赵耀辉：3亿人老有所养，财政压力如何破解？

编者按：改革没有完成时，只有进行时，这是中国大踏步追赶世界、并屹立于大国之林后总结出来的重要法宝。7月15日至18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议将在北京召开，全面深化改革将再次掀开新的篇章。

下一步的全面深化改革又将往何处去？为此，观察者网特别策划《改革进行时》专题，邀请权威专家学者，围绕全面深化改革和中国式现代化相关重大议题，追踪和见证党的三中全会勾勒的重大改革决策与实践历程。

中国正在面临建国后第二次婴儿潮带来的退休老龄人口高峰期，面对老龄化、少子化的严峻形势，在基本养老保险已经实现全覆盖的制度背景下，推行健康老龄化还有哪些难题待解？本期《改革进行时》，观察者网和武汉大学董辅礽经济社会发展研究院赵耀辉教授展开交流。

赵耀辉教授

【文/观察者网 高艳平】

推行健康老龄化的机会窗口

观察者网：我国60周岁及以上人口超2.96亿（2023年末），预计2035年，我国将进入重度老龄化国家，60岁以上老人突破4亿。您主笔的《中国健康老龄化之路：北京大学-柳叶刀重大报告》（简称“报告”）着重从建设性角度为健康老龄化出谋划策。您说，随着第二批婴儿潮一代在2022年进入退休年龄，当务之急是抓住当前经济增长提供的机会之窗，齐心协力实现健康老龄化的目标。为什么您说当前存在一个机会之窗，实现健康老龄化的窗口期有多久？

赵耀辉：中国已经进入深度老龄化，这是不争的事实。如果老人身体不健康，很明显会给国家财政带来巨大负担。但是如果我们能够提早准备，积极干预，让老年人能够健健康康地步入老龄化，也就是我们说的健康老龄化，那么“负担”就会转化为机会。因为退休人群可以从净消费者变成一个生产者，从负担变成积极的贡献者。

1962-1975年是共和国第二代婴儿潮时期，这个阶段平均每年出生人口达到2500万左右。如果按照60岁退休来算，从2022年开始至2035年，这群人已经逐步进入退休年龄。再加上在过去40年间，中国的人口结构快速转变，导致每一位老年人在世子女数量显著下降，从而为家庭和社会照护带来巨大挑战。可见实现健康老龄化的重要性。

2022年开始，共和国第二次婴儿潮时期（1962-1975）出生的人口开始退休，我国迎来一个老龄人口的高峰期 上观新闻

健康老龄化其实有很多的决定因素，有一些因素比如儿童期的营养情况，不可能再有机会补偿了。但是还有很多因素在60岁之后可以得到改善，比如改变他们的健康行为，戒烟、戒酒、体重管理、锻炼、保持社会参与的活跃度等等，这在很大程度上能够改善退休人员的健康水平，延迟需要照护的年龄。

因此针对这批年轻的老龄人口，我们的公共卫生部门可以在健康管理的领域，提供足够的信息知识，提高他们的健康素养，能够让他们做好各种慢病的管理。医疗体系方面，我们在预防、健康改善和治疗、康复、姑息治疗和临终照护等领域，也都还有很大的改善余地。

所以，无论从改变健康行为、健康管理还是医疗体系改革等领域，我们还有很大的空间，能够让这批年轻的老龄人口尽可能多地改进健康水平，尽量推迟失能年龄，这样会产生很大的社会效应。

也就是说，如果按大城市80岁进入高龄老人阶段计算，那么还有二十年时间可能进行健康老龄化的改进，这就是我们应该抓住的窗口期。

养老财政压力破解之法：延迟退休

观察者网：在人口老龄化加剧的背景之下，大家最主要的担心首先还是养老金够不够用、是否可持续的问题。中国社科院世界社保研究中心发布《中国养老金精算报告2019-2050》称，未来30年制度赡养率翻倍，全国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余将于2028年出现赤字并不断扩大。从中长期角度考虑，确保近3亿人老有所养，您认为有何破解之法？

赵耀辉：养老的财政压力，根本的解决办法还是推迟退休。

在现行现收现支的养老金制度下，是在职的人员赡养已经退休的人员。现在我们的受益群体在迅速扩大，而缴费的人群在缩小，也就是老龄抚养比（定义为65岁及以上人口的数量与20-64岁人口的数量之比）在增大，自然就会出现财政可持续的压力。延迟退休就是让缴费的人群扩大，领取养老金的人规模缩小。

另外，很多领域都需要财政支持，比如医疗的费用还会大幅上涨，国家还在试点推行长期护理保险，所以，未来我们在财政支持养老方面，潜力并不太大。

推行健康老龄化，可以使3亿老人从净消费者变成生产者，而延迟退休是其中重要一环中国网

养老金要是出现赤字，总得要财政来补，但是如果一直这样，国家财政会被拖垮。环顾全球，很多国家就是养老把财政拖垮了，最后只能借债，借的太多，就会酿成财政危机，连带引发经济危机。

我们看到很多发达国家曾经遇到这些问题，比如意大利、希腊，政府收不抵支了，只好去债外债，还不上债，就会有评级机构下调主权债务信用评级，最终资金链条断裂了，蔓延到整个经济。

所以，在人口老龄化形势下，养老金的压力只能用推迟退休解决。

延迟退休要平稳实现，制度设计很重要

**观察者网：您提到人口老龄化可以变成机会，而不是负担，让3亿老人从净消费者变成生产者，从财政负担变成积极的贡献者，延迟退休的确是很重要的一环。二十大报告也提出了要实施渐进式延迟法定退休年龄的意见。十年前延迟退休就讨论得非常热烈，目前国家公职人员的退休年龄有所延迟，以及某些行业如出租车司机的工作年龄有延长，其他企业员工的退休年龄基本没有改变。全球相比，中国的人均预期寿命稳步上升，但几乎成为全世界退休年龄最低的大国。**您认为，延迟退休改革背后有哪些难点和堵点？

**赵耀辉：**没错。按原来的规定，国家公职人员中女干部统一到了55岁就要退休，新政策规定处、副处级以上女干部，以及具有高级职称的女性专业技术人员，退休年龄可以延迟到60周岁，但是男性干部60岁退休没有改变。所以新政策变化影响到的人群很小。

延迟退休讨论了很多年，一直没有大的动作，我认为肯定是有很大阻力的。

这种阻力也不单单出现在中国，法国等发达国家也有。这背后的原因当然是老百姓不愿意延迟退休，因为他们可以不干活就拿钱；也许拿了退休金之后还可以继续再挣一份钱。

中国的延迟退休改革确实面临很大的阻力。但是国家财政收支面临现实难题，延迟退休是不得不走的路。在现有现收现支的体制下，有付钱人和受益人，显然，谁都愿意当受益群体，所以延迟退休和养老金改革处理不妥通常就会引起社会比较大的反弹。

但是，我们也可以看到，这种社会反弹，在不同国家之间还是有些差别的。有些地方，比如说新加坡一直在推行延迟退休，却看不到大规模的民众反弹，为什么呢？这其实跟养老金的制度设计有关。

新加坡的养老金制度是没有政府统筹再分配环节的，而是以个人账户制养老保险为主的中央公积金强制储蓄计划：个人攒钱支持晚年的退休生活，攒得多，退休之后养老金就拿得多。简单讲就是“自己养自己”。

新加坡中央公积金局（CPF）大厦

所以，一旦政府要推行延迟退休，居民反对的阻力就不大；另外，在没有再分配的养老金制度下，即便是有人口老龄化问题，人们的寿命在延长，个人有积极性自主选择延迟退休，所以对个人的影响也不大。

而在现收现付的养老金体制里，年轻人养老年人，等年轻人退休以后仍是更年轻的一代人在养老年人，总之自己的钱在养别人，老百姓对于延迟退休就会比较消极，所以会使得延迟退休改革面临更大的阻力。

即使在强制性的现收现付+再分配的养老金体制下，制度设计的差异，也会导致对养老改革的民众反弹有所差别。

比如美国的联邦养老保险跟中国的基本养老保障很类似，也是采取“现收现付制”。不过，美国最近的一次将退休年龄从65岁延长到67岁就很顺利。

美国从1983年里根总统时期就出台了法令，规定20年后，也就是2003年至2009年，将男女法定退休年龄从65岁延长至66周岁；再从2021年至2027年，将男女法定退休年龄从66岁延长至67岁。因为筹划得很早，真正执行的时候，就没有引起民众的反弹。

个人养老金：可指导养老保险制度改革方向

观察者网：2022年开始，中国也开始试点个人养老金制度，被称为除基本养老保险、企业年金之外中国养老体系的第三个支柱。人保部最新数据显示，这个制度在36个城市和地区先行实施已一年多时间，已经有6000多万人开通了个人养老金账户。您对个人养老金制度给予很大的肯定，为什么这么看好个人养老金？

**赵耀辉：**个人养老金的初衷在于解决平台灵活就业人员的社保缺位问题，但是我认为它可以指导未来养老保险制度的改革方向。

面对人口老龄化巨大压力，养老金改革的制度选择必须考虑有利于应对人口老龄化、提升缴费积极性、有利于共同富裕。

目前我国的现收现支养老金制度，前面已经讨论过，在人口老龄化的压力之下，缴纳的人在减少，受益的人在迅速增多，财政可持续性压力只会越来越大的。很多人不缴费，或者只缴纳很少的钱，社会养老保险能够起到的保障老年期生活的作用被削弱。所以个人养老金的未来被寄予厚望，如果能够做大将有助于缓解人口老龄化带来的财政不可持续问题。

其二，做养老保险的一个关键词是激励。个人养老金的权属在我们的管理办法里面已经写明了，它是建立在自己账户名下，相当于个人私产。通过个人养老金投资，你能够看到谁在管理，收益什么样，还可以看到每年的增值减值。因而个人养老金对缴纳人的激励作用，就和基本养老金是不一样的，后者因为再分配的成分高，带有税收的性质。

领取到养老金的老人中国网

我国的基本养老金是“统账结合”模式运营，虽然也有个人账户的部分，但这是空账运行的，个人没有收益权，这笔资金也不可以转移。

很多年来我一直在“鼓吹”个人养老金，我觉得现在认可它的人越来越多，尤其是底层的百姓，因为底层的百姓有部分人是不愿意缴基本养老保险的。他们认为缴了费以后，虽然城镇职工养老账户里能够看得个人缴纳比例（个人缴纳比例为8%；灵活就业为20%），但是将来能领到多少养老金，自己是不知道的；有的人即便缴了，也是按照最低的标准去缴。

所以，我一直在讲，想要让老百姓愿意存钱养老，退休的时候能够领到一大笔养老金，需要有一定的激励，就是要让老百姓有缴纳养老保险的积极性。

那么这个积极性就来自于做实个人账户，就像我们现在试点的个人养老金，能够让老百姓看到市场回报，让专业的公司去打理，而不是让政府去打理。因为政府去打理养老金，回报率可能很低的，而且个人无法掌控，个人缴纳的积极性就不如个人养老金。

观察者网：按照人保部的数字，目前养老保险的缴纳人数已经超过10亿，如果减去未进入劳动力市场的未成年人，可能基本上全覆盖了，不过，您关注到我们不缴纳养老保险的人还是挺普遍的？

**赵耀辉：**我们时不时可以看到，断缴、漏缴和不缴养老金的新闻，比如很多灵活就业的人群。我做过测算，在现收现付的制度下面，灵活就业人群的缴费按投资收益来看是比较划算的，他们之所以不愿意去缴，是因为灵活就业人员如果想就地缴费，之前存在户口限制。

另外，随着中国平台经济的高速增长，新业态的灵活就业人员占比庞大，有数据统计达到8400万人，占劳动力的10%。这些行业企业用工规模庞大，如果认真缴纳四险一金，总社保金额要占到工资的46.8%。

所以企业为了压低用工成本，往往会采取外包等办法，以最低标准缴纳养老金，甚至不缴纳。羊毛出在羊身上，对普通员工而言，也往往会看中多少工资拿在手上，并不在意企业缴金情况。

而且，因为人数庞大，再分配的金额就更大了，政府也没有积极性让他们进入本地户口居民的基本养老体制里面来。

观察者网：您在评论个人养老金的时候，认为不仅能提高居民缴纳养老金的积极性，还能弥补统账结合制度设计的一些缺陷，为什么这么讲？

**赵耀辉：**目前我们的基础养老金账户，是比较碎片化的。按缴纳种类，有城镇职工养老系统和城乡居民养老金系统；按地域，有各地方的养老系统；按体制内外，有机关事业单位的体制内养老系统，和企业职工体制外养老系统。

目前，城镇职工基本养老保险全国统筹的工作已经开始了。但是，城镇职工养老保险的全国统筹进展得很困难，这里头涉及到了地区的利益，有一些省直辖市的养老金结余非常高，它不愿意去跟其他的地方合并，目前也只是在有些地方统筹到了省一级。距离全国统筹的路途还很遥远，养老体系实现全国一盘棋还有太多工作要做，而且都非常棘手。

2023年6月益阳市开展城乡居民养老保险政策宣传湖南民生网

由于养老系统的碎片化，中国这样一个人口流动规模非常大的国家，就会面临很多问题。如果是从上海换工作去内地城市，你的养老金就可能出现损失，因为各地平均工资不同，计算出来的基本养老金就会有差别。不仅是工资水平差异，转移养老金权益非常麻烦，不少人选择退钱，但这样只能拿回个人缴费的部分。

而个人账户养老金为主的养老体系，在哪里缴纳都没有关系。所以我认为将来个人养老金这部分要做大，超过基础养老金的比例。如果运行顺利，可以为下一步职工和居民养老保险账户的个人化和全国统筹打下良好的基础，进而一步步实现全国统一的养老制度。

做大个人养老金，将有利于实现共同富裕

观察者网：所以您认为国家还要加大鼓励个人养老金缴纳的力度，还认为个人养老金作为私产，是有利于实现共同富裕的办法，为什么？

**赵耀辉：**对，我认为个人养老金的鼓励力度要大一些，另外要鼓励更多低收入人群参与。

目前我还没有看到数据，已经开个人养老金账户的6000万人，究竟有多少是低收入的，多少是城镇职工高收入人群。但是我高度怀疑低收入人群和灵活就业人群参与个人养老金的积极性是不强的。

中国养老体系三大支柱，第一支柱基本养老保险占最大比例，赵耀辉教授认为要做大第三大支柱“个人养老金”部分央视网

因为个人所得税减免优惠，只有中高收入人群能享受，这其实是一种政府补贴，所以他们有缴纳的积极性，这种实质上的“富人补贴”间接加剧了社会的不公。

城乡居民养老保险的参与者，尤其是农村户口人群，他们的养老金本来就比较低。

但是与城镇职工养老保险不同的是，城乡居民的养老保险是将政府补贴部分和个人缴纳部分共同组成的积累性的个人账户。如果政府能够采取一些激励办法，鼓励他们参与全国统一的个人养老金账户，并且能够把基本养老保险的居民个人缴费和政府的补贴一起并入新的个人账户里面，就能直接体现政府对低收入入群的补贴。

这样一来，可以把城乡居民的养老金个人账户做大，并且交由专业人士去购买国债等稳定收益的投资产品。经过个人养老金资产的长期积累，就会为低收入人群的养老提供很好的保障，这其实是一个共同富裕的办法。

总之，我认为，政府应该提供补贴鼓励更多低收入人群去缴纳个人养老金，既能够让他们公平享受到政府的养老福利，也能让他们积累更多养老金，实现老有所养。

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