胡毓堃：“三国邦联”成立，分裂的非洲给了域外国家下场新机会？

【文/观察者网专栏作者 胡毓堃】

在经历了政变和退出西共体之后，近日西非地区尼日尔、马里、布基纳法索三国在尼日尔首都尼亚美举行“萨赫勒国家联盟”成员国首次峰会，并宣布成立“萨赫勒国家邦联”，决定采取一系列措施促进三国融合与交流。

继今年1月退出西非国家经济共同体（ECOWAS，简称“西共体”）后，先后经历反西方军事政变的西非三国另立门户，无疑将已有时日的地区分裂与对抗公开化。在此期间，西共体软硬兼施却又无可奈何，如今仍诉诸于设法调解、化解危机。否则，一旦西共体遭遇解体风险，考虑到此前法国等国在面对ISIS等恐怖主义的无力表现，该地区局势势必更加难以预测。

从龃龉不断走向公开分裂

尼日尔、马里、布基纳法索三国与西共体分庭抗礼，并非始于今时今日，而是过去四年西非地区国家新一波反西方军事政变浪潮的直接产物。

自2020年期，非洲中西部萨赫勒地区政变频发，迄今为止已有七个国家发生军事政变（部分国家还多次政变），被国际社会称为“政变地带”（la ceinture de coups d’État）。其中尼日尔（2023年）、布基纳法索（2022年）、马里（2020年和2021年）正是西非政变国家中人口和经济体量最大的三国，影响不可谓不大。

非洲近期政变七国化险集团

正是这三国先后通过政变推翻相对亲西方民选文官政府、建立事实上的“军政府”统治，成为它们与西共体组织矛盾激化的导火索。

成立于1975年的西共体成员涵盖了西非萨赫勒地区15个国家，是非洲联盟（非盟）承认及其事实上的“次级组织”，更被视为非洲经济共同体的一大重要支柱。作为西非地区最大的政治和经济联盟组织，西共体成员国面积占据非洲总面积超过六分之一，总人口（约3.4亿）更是占非洲总人口近三分之一。可以说西共体和该地区局势走向，对整个非洲都有不可忽视的影响。

西共体以“公正、相互依赖、团结、合作、互不侵犯、地区和平、改善人权、促进经济和社会正义”为根本原则，旨在建立该地区全面经济和贸易联盟、打造单一贸易共同体，从而实现“共同自给”，改善民生、维护地区和平、促进经济发展。在区域一体化层面，其长远发展计划包括实现成员国人员自由流动、整合旅游产业、2027年统一货币、集体维和等。

在西共体15个成员国中，尼、马、布论面积分别是第一、第二和第四大国，经济和人口体量同样位居前列。因此这三国出现任何政治、经济或安全领域的异动，都直接影响地区整体局势和西共体组织的内部团结与稳定。这解释了为何过去三年马、布、尼先后政变、军人上台后，迅速引发了西共体的强烈反应。反过来，这也说明了三国的确有资本敢于和西共体硬刚到底。

尽管政变时间恰好相隔一年，但三国军人采取行动的动机高度相似：各国原有政府治理不善，既无力解决极端恐怖主义的安全威胁，也无法改善三国的经济落后与民生困顿，更难以克服政府内部的腐败问题，甚至无法保障军队的基本需求，激化了其与军方的矛盾。

在三国军方看来，只有自己亲自下场重建秩序，才有缓解危机的希望。与此同时，三国新政府对前宗主国、与西非国家关系密切的法国同样不抱希望，认为后者在“新月沙丘行动”中的无能表现，展现了其打击恐怖主义威胁方面无所作为，而其在本地的驻军以及相关资源掠夺“殖民主义遗毒”的代表，所以他们都宣布驱逐了在本国长期驻扎的法军部队。

值得注意的是2023年马里新政府取消了法语的官方语言地位，并要求联合国在当年12月完成撤离其驻马里综合稳定团（“联马团”），结束了联合国在马里十年的维和行动。不仅如此，上述各国还进一步扩大了和俄罗斯势力的相关合作，以瓦格纳集团以及俄罗斯军方等势力更是直接参与甚至接手了各国的维安、商业、资源开发等活动，这使得俄罗斯在三国的影响力反而扩大。

西共体现任主席尼日利亚总统博拉·提努布视觉中国

而这些在西共体组织眼中都是非法的，毕竟军事政变意味着成员国出现政治动荡，更是一种颠覆合法政府的行为。所以该组织便有权以经济、法律甚至军事手段加以干预。于是在马、布、尼军人先后通过政变上台后，西共体均第一时间暂停了三国的成员国资格，并迅速实施制裁，试图迫使三国军方就范、“还权于民”。

尤其是去年尼日尔政变、废除现行宪法后，西共体甚至启动常备部队，威胁以武力手段帮助被废黜的前总统巴祖姆恢复权力，导致尼日尔危机进一步发酵。同时周边西共体邻国纷纷关闭陆上边界和领空，美国、西共体等主要外援（占尼日尔公共财政50%）和来自尼日利亚的供电（占尼日尔电力供应的70%）也全部切断。

如此“极限施压”导致尼日尔经济受损严重，不少企业关张，适龄学生因为物资供应不足而无法上学。作为回应，尼日尔也暂停向法国低价出售铀矿等资源。这一切也没有令接管该国权力的“保卫祖国国家委员会”屈服，没有使其垮台，倒是令政变三国更加团结：马、布两国政府第一时间力挺尼日尔，扬言“军事干预等于向三国宣战”。

尼日尔政变后仅不到两个月，三国政府便于去年9月16日撇开西共体，签署了《利普塔科-古尔马宪章》，不仅正式确认了“集体自卫”义务，更宣布建立“萨赫勒国家联盟”，开启了与西共体分庭抗礼的进程。

两个月后，尼日尔现政府于去年11月21日要求西共体地区法院取消制裁，但后者并未理睬，理由是该国军人政权不是西共体承认的合法政府，没有权力提出这一要求。

眼看解除制裁无望，三国政府的反恐和维安局势依旧恶化。今年1月28日，马、尼、布三国政府正式发布联合公告：由于西共体在打击恐怖主义和应对安全威胁时没有向三国提供援助，并对三国实施了“非法、不人道和不负责任”的制裁，三国立即退出西共体。

西共体没有认可退出该组织这一激烈举动，他们认为按照该组织协定，不存在“退出即刻生效”的机制，即便提出退出，三国至多仍可保持一年的成员国身份。作为回应，西共体发表声明，称三国仍是该组织的重要成员，西共体将以谈判解决当前的政治僵局。

为了做足姿态给三国看，西共体以“人道主义原因”解除了对三国的部分制裁，包括对尼日尔的陆空边界封锁、商业航班、军政府成员及家属旅行禁令、商业和金融交易制裁，以及对马里公民出任西共体公职的禁令。此外，他们还取消了对经历过政变的几内亚的金融和经济制裁。此外，西共体要求三国重新考虑其退出决定，还邀请它们参加西共体技术协商会议。

显然，迟来的“善意”无法打动决心已定的三国：今年3月，三国在尼亚美举行的“萨赫勒国家联盟”参谋长会议上宣布组建联合部队，旨在打击武装恐怖组织、跨国有组织犯罪和其他外部威胁；5月，三国政府完成了创立“萨赫勒国家联盟”的协定草案。

到了7月6日，三国领导人在其新组织的首次峰会上共同签署“萨赫勒国家邦联”条约，至此，马、布、尼三国正式另起炉灶，与西共体针锋相对。

西共体进退两难：地区组织危机笼罩、区域局势走向不明

三国建立邦联之所以被外界视为对西共体的分裂，从其机构设立和政策设置就可见一斑：这个以“反法、反西共体”为主要基调的邦联决定在内部建立投资银行、设立平准基金、未来推出统一货币“萨赫勒”（取代三国现行的西非法郎），建立促进人员、商品和服务流通的机制，实现三国之间安全、国防、反恐、经济、商贸、文化领域的多层次深度融合。

这些一体化机制安排，让三国邦联与西共体的做法和目标高度重叠，摆明了就是与后者划清界限、走自己的抱团取暖之路。如前文所述，考虑到马、布、尼三国在西共体内的分量，特别是开启了该组织近50年来第一次集体退出、重新组团的先例，这次行动的影响力与2000年毛里塔尼亚退出不可同日而语。

西共体国家，浅绿色国家为暂停会籍或者预备退出国家维基百科

这也使得西共体委员会主席奥马尔·图雷7月7日在尼日利亚首都阿布贾举行的西共体领导人峰会上说道，该组织和西非地区“面临着解体的危险”。

眼看着三国邦联的成立，西共体只能在7月8日的声明中表达“对于接触布、马、尼当局缺乏进展而失望”，并“指示西共体委员会主席为更加积极有力的接触创造便利”。实际上，此番不痛不痒的说辞，表明西共体对此无可奈何，反而自己陷入了进退两难的被动局面：

极限制裁已证明失效，既不能改变三国军人当局接管国家权力的现状，更不能迫使它们回心转意、“重返组织”；军事干预同样不现实——没有非盟授权，贸然动武属于“师出无名”，且单是面对西非面积最大（126.7万平方公里）、国防兵力逼近5万（且仍在不断扩军）、拥有中美俄等大国供应装备的尼日尔，西共体根本无力硬干。何况在去年尼日尔危机爆发法国和西非共同体一度传言将干预时，北非军事大国阿尔及利亚总统就表示，对尼日尔的任何军事干预都将对他的国家构成直接威胁，并“绝对拒绝”。

软化态度、解除实质性制裁，反而让三国觉得西共体“软弱可欺”，拿自己没有办法，它们大可对西共体提出更多要求，例如全面解除制裁、正式承认其军人当局为合法政府，并在协助打击恐怖主义威胁、经济援助等方面对西共体提出更高的条件和价码。

对西共体来说更可怕的是，一旦三国邦联证明自己比西共体更加坚实有力、行动有效，那么西共体现有其它成员（比如同样经历政变的乍得和为此遭到制裁的几内亚）难免人心思动，甚至有“跳船”的危险。

2023年9月2日，数万尼日尔抗议民众冲击法军基地，期间尼日尔和俄罗斯国旗随风飘扬。视觉中国

面对西非地区内有阵营对立之险、外有极端恐怖主义持续扩散的威胁，西共体目前唯一的选项便是维系内部安定团结，即拉拢三国（尤其是实力和影响力最大的尼日尔），抓住最后六个月的窗口期，争取让它们在明年1月最后期限之前收回退出申请。

这也解释了为何西共体旋即采取的行动——指派塞内加尔总统巴西鲁·迪奥马耶·法耶斡旋调解，以解决分裂危机。法耶与三国军方领导人属于同一代人，比该地区其他国家建制派领导人都要年轻，和后者一样批评西方国家在西非地区的消极作用（主要是共同的前宗主国法国），更能取得他们的理解和共情。

这番努力的效果如何，仍有待时间检验。但毋庸置疑，西非地区国家团结与否，与该地区的安全前景息息相关。无论各国之间存在怎样的分歧，地区安全局势的严峻和传统维安结构的崩塌，都是它们面临的共同挑战。

作为地处北非阿拉伯地区和撒哈拉沙漠以南非洲的交界过渡地带的西非萨赫勒地区，宗教和族群结构极为复杂。自2011年北约支持利比亚反政府武装推翻卡扎菲政权、出现权力真空后，大量小规模武装、雇佣军、私人武装团体趁虚而入，为极端恐怖主义的蔓延提供了新的空间，客观上促使以“博科圣地”为代表的极端组织持续活跃壮大。

除了极端恐怖主义，利比亚内战期间与卡扎菲协同作战的图阿雷格武装势力回到西非地区，挑动族群矛盾，在马里东北部、尼日尔北部等图阿雷格人聚居区挑动分离主义叛乱行动也是地区的一大不稳定因素。过去十年来，马、布、尼三国交界的利普塔科—古尔马地区饱受恐怖主义、族群冲突、资源争夺的侵袭，成为世界上最动荡的地区。

遗憾的是，在此期间无论是联合国派出的“联马团”，还是法国先后发动的“薮猫行动”和“新月沙丘行动”两场大规模军事行动，亦或是欧盟的援助、培训团及“塔库巴”行动，乃至美国的巨额军援、驻军和无人机军事基地，都无济于事，地区局势反而恶化。目前，该地区的恐怖主义暴力事件占整个非洲大陆的四成。这也是当地以军方为代表的势力寻求俄罗斯帮助的核心原因。

也正因为如此，不仅马、布、尼三国军方对现有安全维护机制不满，民间也对联合国与西方国家的地区维安行动日渐失去耐心。由此导致了三国先后推翻亲西方的民选政府，并在“众望所归”之下促成“联马团”、驻三国法军全部撤出。如今德国国防部在与尼当局谈判破裂后，也将于8月底停止军事行动。美国也已经从尼日尔首都尼亚美附近的101空军基地撤军，并将于今年9月撤离阿加德兹的201空军基地。

5月，美称俄军事人员在美军未完全撤走情况下进入位于尼日尔的美军101师基地路透社

随着传统国际维安结构的崩塌和地区国家合作结构改组，军人掌权后的马、布、尼尚未展现出更加有效的反恐措施，暂时没有阻止恐怖主义势力进一步渗透，恐怖主义活动造成的人员伤亡反而同比显著增长。

与此同时，域外大国在该地区的博弈也呈现出新的动向：在驱逐美欧“帝国主义”势力后，三国政府与俄罗斯走得更近，寻求与莫斯科建立更加密切的安全和政治联系，并邀请俄维安力量进入、填补美欧维安力量撤出后的真空。甚至路透社报道显示，俄罗斯军事人员在美军撤离前就进入了美101师基地。这使得当地出现“俄进法退”、“俄进美退”的格局，俄罗斯与西方的博弈构成了未来国际力量在西非萨赫勒地区更为错综复杂的国际格局的焦点。三国未来是否将保持与美国和欧盟的必要联络，也将成为一个重要的国际政治观察点和博弈点。

归根结底，西非地区的安全、稳定和发展，离不开地区国家自身的团结和能力建构。从这个意义上说，如果西非国家内部仍无法实现最低限度的团结协作，那么大国下场、国际援助都将是无根之萍。西共体如何处理与“三国邦联”的关系，仍是问题的关键。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。