南开大学经济学院教授马蔡琛：消费税的征收范围和征收环节有必要进行适当调整

新一轮财税改革加快推进，而主要改革方向逐步清晰。

7月19日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届三中全会精神。中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀在会上介绍《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中经济和民生领域改革内容。

韩文秀在谈到深化财税体制改革时称：

针对地方政府和基层财政困难，《决定》提出要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，不得违规要求地方安排配套资金。要研究同新业态相适应的税收制度。

7月21日，《决定》全文出炉。《决定》提到：

深化财税体制改革。健全预算制度，加强财政资源和预算统筹；健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构；建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

那么，此次新一轮财税改革将会带来哪些改变？未来改革的方向会是什么？财联社就谋划新一轮财税改革的相关问题专访了南开大学经济学院教授马蔡琛。马蔡琛认为，1994年，中国正式实施了分税制财政体制改革，2014年深化财税体制改革也在分税制原则下进行。此次新一轮的财税改革，应该进一步体现分税制财政体制的优化与完善。

进一步体现分税制财政体制的优化与完善

财联社：此次新一轮财税改革将会带来哪些改变？

**马蔡琛：**分税制改革，其关键在于协调中央和地方的财政关系，并通过这种规范，进一步强化“一级政府一级财政”的分级财政管理原则，坚持各级政府事权、税权与财力三者的统一。

新一轮财税改革将重点围绕以下几个方面进行优化调整：一是完善地方税体系建设。在保持宏观税负总体稳定的基础上，进一步完善地方税种结构。增加地方政府的财政收入来源，提升其财政可持续发展能力。二是健全中央对地方的转移支付制度。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，，确保资金使用效率和效果，促进公共服务的均等化，同时进一步明确中央和地方的财政责任。三是优化中央地方财政关系，准确定义中央和地方在财政收支上的角色和责任定位，让地方政府形成关于区域经济发展和自身财政收支的确定性预期，在一个相对稳定的理财环境中进一步完善现代财政预算制度体系。

着重优化地方政府的财政收入分配规则和地方税收结构

财联社：据你观察，未来改革的方向会是什么？

**马蔡琛：**未来改革会在两个方面呈现出变化：一是在财政收入改革方面，将着重优化地方政府的财政收入分配规则和地方税收结构。包括进一步完善地方税种，优化共享税分享比例，以此适度增强地方政府的财政自主性，促进地方财政的稳定和可持续发展，提高整体经济运行的协调性。

二是在财政支出改革方面，重点将放在健全现代预算制度、优化政府支出结构和提升资金使用效率上，包括加强财政资源和预算统筹，完善国有资本经营预算和绩效评价制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。，进一步深化零基预算改革和中期财政规划改革，完善权责发生制政府综合财务报告制度，促进预算资源的全面统筹利用。统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。财政支出改革的重点是事权（支出责任）的改革，在中央与地方事权的划分方式上，成熟市场经济国家的一个突出特点是其法治化和规范化程度相对较高。将各职能领域已出台的财政事权划分方案，进一步提升至立法层面，应是未来财税改革的重要目标。

这次的财税体制改革，还有一些配套的其他领域改革，比如精简政府机构、省级统筹支出责任等。这种“配套”体现了“全面深化改革”中的“全面”。这应该是与之前的财税体制改革不一样的地方，不是某一领域单兵突进。

优化税制结构和应对新兴业态兴起的实施方略是新一轮财税改革的重要方向

财联社：财税改革的重点会有哪些？

**马蔡琛：**党的十八大以来，中央政府在顶层设计上突出了事权和支出责任划分的关键性，并在基本公共服务领域实施了央地共同财政事权和支出责任的实践部署。这一改革涉及各个部门、领域，具有较强的复杂性、综合性等特征。目前，财政体制的主要焦点依旧是政府间支出责任和财力配置之间的协调性有待进一步加强，这在省以下政府层面尤为显著。

因此，深化财政体制改革应明确中央决策、地方执行的事权划分中的“权”的具体含义，并在实践中贯彻落实中央统一领导下的地方事权安排。进一步将财权、事权和支出责任相协调，垂直细化到省以下各级政府，以确保财政资金的高效配置。合理划分省市和县级以下政府事权和支出责任，完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。。尤其是在财政“紧平衡”背景下，应充分调动地方政府的收入积极性。可从健全地方税体系和央地间转移支付制度两方面着手，进一步优化中央和地方政府间财政关系。其中，完善财政转移支付制度，应锚定2035年基本公共服务均等化目标。

从推进现代税制改革来看，优化税制结构和应对新兴业态兴起的实施方略是新一轮财税改革的重要方向。“十四五”规划明确提出完善现代税收制度、优化税制结构、健全直接税、地方税体系等重要改革目标，为进一步深化税制改革指明了方向。然而，税制改革仍面临直接税占比较低、劳动所得和资本所得税负失衡、地方税收体系不健全等问题。同时，数字经济、平台经济等新兴业态亦对传统税收规则造成了新的冲击。谋划新一轮税制改革应立足新形势、新阶段，在优化税制结构的同时，应充分考虑新兴业态的不断兴起，以推动构建一个公平、高效、可持续的现代化税收体系，为服务新质生产力、经济高质量发展提供坚实的财政支持。

从财政纪律视角审视，新一轮财政改革的核心在于筑牢财政风险防线、扩宽财政空间。应综合运用债务工具与利率调节等手段，加大财政宏观调控力度，优化政策工具组合，进一步完善权责发生制政府综合财务报告制度，在有效支持高质量发展中，保障财政可持续和地方政府债务风险可控。

部分高档服务和新兴高档消费品有望作为消费税扩围的重点对象

财联社：消费税会如何改革？对地方财政有哪些影响？

**马蔡琛：**在大中城市率先试点消费端税制改革。探讨消费税改革的方向需要与把握消费税的职能定位联系在一起。在服务经济高质量发展与推进中国式现代化的背景下，消费税改革不仅要充分发挥税收调节作用，促进社会公平和绿色发展，还要与新一轮财税体制改革下的收入划分相协调，确保改革措施的系统性和连贯性。

消费税改革可以从以下两方面推进：

一是调整消费税征收范围与税率设置，以适应经济发展形势的需要。经济的高质量发展提升了人民群众对生活品质的需求，也使得消费升级的步伐不断加快。因此，消费税的征收税目有必要进行适当调整，部分高档服务和新兴高档消费品有望作为消费税扩围的重点对象。此外，伴随经济社会逐步转向绿色低碳发展，对于高耗能高污染消费品，应进一步优化税率分级，加强消费税调控精确性，适度提高消费税的累进性，从而发挥消费税在引导绿色健康消费方面的“寓禁于征”作用。

二是消费税征收环节后移并稳步下划地方，从财政体制框架来考虑消费税收入归属。梳理近年来的政策文件可以发现，消费税改革早在2019年就已经开始布局。2019年，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确提出，要“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。2020年《关于全国政协十三届三次会议第1570号（财税金融类169号）提案答复的函》进一步明确表示，财政部正在研究将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。因此，在逐步提高税收征管能力的同时，可以考虑不同应税消费品行业特点及规模分布，分阶段逐步实现消费税征税环节的后移。

至于消费税改革对地方财政的影响，主要是加快消费税收入对地方财政的补充。长期来看，可以将消费税收入按比例在中央与地方之间分享，或者借鉴资源税按照收入的不同属性进行划分的方法，将部分税目划分至地方税范畴（如将高档酒店消费、游艇俱乐部服务等有利于促进地方特色消费的税目列为地方税），以此来拓宽地方政府收入来源，充实地方财力。在保持税制结构与宏观税负稳定的前提下，消费税和个人所得税的改革，能够进一步优化税制结构，提高直接税比重，促进经济社会高质量发展。

房地产税施行需要较为慎重

财联社：对于如何进一步完善地方税体系，你有哪些建议？

**马蔡琛：**当前地方税主要包括契税、资源税、印花税等小税种。针对地方政府的财政压力，适当充实地方税的税种是完善地方税体系的关键措施。

分税种来看，增值税具有较为广泛的税基，在生产、流通、消费环节依次增收，并与经济增长相关联。若将增值税作为地方税，则容易引致地方政府间税收竞争，影响市场的统一性。所得税虽具有收入弹性、税基流动性较强等特征，但对其差异化征收容易扭曲要素配置，也不适合将其划分为地方税。

房地产税具有较强的稳定性，理论上是地方税的重要来源。但鉴于当前房地产市场低迷和去库存状态，加之房地产税对纳税人造成的税负痛感较强，其施行需要较为慎重。

一般性消费税属于受益性税种，对当地居民消费征税，对保障财政收入具有重要作用。通过扩大征税范围和征收环节适度后移，一般性消费税有望成为地方财政收入的重要来源，但其与增值税之间的税基重叠问题，仍需要做进一步的审慎考量。

（财联社记者 郭松峤）