安东·尼尔曼：乌克兰财政已走到命运的十字路口

【文/安东·尼尔曼，译/薛凯桓】

基辅当局曾发表声明称要与俄罗斯方早日缔结和平声明，如今乌克兰迟迟未能将声明转变为实际行动，人们不禁好奇背后的真正原因。

尽管军事方面的事情应该交由专家们处理，但现代战争不再仅仅是军事层面的较量，也是军队后方经济实力的综合较量。

如果说俄罗斯后方依赖的是其本国的经济基础，那乌克兰的后方依赖的就是其“盟国”或“主人”的经济了。仅凭乌克兰一国之力是难以承受增添的战争开支的，如果独断专行那么乌克兰很快就会输掉战争。

但是把西方国家变成“后方”这种做法，除了让乌克兰获得了经济上的稳定性之外，其副作用也是显而易见的。那就是乌克兰的“后方”会因财政困难和目标无法实现而感到厌烦。尤其是在冲突已经爆发两年多的背景下，西方对俄乌问题的审美疲劳开始显现，乌克兰的财政困境也已经走到了十字路口。

从启动到负担

在2022年之前，美国和欧盟对乌克兰的兴趣主要在于将其作为“殖民地”，并通过非等价交换、腐败和攫取人力资源等方式来牟取利益。2022年初之后，这种利益依然存在，但乌克兰也成为一个“商业项目”或“创业项目”，其任务是给俄罗斯造成军事失败。再加上经济问题和经济制裁所带来的社会动荡，西方欲以俄乌冲突使俄罗斯陷入丧失取胜意愿的不稳定状态。与俄罗斯的冲突被视为一个为期1.5至2年的“短期项目”。西方国家希望在乌克兰的投资有回报，但回报的形式不是乌克兰本身，而是俄罗斯的“投降”和“战争赔款”。

基辅正是因此从西方获得了稳定国家财政和经济的资金。西方对乌克兰的援助有赠款（无偿资助）和贷款（偿还资助）两种方式。在西方的计划中，赠款将由俄罗斯的“战争赔款”偿还，而贷款则由乌克兰自行偿还。

由于俄军在开战之初还没有做好全面战争的准备，乌军曾在2022年秋季一度取得重大军事胜利，这让基辅当局及其西方盟国欣喜若狂，他们就此认为俄罗斯在2022年秋季的失利中会导致其战线崩溃，进而全面崩盘。所以在2023年，基辅当局和西方加大了投入，企图发动“大反攻”，一举打垮俄罗斯。然而，这场“反攻”最终以失败收场，反攻的失败标志着战争进入比拼国力的消耗战阶段，并使乌克兰从充满希望的“创业项目”变成了“失败的商业项目”。对“乌克兰项目”的投资是无法收回的，在巨大的沉没成本之下，嗅到味道的西方国家开始止损并削减对乌克兰的投入。

当地时间2024年8月4日，乌克兰顿涅茨克州，俄乌战争仍在继续，医务人员在一个稳定点治疗受伤的乌克兰士兵。视觉中国

欧盟是第一个这样做的：去年8月，欧盟决定从2024年1月起将每月向乌克兰提供的援助从15亿欧元减少到10亿欧元。美国也采取了类似做法，经过几个月拖延，美国最终将对乌克兰的月资助额降至每月10亿美元。国际货币基金组织（IMF）和世界银行的计划在2023—2024财年也进行了微调，2022年，国际货币基金组织决定为乌克兰提供为期四年的156亿美元融资计划，折合每月3.25亿美元，在2024年这一数字出现了下降，根据初步的粗略估计，国际货币基金组织目前拨付给乌克兰的款项已降低至每月不足3亿美元。世界银行曾于2022制定了额度为40亿美元的援乌计划，其中15亿美元已于2022年初夏拨付，但剩下的25亿美元至今杳无消息。除此之外，乌克兰的所有其他资金来源都是零星的、不成体系的。

乌克兰的资金需求这几年来一直在变化。2022年，当局每月需要外部援助50亿美元（每年600亿美元），而到2024年初，当局对外部援助的要求已被迫降至每月35亿美元（每年420亿美元），甚至在2023年8月的“预算危机”之前，当局就不得不削减开支，不仅拿后方开刀（比如公务员的工资就基本不能正常发放），甚至连前线的不少人也遭了殃：2023年，只有部分直接在战壕里作战的士兵才能领到屡被克扣的10万格里夫纳军饷，后勤部队和炮兵部队的补贴被核减甚至直接克扣是常有的事。

到2024年春天，“预算危机”达到了一个新的高度。由于“外部融资”问题，乌克兰的外部援助从420亿美元再次减少到370亿美元，即每月从35亿美元减少到30亿美元。这一切都是在外债重组的背景下发生的，外债重组减轻了乌克兰的债务负担，但自 2021 年以来，乌克兰的债务负担增加了36.1%：从颜色革命爆发前的占国内生产总值43.3%的低点，增加到了目前占国内生产总值79.4%的高点。显然，债务还会继续增长。

收入与支出

当局一直在试图用外部援助来平衡国内开支，但这反而加大了乌克兰对外部援助的依赖性。

2022—2023财年，乌克兰国家预算支出的一半和国内税收的80%至100%被用于战争，根据初步估计，2024年乌克兰国家预算支出的70% 将用于战争。这还不算完，可怕的不是“战争支出”，而是支持“战争支出”的国家预算几乎完全依赖于外部援助，乌克兰所花的每一分钱，都是西方的施舍。

2024年的乌克兰国家预算有1.685万亿格里夫纳（460亿美元，国家预算赤字420亿美元）被用于战争，而在2023年，乌克兰的战争支出为1.9万亿格里夫纳。“战争费用”占国内生产总值的比例是一个衡量经济状况的重要指标，在军费开支最高峰时，乌克兰用于战争的开支占国内生产总值的26%。但到2024年7月中旬，基辅当局称需要为与俄罗斯的战争再花费100亿美元，这意味着如果当局的“目标”能够实现，到年底，乌克兰今年的“战争费用”就将超过2023年的峰值。

乌克兰经济去年实现了5.3％的增长，这种增长是建立在低基数上的结果，表明了乌克兰经济的复苏进程。

然而，如果仔细分析的话，就能发现乌克兰经济在结构上发生了很大变化。乌克兰国内预算收入的40%来自增值税（包括进口商品和国产商品），15%来自企业所得税，消费税和个人所得税各占11%，还有军事税。这种税收结构极不可靠，因为它在很大程度上取决于个人收入，而个人收入又决定了由进口拉动的消费额。

因此，外部援助对基辅当局至关重要：没有外部融资，几个极其敏感的税收项目就会立即崩溃：增值税（间接消费税）、个人所得税和军费征收、关税和消费税。基辅当局正计划提高这些税种的税率。

然而，由于一些原因，征税将越来越困难。

首先，乌克兰的发电系统遭到了严重破坏，能源行业的危机日益严重，电费昂贵，而且经常停电，迫使企业和公民花费更多的钱来支付电费账单和消耗外汇从欧盟进口电力。

当地时间2024年7月23日，乌克兰敖德萨，街头的柴油发电机被用作停电期间的备用电源。视觉中国

其次，由于动员立法的收紧，经济活动减少，导致企业大量裁员，需要留出足够的资金来购买“动员豁免名额”，进一步压制了企业的偿债和进口能力。

第三，工农业危机严重。海运出口刚一恢复，农业生产就因异常的热浪而减产，冶金业的恢复也因动员而受阻（随着争夺波克罗夫斯克/克拉斯诺梅斯克的战斗打响，因失去大型炼焦煤矿床而产生的危机也接踵而至）。

无论付出多少，都是不够的

上文提到，2022年后，乌克兰国内征收的税费有80%至100%将用于战争，其余费用由外部收入支付。到2024年，西方原来对半开的赠款和贷款的援助比例已明显偏向于贷款，乌克兰的外部援助也从2022年的600亿美元降至2024年的420亿美元。然而，乌克兰从未收到过420亿美元，西方也没有能力再给乌克兰这么多钱。

美国援乌法案的难产是西方援乌的转折点。民主党和共和党在移民问题上发生了争执，乌克兰在长达8个月的时间里一直是两党党争的“人质”。最后，双方通过谈判，以名义600亿美元、实际80亿美元的价格释放了“人质”。

当地时间2024年4月20日，美国国会众议院以311比112票通过了《2024年乌克兰安全补充拨款法案》。视觉中国

基辅当局今年最初想要每月从外部获得35亿美元（每年420亿美元），后来他们的胃口降低到了每月30亿美元。而事实证明，美国和欧盟每月连20亿美元都很难给乌克兰。在直接向西方索要受阻后，当局又计划让第三方债权人来填补资金缺口，第三方债权人既有以国际货币基金组织和世界银行为代表的永久债权人，也有以乌克兰其他盟国为代表的临时债权人。例如，国际货币基金组织称今年将给乌克兰拨款54亿美元，日本提供21亿美元，加拿大提供14亿美元，英国和世界银行分别提供5.15亿美元和2000万美元。

但当局的胃口是填不满的，泽连斯基还在不断地向各方索要援助。美国和欧盟不想花钱，于是又回到了冻结俄罗斯资产的话题上。

欧盟没有接受美国提出的直接没收方案，而是决定向乌克兰提供被冻结的俄罗斯黄金和外汇储备（GIR）的收益。这一项每年有高达28亿欧元的收益，然而，当局要的不是这种长线收入，而是直截了当的援助。毕竟，现在乌克兰所获外部援助有90%将会被用于战争，这意味着一旦外部援助断绝，战场上的态势就会立刻发生变化。

反过来，随着特朗普当选的可能性越来越大，美国也开始关注这一问题，并开始推动以俄罗斯资产为抵押向乌克兰提供500亿美元贷款的想法。乌克兰议会财政、税收和预算政策委员会主席赫特曼采夫估计，2025年乌克兰的外部融资需求为320亿美元，其中150亿美元尚未到位。此外，乌克兰总理什米加尔于6月称，在未来10年内，乌克兰每年还需要额外的100亿至300亿美元的投资。从这个角度来看，美国所考虑的500亿美元贷款仍填不满当局的胃口。

还需要更多

当局对外部援助的需求几乎永无止境。

5月，在乌克兰国防部的倡议下，乌克兰内阁请求拨款2000亿格里夫纳（50亿美元）用于战争，并要求在年底前再为此拨款2000亿格里夫纳。这些钱究竟是为了购买装备和武器，还是为了多动员几十万人，弥补人员损失，组建后备力量，亦或是为了官员们的高级轿车和别墅？我们都还不得而知。

如果我们按照3:1的比例计算人员和装备及弹药的开支比例，那么乌军将能够以4000亿格里夫纳（100亿美元）继续维持30万人在前线作战，并组建10个拥有3万人的新旅。如果我们从议会预算政策委员会主席罗克索拉娜·皮德拉萨去年的声明出发，那么实现扎卢日内（前乌军总司令）新动员40到50万人的计划还需要3200亿格里夫纳（80亿美元）。算下来，乌克兰的军事预算需要增加7220亿格里夫纳（180亿美元），其中3220亿格里夫尼亚用于动员，其余4000亿格里夫尼亚用于“不知道的地方”。

当地时间2024年7月28日，乌克兰哈尔科夫，一名在炮击中受伤的乌克兰军人在前线附近的一个临时诊所接受医疗稳定。视觉中国

根据2024年5月的数据，乌克兰用于偿还债务的国家预算支出已经超过了战争支出。而如果无法就外债重组达成一致，乌克兰就不得不向贝莱德集团和太平洋投资管理公司（Pimco）等外部债权人做出让步，并必须立即再筹集5亿美元来偿还债务。乍一看，这个数额并不高，但乌克兰一共欠这些融资巨头100多亿美元，且债权人现在就想清偿债务，并不真正相信乌克兰的长期前景。

此外，现在的乌克兰严重缺乏经济上的内生性，想要自主筹集战争资金和偿还外债是几乎不可能的。电力部门遭严重破坏后，大量的工业企业随之停产，所能上缴税收必然会减少，而且由于通过了新的动员法，经济活动也会减少。最严重的是劳动力问题。在战争爆发之前，乌克兰人口约为4100 万，其中1900万为男性。据乌克兰国家科学院人口与生活质量问题研究所估计，到2024 年1月1日，乌克兰人口已经缩减至3630万人，甚至可能到了3150万人的“低值”，而根据俄方和其他各方机构的估计，乌克兰的实际人口可能已经下降到了2000万人左右的水准。

除了在战场和家中死于俄军军事行动的人外，乌克兰人大量向外流失，变成了移民和难民，他们在国外有了新生活，基本不会再回到乌克兰。截至2024年6月，已有430万乌克兰人在欧盟国家获得临时保护身份。其中约20%是男性，其余是妇女和儿童。

在波兰边境的乌克兰难民网络图片

严重的劳动力短缺一直是乌克兰经济的沉重负担。从2023年中期开始，企业的空缺岗位数量就一直在增加，如今每天新增就业岗位的速度已经超过了战前的水平。乌克兰劳动力市场正在迅速“复苏”，对新员工的需求也在增长。乌克兰央行预计，到今年年底，失业率将从18.2%降至14.2%。

然而，由于人口流动和移民（包括外部和内部移民，总计500万人）的影响，工作岗位的数量远多于需求工作的人数。根据欧洲商业协会的数据，目前74%的乌克兰企业人手不足。相比之下，2023年秋季只有55%的企业报告了人力资源短缺的情况。

没有足够的工作人口，乌克兰的内生性就注定不可能恢复。内生性的缺失又会让乌克兰对外部的援助更加依赖，乌克兰已经形成了螺旋下降的死循环。

创造收入

总结下来，泽连斯基迫切地需要100亿美元来稳住局势，最好能再多一些，以供乌克兰清偿债务。与此同时，乌克兰的内部收入剧减，而外部援助也不会有太大增长，因此，当局必须“创造收入”。

格里夫纳还会继续贬值。目前还不清楚贬值到什么程度。在以外汇形式从外部获得资金、以格里夫纳形式在内部进行支出的背景下，格里夫纳的贬值将允许当局在外部收入不变的情况下为更多的支出项目提供资金，这相当于在变相掠夺民众。

路透社援引一份文件草案报道称，德国正在划定2025年预算，其中对乌军事援助拨款40亿欧元，而不是2024年的80亿欧元。俄罗斯卫星城通讯社

其次，当局将通过提高税收等方式来筹集4000亿格里夫纳。直接提高税率会为当局带来2000亿格里夫纳的收入，贱卖国有资产和私有化还会再提供一笔钱，按照基辅当局的计划，这将为国库再补充2000亿格里夫尼亚。

目前还没有最终确定当局将如何增税。但毫无疑问，消费税、增值税和军费征收率肯定会提高，个体企业家和民众将被迫为此买单。

第三，他们将进行时髦的“去阴影”操作。简单地说，当局将对每一个能征税的行为都征税，并对他们能够接触到的人都进行罚款，有没有名目不重要，可以现场编织罪名。他们还将积极搜索乌克兰公民的银行卡账户，寻找“逃税者”。

此外，乌克兰国家银行积累了390多亿美元的储备金，还可以从地方预算中提取资金，然后进行再分配。这么做的代价就是暴力机关的力量全部被用于征税征兵，无人制裁违法犯罪，但显然当局并不在乎这些。

战争资金难以再从外部索要，必须从内部榨取。为此，当局会采取各种手段，包括但不限于：

1.提高税收、轻质石油产品消费税和以各种名目征税，包括军事税等。

2.削减道路维修等非优先支出。

3.将以前转入地方预算的部分税收转入国家预算。

4.削减社会服务，从法律上取消免费高等教育（以补助金制度取代国家命令）和医疗服务（仅包揽家庭医生转诊的服务费用，取消免费医疗）。

5.使格里夫纳顺利贬值，以便在外币资金数额不变的情况下尽可能多地获得格里夫纳。

6.提高对行政违法行为的罚款，增加对公司的税务审计次数。

7.加大对“灰色”农产品出口和逃避返还外汇收入等行为的打击力度。

8.出售一些财产，其中既有国有财产，也包括曾经是私有财产但被当局没收的财产。

结语

很明显，当局的主要想法是：他们将为与俄罗斯的战争搜刮一切。在某种程度上，他们迫使乌克兰为养老金领取者、国家雇员和福利领取者节省开支：反正他们在这场“生命庆典”上早已变得多余。乌克兰的外部支持者们纷纷跳车，通过俄罗斯的资产收益，美国将把战争转向“自给自足模式”。

钱不是唯一的问题。更大的问题是乌克兰武装部队装备和弹药短缺，以及由于乌克兰人不愿战斗和保卫乌克兰国家而需要使用极其残酷的方法进行动员。这些问题实际上是无法解决的。电力工业的问题只能通过乌克兰的投降来解决，而基辅当局对此还没有做好准备。这意味着乌克兰的自我毁灭还将继续。

乌克兰的财政状况会不会崩溃？

笔者认为谈这些没有意义：当局在寻找额外融资来源以满足眼前需求方面非常有创意，而且也许没有人知道“影子经济”的边际能否进一步突破下限。在战争期间，当局将能够榨取公民的每一分钱，但无论战争结果如何，这种横征暴敛加上乌克兰官员的无能和严重的盗窃癖加剧了这种情况：那就是保证乌克兰人过上废墟般的生活，即使是在停战之后。

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