与成本都是由基层承担，上级主管部门只需要提供卫片问题线索，然后布置任务要求基层限期整改，对整改工作落后的地方政府和基层干部问责，上级主管部门几乎不承担责任也不承担成本，上级主管部门当然就“看热闹的不怕事大”，就频繁、事无巨细将大量并不合理的整改工作压向基层。

基层面对上级频繁、事无巨细且大量并不合理的整改要求，无处申辩无力还手，只能“不计成本、不惜代价、不顾实际”去执行，结果就是往往治标不治本，被群众骂，工作难度大且工作繁杂忙乱。

卫片图斑所反映出来的问题线索以及违法占地问题，本来应当是自然资源部门自己的问题，应当由自然资源部门执法整改，现在却将责任转嫁到地方政府和基层干部，这正是基层干部忙乱的原因，以及上级主管部门越来越无事找事扩大权力的内在动力。

五

2021年脱贫攻坚结束，中国进入全面小康以后，为防止规模返贫，从国务院扶贫办改制而来的国家乡村振兴局（已撤销并入农业农村部）建立了防返贫监测系统，通过对重点监测户进行监测，以防止出现规模返贫问题。

具体地，纳入到防返贫监测系统的监测户主要包括三类农户：脱贫不稳定户，边缘易致贫户，突出严重困难户。监测户一般占到之前建档立卡贫困户的5%左右。比如我们调研的鄂豫农村，建档立卡贫困户一般占全部农户的大概5%—10%，一个乡镇有一万农户，大概有1000多户贫困户，有几十户监测户。这是一个大概的比例，供读者诸君有个概念。

现在监测系统不仅对纳入到系统的监测户进行重点的全方位监测，以防止监测户返贫，而且对所有农户进行监测。最重要的是，每个月上级各个部门都会向乡村转发疑似返贫信息，比如医疗出现大额支出的情况，就需要由村干部入户甄别是否出现了返贫可能。若出现了返贫可能，就要第一时间纳入监测户并采取帮扶措施；若不存在返贫可能，村干部就要写报告并提供证明材料，证明不需要纳入监测户的理由，从而从上级部门销号。

医保局智能监控中心的工作人员在查阅脱贫户风险预警监测系统数据。资料图：新华社

这里面就存在两个问题：

第一，凭什么要求村干部举证？因为要由村干部举证，上级部门就几乎是随心所欲地将大量疑似问题下发，下发问题多，上级部门可以邀功及避责，基层干部承担举证的责任与成本，就不得不做大量无谓的工作。

第二，一个乡镇上万户几万人，仅仅因为几十户纳入到监测户，就每年要接受所谓国考省考等层层复杂的防返贫检查评估，就不得不做大量的材料证明乡村两级防返贫工作没有问题，极大地浪费了乡村干部的精力与基层治理资源。

实际上，当前农村已经建立体系完备、功能完善、运作高效的社会救助与保障体系，农户一旦遇到特殊困境比如重病重残，都可以在第一时间申请低保和大病救助，且当前的民政和医保系统都是可以及时响应甚至是应保尽保的，完全没有必要通过所谓“防返贫监测系统”去及时发现，再纳入到低保医保的程序。

“防返贫监测系统”也就是一个多余的系统，这个多余系统将本来应当由困难群众自己申请困难以获得国家政策规定救助的程序，变成必须由基层干部第一时间去发现返贫可能的所谓预警，从而主动去救助帮扶。

这个改变不仅颠倒了困难群众的权利义务关系（即本来困难群众应当自己举证自己困难然后享受国家政策补助，而非由乡村干部举证群众不困难从而不应当纳入监测户），而且极大地、无谓地加重了基层负担。这样的制度设计，唯一合理的解释是部门利益在起作用。部门利益绑架了基层干部与群众。

这样的制度设计还有很多，都应当取消。不取消这样的制度，基层负担是不可能减下来的。

六

在河南调研，有村干部说，现在农村医保收费比过去收农业税还难。

为什么医保收费难？因为过去新农合，农户每人每年只需要交10元，国家再补贴10元。经过连续10多年的提档升级，2023年农村医保缴费，农民负担380元/年，国家补贴640元，已是过去几十倍。农户一家五口，一年缴纳医保近2000元，对于普通农户家庭，确实是巨大负担。

农户不愿缴费，医疗风险就很大，一旦没有医保，生大病住院费用就无法报销，农户就有落入贫困的风险。一旦落入贫困，国家就有责任救助，不用缴费就可以享受到比普通农户更高的医疗报销比例。这就是当前农村医疗保险的怪圈。

为了收上来医保费，上级医保局对下级乡镇和村下达任务，然后对乡镇和村完成任务进度进行排名。乡村干部当前一项重要工作就是所谓“两保”征缴，即“养老保险”和“医疗保险”。对于排名靠后的乡村，办法当然也是通报、约谈。

2023年年底在河南和湖北调研，两地乡村干部的工作重点之一就是完成医保任务。有村干部因为完不成任务而被撤职。也有村干部根本不听乡镇安排，直接在“结账”会上掀桌子走人，乡镇爱咋地就咋地。

医保征缴排名的办法是先核定全村应缴人口基数（任务数），再减去免交数，即应缴人数。实缴人数除以应缴人数由高到低排名。到年底，河南调研乡镇缴费比例低于80%，湖北调研乡镇比较高，已达92%。

调研中，医保应缴任务数中，实际上有很多农民已在务工地缴费，以及有学校已组织学生缴费，这就需要村干部到医保部门办理本村村民已在外缴费的证明，这样就可以增加已缴费村民数，从而提高本村缴费率。村干部到医保部门办理证明也是销号的过程，所谓销号就是证明本村原有应缴任务数的村民已缴费。之所以有的村排名靠后，一个原因是村干部没有到医保部门销号。

现在问题是，凭什么要村干部举证销号？何况缴费依据本来就在医保部门掌握中。进一步，收缴医保为什么要变成村干部的责任？这难道不是应该由村民自愿缴费而由医保部门收费吗？既然医保资金是国家出大头，村民自愿参与，为什么乡镇要用“两保征缴”来对村干部收医保进度进行排名，且对排名靠后村干部进行处分呢？

既然是惠民工程，就不应当是强制的，让村民自愿，不愿参加风险自担。将城乡医保这样国家财政出巨资支持的惠民工程做成了扰民工程，且让村干部感觉到收医保难于收农业税，真是不可思议。

医院医保业务办理窗口。资料图：新华社

七

B镇人居环境整治，要求“扫干净，码整齐，拆通透，一眼净”。好的人居环境当然好，拆通透却比较难，因为要拆农民的房子，农民肯定是不愿意的。

B镇所在县在百日攻坚中，每天对各个乡镇拆除农民住房面积进行统计排名，排名靠后的通报约谈。B镇因为人口规模较小，可以拆除的农户住房不多，排名靠后，被通报几次。没有办法，就到上级部门要求将本镇前一年因为修水库搬迁的一个村庄拆房面积算进去，一下子算进去8万平方米，摆脱了排名靠后的位置。

B镇有2万多人，按全镇拆除15万平方米，人均5平方米，按7万多平方米也有大概3平方米。拆除的农房大多数是偏房、猪圈、牛栏和旱厕。拆农民房子，又没有补偿，问题是每个乡镇每个村都有拆除任务，这就是说，在百日攻坚期间，每个乡村干部眼中都是看到了农民房子要拆。农户不愿拆就做工作，工作不通就找说辞、就想办法，非拆不可，因此就与群众发生矛盾。

人居环境整治本来是群众自己的事情，上级搞排名，非要拆农民的房子（哪怕是偏房），就造成了乡村干部与农民之间无必要的对抗。这样的“好事”做得一多，乡村干部就变成了群众眼中的“坏人”，群众怎么可能信任“坏人”呢！

八

住建部门几乎每年都会向乡村下达住房安全紧急排查整改通知，且几乎每次都要求对农村每栋房子进行安全鉴定，进行标注。鉴定书要由排查人签名，乡村主要领导作为责任人也要签名，签名后要终生负责，一旦出现住房安全事故要终生追责。如果鉴定为危房就必须整改。问题是，房子是农户的，农户自己认为安全不愿整改，乡村干部总不可能自己出钱去帮农民整改房子。而且，乡村干部并非专业机构，他们又没有经费去请专业机构对农村每一栋住房进行安全鉴定，因此，全国几乎百分之一百的农村都是应付住建部门每年下发的住房安全排查整改要求。

即使如此，乡村干部也要花费很大精力去逐户逐房拍照上传系统，并填写相关报表，撰写上报相关报告。可谓是要花很多时间与精力去应付住建部门要求的。

现在的问题是，住房安全鉴定这样专业的工作，本来应当由住建部门来完成，为何会变成住建部门向乡村布置任务，要求乡村干部进行排查整改，而住建部门只需要进行监督呢？

住建部门只需要建一个系统，排查整改责任与成本都是由乡村来承担，而住建部门不仅可以扩大权力而且可以转嫁责任，住建部门下发通知时，自然倾向更大范围、更严要求、更高标准及更重责任，以及更频繁下发整改通知。乡村干部明明知道住建部门要求不合理且不符合当地实际，却也没有办法，也就只能高成本应付。乡村干部自然就会忙。

九

也就是说，在上级部门无限止地向基层转嫁责任的情况下，无论乡镇有多么大的机构和多少治理资源，乡镇工作都是做不完的。不改变上级部门本能的扩大权力和推卸责任的机制，上级部门将几乎所有责任与治理成本都转嫁到基层的情况下，基层干部就不可能改变被动的忙乱状态。