赵卫华：中越铁路合作，需先解决四个挑战

编者按：

应中方邀请，越共中央总书记、国家主席苏林将于8月18日至20日来华国事访问。

路透社16日援引越南官员消息报道称，中越铁路互联互通将是此访的重要议题，两国预计将就此达成协议。

中越铁路合作的呼声早已有之，但迟迟未见实质性的进展。复旦大学中国与周边国家关系研究中心主任赵卫华教授曾就这一情况，与越南方面的专家学者多次进行了深入的交流，同时也对越方相关文献进行了深入的分析。本文节选自其研究论文《国际地缘大变局下的越欧班列规划与中越铁路对接》（载于《边界与海洋研究》2024年第2期），观察者网已获转载授权。

【文/赵卫华】

一、中越铁路对接面临的挑战和若干思考

中越铁路对接是越南近来外贸迅速增长和经济进一步发展的必然需求。正因为如此，推动中越铁路对接一直是越南高层对华外交的重要课题。2022年11月中越关于老街-河内-海防铁路升级改造和两国铁路对接的共识反映了双方希望进一步加强互联互通和深化两国关系的共同愿望。

然而，尽管有着双方领导人的共识和推动，相关工作的进展却远没有达到原先的预期。在阮富仲总书记访华到习近平总书记访越之间大约一年的时间里，相关工作并没有任何实质性的进展。上述这些现实的困境说明中越铁路升级改造和对接远比设想中的情况复杂。

开远市玉林山山间，一列中越米轨铁路国际联运列车行驶在线路上。新华网

是什么原因导致了上述状况？制约中越铁路对接的难点在哪里？该如何破局？就上述问题，笔者先后与胡志明市国家大学、富布莱特大学、越南翰林院和在越中国商会相关人员进行了多次深入的交流，同时也对越方相关文献进行了深入的分析，发现中越铁路对接面临如下几大挑战：

首先，资金问题。

中越铁路对接其实分为两部分，依据标准轨距改造升级老街-河内-海防铁路属于中越铁路对接的先期工程，而以标准轨距修建从河内至胡志明市全长1545公里的南北高铁则是中越铁路对接的主体部分。无论路线改造升级，还是投资修建南北高铁均需大量资金，其中后者投资额尤其高昂。

2016年日本曾评估南北高铁的造价约为500亿美元，相当于当年越南GDP的四分之一左右，结果被国会搁置审议。2018年，交通运输部新的评估为600亿美元，又被国会否决。2023年11月，交通运输部进一步提出了三种预案，最低的投资额度高达670亿美元，最高的则超过720亿美元，这种投资强度在当前情况下是越南国力难以承受的，无论是国会、建设部还是计划投资部都提出了不同的意见。面对上述局面，越南内部意见难以完全统一，从而使中越铁路对接后续工作难有实质性进展。

其次，域外大国干扰和安全顾虑。

长期以来，出于遏制中国和地缘竞争的战略需求，以美国为首的域外大国不断在越南对中国进行妖魔化宣传，挑唆其与中国的关系，恐吓其若与中国合作将落入所谓的“主权陷阱”或“债务陷阱”，威胁自身国家安全。这毫无疑问对越南决策层和精英层的判断产生了极为消极的影响。当前，越南国内铁路建设上的南北和东西方案之争，在很大程度上就反映了越南精英层在安全问题上的复杂心态。

实际上，即使赞成南北方案优先的主流派也不愿意放弃东西方案。例如，虽然越南高层在会见中国领导人时均在不断地推动中越铁路对接和越欧班列规划，但范明政访问老挝时也强调要打破僵局，解决遗留问题，积极推动越老东西铁路建设。在笔者与越方高层专家交流时，对方均表示尽管越南的主要目标是实现中越铁路对接，但同时也需要东西铁路。这表明，在大国战略竞争加剧的背景下越南高层和精英界在安全问题上复杂心态和内在顾虑，而这种心态和顾虑也必然影响到两国铁路对接的进度。

第三，中日竞争与越南的观望心态。

中日两国均有着成熟的高铁技术，是越南市场上最有力的竞争者。由中方还是日方来承建南北铁路已远远超出了中日两国企业竞争的范畴。中国高铁性价比虽高于日本，但从安全角度出发，越南更倾向于由日本承建。然而，由于日本高铁造价高昂，多次被越南国会否决。目前，尽管越南政府依然频频向日本示好，但越方对铁路质量的高期待和企图进一步压缩投资的倾向与日方评估的投资额度和高铁时速落差巨大，南北铁路到底交给中日哪一方来做，越方态度左右摇摆。

2023年1月13日，越南总理范明政当天下午在河内会见日本财务大臣铃木俊一时提出，建议日本政府支持越南研究和建设贯穿该国全境的“南北高速铁路”。越通社

同时，越方还担忧南北铁路完全由一方承建，将会为后期维护和国家安全留下更大的隐患。为此，越南将南北高铁分成若干段，试图统一技术标准，分段招标，使中日两国竞相让利。这固然有利于压缩铁路成本，降低后期维护成本，满足越南利益最大化的追求，但越方两面下注的观望心态也直接导致铁路对接进展缓慢。

最后，越方对目前中越基础设施建设合作方式不尽满意，也是导致越方在推进铁路对接和升级改造过程中动作缓慢的重要原因。

目前，中越两国对于基础设施项目的合作大多采取的是BTO或PPP的模式，在合作过程中，中方倾向于向越方强调项目为越南带来的长远社会效益，而越方除了关注项目的长远社会效益外，同时也非常重视项目本身实施过程为本国带来的就业及对其它产业产生的拉动作用。

由于双方存在着上述认知差异，越方对当前双方合作为越南带来的实际效果颇有微词，认为上述模式给越南经济带来了诸多亏损。越方认为两国在“两廊一圈”和“一带一路倡议”下关于基础设施特别是交通运输领域中的合作，项目所需要的货物、设备和服务几乎全部来自中国，越南在合作中并没有获得相应的利益。

中越铁路对接过程存在的上述挑战，是由多种因素造成的，并不是简单的基础设施合作和国际贸易问题，也并不是仅仅局限于中越之间的问题，而是涉及到了美日印等域外大国因素的地缘格局和国家安全等深层次的战略问题。

因此，要想化解中越铁路对接过程中遇到挑战和困难，不能仅从中越铁路合作这一表层领域着手，而是必须要透过现象看本质，从安全和战略高度来思考问题的解决办法。

首先，要进一步增强两国各阶层的政治互信，惟其如此才能排除各种消极因素和杂音的干扰。

笔者在和越方人员交流时，发现对方并非不想合作，而是经常受到域外杂音的影响对中方心存疑虑。近期，两国高层政治互信进一步增强，但中越铁路对接却是由越方具体部门和业务精英来完成的，增强政治互信不仅要提升高层的政治互信，更重要的是进一步提升两国合作过程中具体执行人员和具体对接人员的政治互信。

其次，转化思路，接受越南铁路建设市场多方共存的事实，尊重越南分段招标方式，化解越方过度的安全忧虑与资金难题。

出于安全和后期维护成本考虑，越南不可能将南北铁路交给任何一个国家独自承建。统一技术标准，分段招标，既可以最大限度地降低越南对安全问题担忧，也可以降低其对后续维护成本的担忧。同时，分段分时建造还可使越南克服投资额度过高带来的财政挑战，允许其在财力承受范围内按实际需要和轻重缓急完成铁路建造，而不必担心落入所谓的“债务陷阱”或“主权陷阱”。

第三，在中越合作过程中增加对越方劳动力、商品和服务的采购和使用，特别是满足越方对管理人才培养的需求，增加越方的获得感。

最后，加快与老泰缅等国陆海新通道的建设，继续扩大“中老铁路+中欧班列”国际运输新模式的辐射范围和运力，同时加快中老柬铁路的论证，通过周边成功的例子引导越南与中国相向而行。

“澜沧号”动车组行驶在老挝万象郊外的中老铁路老挝段上。新华社

二、中越铁路对接的未来影响

实现中越铁路对接既是越南近年来经济发展的内在要求，同时也与俄乌冲突对全球供应链和越南外贸运输链造成的局部冲击有关。

然而，更为深层的原因是随着中美战略竞争的加剧，越南希望优化其在国际供应链中的地位，改变对美国市场过度依赖的现状，维持外贸多元化和均衡化的格局，消除国家面临的潜在安全风险。中越铁路对接和越欧班列实施有利于越南供应链和出口市场的多元化，这将使越南在高度依赖外贸和出口顺差驱动的情况下大大改变对个别单一市场的出口依赖，增强其对外战略的自主性。

同时，中越铁路对接不仅使越南通过中越铁路和越欧班列将越南与中国和欧盟两大市场联系在一起，而且还使越南铁路联入了中国西部陆海新通道交通网络，完全实现了越南东西方案的全部经济目标，从而将越南与南亚、中东和非洲联系在了一起。

这不仅将为中越关系发展注入新的动力，有利于推动亚欧贸易新格局的形成，有利于促使中越命运共同体从理念走向实践，推动两国乃至区域内各国在经贸上更为紧密地联系起来，为中国周边特别是东南亚地区带来更大的稳定性，推动国际秩序向着更加公平合理的方向发展。

（一）实现越南供应链的均衡化，促进中越经贸关系的深入发展

越南在供应链上常年高度依赖于中韩日三国。以2022年为例，越南在供应端对中韩日三国的依赖程度分别是33.1%、17.3%、6.5%，三国合计占据越南供应端的56.9%，其中对中韩两国贸易逆差分别是609亿美元和383亿美元，高居其贸易逆差的前两位。

与此相反，欧盟作为越南的第二大贸易顺差来源和越南最为理想的经贸合作伙伴之一，其在越南供应链中所占比例却远远没有达到越南期望的目标。2022年，越欧贸易总额624亿美元，越南对欧盟保持318亿美元的顺差，但自欧盟进口只有153亿美元，仅占外部供应链的4.24%，这与越南所认知的欧盟经济地位和科技水平是极不相称的。

在目前全球地缘格局正经历着重大调整的时期，越南迫切希望改变对外部供应链的不均衡依赖状态，降低对部分周边主要贸易伙伴的过度依赖，扩大来自欧盟和各新兴贸易伙伴的供应，实现供应链的多元化和均衡化。

《越欧自由贸易协定》的生效及RCEP的签署，对降低越南对中韩日供应链的依赖和减少对中韩的贸易逆差起到了极大的促进作用。据越南国家统计总局的相关资料，在RCEP框架下，2021-2030年，越南对中日韩的出口将比以前平均每年多增加6-7%，由于出口增幅远大于从上述国家进口的增幅，因而越南与上述国家特别是中国的贸易将变得更加平衡。

在广西友谊关口岸，工作人员在检查进口榴莲。新华社

其次，由于欧盟对越南出口商品基本实现了零关税，再加上越欧班列的效应，从而使来自欧盟的商品供应在数量和市场比例上都迎来大幅的上涨。据越南计划投资部估计，仅2021-2025年间，越南自欧盟的进口额就将至少在原有的基础上额外增加45%，这将在相当大的程度上调整中韩日和欧盟各方在越南供应端所占的比例。

在越南自各方进口绝对额大幅提升的前提下，使其供应链变得更加平衡，在心理上有助于消除越南对周边供应链特别是对中国供应链过度依赖的担心，增加其安全感，进而通过越欧班列的纽带，促进中越经贸关系进一步深入发展，同时也有利于降低越南对中方的防范心理，使两国成为荣辱与共的经济和安全共同体，从而进一步巩固两国的政治关系和战略信任。

（二）降低越南出口的安全风险，有助于中越关系和地区秩序的稳定

越南经济发展高度依赖于对外出口，而对外出口又高度依赖于美国市场。越南长期对美国维持巨额贸易顺差，仅2022年就高达947亿美元。虽然出于拉越遏华的需要，美国对巨额逆差采取了反常的容忍态度，但这是以越南亲美反华为前提的。美国多次公开挑唆中越关系，以所谓债务陷阱和主权问题制造中国威胁论，鼓动越南对华脱钩，胁迫越南配合其反华。越南的巨额顺差恰成为美国对其施压的工具，也时刻成为悬在越南头上的达摩克利斯之剑，美国则不时利用301条款在需要时威胁越南就范。

虽然越南长期坚持在中美之间维持平衡，以争取越南利益最大化的政策。但由于在外贸上对美国的高度依赖性和脆弱性地位，使越南在部分中美竞争的核心领域不得不权衡抉择。例如，为避免开罪美国，遭受美国制裁，越南是迄今东盟当中唯一中止与华为和中兴合作的国家。美国发动对华贸易战和科技战后，目睹中国的遭遇和美国的霸权行径，越南实际上非常迫切地想改变对美的不对称依赖。2022年5月，面对美国要求越南对华脱钩的压力，范明政明确表示要继续坚持多元化、多样化和多边化的外交路线和国际合作政策。

越欧班列开通后，越南与中国、俄罗斯、中亚、中东和欧盟等国家和地区的贸易额将出现跃升。越南与上述各国的贸易额预计将由占据其外贸总额35%左右上升到60%，而越美贸易所占的比例预计将由目前的17%下降到12%以下。

越南向美国出口的绝对额虽然将继续增加，但对美顺差在其总体顺差中的比例将大幅下降，中东和中亚国家将成为越南出口商品新的增长点。越南的主要出口市场和顺差来源将由美国一家独大变得更为均衡。美国市场占越南出口的份额有望从目前的30%降至15%以下，而中、欧、韩、日和东盟合计所占比例有望从目前的50%上升至70%以上。对美顺差在越南顺差中占据的比例也将由现在74.8%左右下降30%左右。

美国在越南出口市场上的一国独大局面日益被美、欧、中、东盟、韩国、俄罗斯和日本多极并立的局面所代替。相应的亚太地缘和贸易格局也将更加均衡化，越南对美国的过度依赖也日趋降低，其战略自主性也将大大提高。中越关系也将随着双方经贸往来深入发展和美国因素的下降变得更为稳固，国际秩序也将随着越欧班列和中越铁路对接带来的经贸格局变化向日趋公正的方向发展。

“越桂蓉欧快线”班列2023年10月19日首发。成都青白江区供图

（三）联网中国东西陆海新通道，助力高质量共建“一带一路”

目前，虽然“东西铁路”方案依然作为补充存在于越南总体铁路规划中，但受制于资金、地质条件及各国协调的难度，“东西铁路”实际上进入落实阶段的只有越老段。2017年，随着中越铁路国际联运和中国西部陆海新通道项目的开通和规划，再加上2021年12月中老铁路的通车，2023年5月中缅新通道的开通，澜湄各国对于最初计划中从岘港到土瓦港的东西铁路建设的动力就进一步受到了打击，同时也加剧了越南对于交通落后于周边邻国的焦虑心理。

而且，作为“东西铁路”的主要域外支持者，日印两国最近也没有向该项目提供进一步的实质性的资金支持，只有越南出于维护越老特殊关系的考量依然在继续推进越老两国间的铁路建设，虽然依然名为“东西铁路”，但与最初目标相比已经大为缩水。

2023年9月G20会议上，拜登与莫迪等人提出了建立印中（东）欧经济走廊的设想，企图通过此举来与中国在一带一路共建国家和地区竞争，对冲中国的影响力。9月10日，拜登访越期间与阮富仲举行首脑会晤，美国承诺支持越南基础设施建设。

美印双方的表态一度使越南国内“东西方案”的支持者很受鼓舞，然而，一则美印两国口惠而实不至，二来在俄乌冲突久持不下，叙利亚国内状况依然不安定的情况下，以色列又发动了对加沙的战争，进而又引起胡塞武装在红海与美英等西方国家的冲突，进而美军对也门、伊拉克等国的空袭。上述情况使得红海航线和中东西亚陆上交通线受阻，美印双方所谓“印中（东）欧经济走廊”项目注定难以为继，这实际上也宣告了越欧班列东西方案的彻底破产。

相反，中缅新通道开通后，由重庆经云南临沧至缅甸曼德勒，再由曼德勒通过陆路或海路转运，使四川、重庆、贵州等西南腹地商品经云南通过中缅新通道输往南亚、中东、非洲和欧盟等国，比传统运输路线可节约20天，物流成本降低了约20%。加之，中老铁路与中欧班列的对接更是直接将泰老两国商品运抵欧洲的时间压缩到了15天之内。如此以来，中国西南各省经云南将中欧班列与中缅新通道和中老铁路成功地对接了起来。

2022年5月23日，中缅新通道（重庆—临沧—缅甸）国际铁路班列从重庆果园港鱼嘴车站顺利发车。新华社

在当前中南半岛“东西铁路”建设开通遥遥无期的情况下，中越铁路国际联运和中越铁路对接成功后，不仅可以直接对接中欧班列建成越欧班列，而且还可以通过老街-河口口岸在云南对接中缅新通道，同时也可以通过同登-凭祥口岸或通过北部湾经过南宁连接中缅新通道，从而形成了中国西部诸省份、中南半岛诸国和南亚、中东及非洲诸国通过滇桂两省区形成联通太平洋和印度洋，陆地丝绸之路和海上丝绸之路交汇互动，各方互利共赢的新格局。

这不仅实现了越南开通越欧班列的战略目标，而且实际上提前实现了越南铁路建设远景纲要中通过东西铁路联通南亚、非洲和中东的战略目标。同时也使滇桂等西部省区由西部腹地或边疆一跃而成为中国沿海地区连接中南半岛、南亚、中东和非洲地区的纽带和对外开放的前沿阵地。

2023年8月，在第七届中国—南亚博览会期间总计签约了338个投资项目，协议投资额达4040亿元。这是中缅新通道开通以后举行的首次南博会，初步显示了滇桂等西部省份陆海新通道在连接亚欧，沟通太平洋和印度洋，辐射南亚、中东和非洲方向的巨大潜力和重要战略地位。

在“中老铁路+中欧班列”新模式和中缅新通道开通后，中越铁路对接将是完成中南半岛与中国西部陆海新通道对接的最后一环，它不仅使越南和中南半岛诸国通过中国与中亚、南亚、中东、欧洲和非洲建立起了更为密切的经贸联系，也为各国高质量共建一带一路，共同发展树立新的范例。同时也将彻底打破美日等部分国家推动越南等中南半岛国家与中国脱钩断链企图。

三、结语

中越铁路对接是两国领导人达成的高度共识，也是两国各界民众的主流民意。它不仅是中越两国政治经贸关系深入发展的客观需求，也是两国友好合作的现实基础和纽带桥梁，将为两国关系的进一步深入发展注入新的动力，推动中越命运共同体由理念走向现实，使两国通过西部陆海新通道和越欧班列建立起来的经济纽带形成相互依存的安全共同体。

同时，中越铁路对接的实现和越欧班列的最终开通，不仅将大大加强越南与中国和欧盟两大世界经济体的关系，同时也有利于越南与南亚、中东和非洲地区建立更为密切的联系，进一步提升越南对外贸易的总额，为越南经济的持续稳定增长提供支撑。

更为重要的是，这将重塑越南与主要贸易伙伴的经贸格局，推动越南的供应链和出口市场向更为均衡化和多元化的方向发展，避免其在出口市场和贸易顺差问题上对特定国家形成过度依赖，改变其在对外贸易上脆弱性地位，增强其战略自主性，扩大其国际联通网络，从而在当今复杂的地缘变局下为中国周边和中南半岛区域带来更大的稳定性，推动国际秩序向着更加公平合理的方向发展，为中越两国社会主义建设争取更为有利的的发展环境。