潘光：如何避免内部不和谐因素继续“掏空”？上合亟需实质性改革

【文/观察者网专栏作者 潘光】

2024年上合组织元首峰会在阿斯塔纳落下帷幕。

对于这个成立二十余年的区域组织，上合所获得的关注度已超出原本欧亚腹地的范围。不断扩容背后，上合的实质能力是否同步拓展，似乎还得打个问号。

自上合组织成立那天起，我的研究就始终与之紧密相关。如今走过这么多年，上合这个庞大的房间里有哪几头“沉默的大象”，我觉得有必要指出来，说一说。

印度的“权宜之计”

印度从加入上合组织之时起，其实就没有真正重视过上合，加入只是权宜之计。背后主要原因是印度跟俄罗斯的关系比较好，最初是俄罗斯拉拢它加入；但印度本身对上合组织并不热心，也不寄予太大希望。

在今年的阿斯塔纳峰会上就表现得明显了，印度总理莫迪缺席会议，由外长苏杰生代为出席。但另一个动作是，莫迪在7月8至9日——也就是上合峰会一结束，便短暂访问莫斯科。在稍早前6月中旬举行的G7峰会上，莫迪则亲自参与其中几场活动。毋庸赘言，莫迪更重视印度与美欧的关系。

今年莫迪缺席上合，可能有中国的因素——中印边界争端未平，此外去年上合组织新德里峰会，是中国国务院总理李强出席会议；但总体而言，莫迪始终没有把上合组织作为一个重要事项看待，但又不得不维系它跟俄罗斯的关系。

莫迪抵达莫斯科对俄进行访问并与普京会晤东方IC

事实上，在俄乌战争问题上，印度已日趋倒向西方；在印太事务上，则继续积极参与“四方安全对话”机制。早在三四年前，国内开始讨论该机制会不会成为“亚洲小北约”时，我的观点是“亚洲小北约”搞不成，因为印度是软肋。现在看来印度还是如此，如果要通过条约形式与这些国家捆绑在一块，印度是不干的，但如果是跟这些国家一起开开会，从而对中国造成比较大的压力，它就很乐意。现在菲律宾也是模仿这种办法，跟日本、美国搞个三边机制等，对中国形成威慑力。

但老实说，这种方式时间长了没什么用，无非是在自己国内和国际上喊喊“狼来了”。而且想在经济上挖中国的墙脚也无济于事，印度把富士康挖去自己国内设厂，结果连基本的电力供应也无法满足。

值得关注的是，印度缺席上合组织，今后会不会变成一种“常态”？一旦如此，在上合组织成员国协商一致的运作机制下，议事流程恐怕无法顺畅进行。

其实早在当年讨论印度加入上合时，国内的很多专家、外交人员都表示反对。如今面对印度的种种“怪状”，有观点提出既然如此，干脆把印度赶出上合算了；但现实中能否如此轻易，还需考虑到上合的机制问题。

所以，当年俄罗斯不考虑任何后果把印度拉进上合，但后续发生的一系列问题它根本解决不了；如果说此前它还有能力居中协调，现在战争自顾不暇，对于上合内部的问题也只能“视而不见”。对俄罗斯而言，只要能继续维持与印度的关系就行；不仅是印度，越南、朝鲜都是跟俄罗斯有传统友谊的国家，今后它们不会轻易削弱双边关系。

不过，我们也要承认一个客观事实，全世界范围内，有很多拥有较多成员国的组织都存在类似问题，比如欧盟、北约等等。北约讨论瑞典、芬兰加入一事，土耳其可以制造“门槛”，欧盟商讨对乌援助问题，匈牙利也会表示反对。上合组织迟早出现这类问题，当然现在已经出现。

整体上，我还是比较乐观的，我认为印度还不至于在上合组织内大闹，它就是消极怠工。其实印度历来“捣乱”，不光上合，RCEP也是，到最后签字的时候它不签；其他国家签署RCEP协议后获益匪浅，现在已成为全球最大的自贸区之一。

印度的问题是疑虑太多，其国内有各种纷繁复杂的矛盾，整个国家的集中管治能力比较差，宗教极端主义又相当盛行；再加上莫迪本身就是印度教，也在助推并利用印度教民族主义热情，而这些民族主义情绪反过来也会影响其对外决策。比如就在去年的上合组织新德里峰会期间，一度盛传印度要改国名，甚至莫迪座位前的桌签上写着“巴拉特”；再比如，跨国追杀锡克教领袖，引来加拿大等西方社会强烈不满；更早前，对克什米尔穆斯林的打压，也在国际社会引发巨大争议。这种种行为就是印度教极端主义的表现，印度是一个种族、宗教极其复杂的国家，莫迪必须在其间做好平衡。

上合政治强经济弱的现状，能否改变？

上合组织从最初解决边界问题到打击“三股势力”、维护地区安全，再尝试向经济发展、文化合作领域拓展，但遗憾的是，后两者一直处于徘徊、甚至停滞状态。

首先，关于安全合作。我稍早前发表在观察者网的文章中提到“全球反恐统一战线已不复存在”，这里主要是指跟美西方之间的合作。2001年6月5日上合组织正式成立，同年9月发生“911”事件，全世界范围内开始反恐作战。起初，上合跟美西方的合作是比较顺利的，包括美国开启阿富汗战争，上合也并没有反对。而且，有些上合成员国内还驻扎着美军基地，比如吉尔吉斯斯坦境内的马纳斯空军基地就是阿富汗战争期间美军向吉国租借的。

但随着俄格战争、俄卷入叙利亚战争，美欧与俄罗斯之间的关系每况愈下，尽管“ISIS”的崛起在全球范围内推动一波反恐热潮，但当其主要力量被打散后，全球反恐再次陷入低潮。

但在上合组织内部，安全合作一直是非常重要的内容。只不过我认为原来“三股势力”的提法——即恐怖主义、分裂主义、宗教极端主义，需要做些调整。随着地区形势发展，当下主要是围绕打击恐怖主义、打击贩毒、打击跨国犯罪这几类活动。

过去着重强调的民族分裂主义现在不是很突出，俄罗斯今年发生的几起恐怖袭击，民族分裂主义要素并不明显，但恐怖主义本身是需要严打的对象。跨国犯罪，包括贩卖人口、电信诈骗等当下非常棘手的活动。打击贩毒，一直是上合联合行动的内容之一，比如过去针对阿富汗境内的毒品生产还专门成立过办公室。所以，我觉得上合组织日后共同合作打击的重点会有所变化。

其次，经济合作模式，这也是外界一直高度关注的。

其实自成立之初，“政治强、经济弱”就是上合的先天缺陷。这么多年来，大家也在不断质疑，上合搞了这么久，政治、反恐走在前面，但经济合作什么都没做成。很久前我就提出，如果各成员国都是专注发展双边项目，那还要上合这个多边组织干什么？

最初有很多倡议或项目，其实俄罗斯是不同意的，像上合银行、中吉乌铁路等项目或拖延或“掐灭”。关于上合银行，俄罗斯曾经的想法是自己已经牵头成立欧亚银行，就没有必要再建一个类似的金融机构，上合组织可以把业务放在欧亚银行；至于中吉乌铁路，一方面涉及俄罗斯传统的“势力范围”，另一方面在物流运输上可能会构成一定竞争，因此迟迟不愿松口。

不过随着乌克兰危机加剧、俄乌战争爆发，上述情况慢慢在起变化，俄罗斯的阻挠因素在下降，一些事情出现明显松动，比如刚刚签署动工协议的中吉乌铁路。这是一个积极信号。

此外在双边或多边合作方面，最典型的事件是中哈原油管道，这是中国和哈萨克斯坦油气合作的重要组成部分，2004年中哈管道公司正式成立，开始分步建设落实。这条管道开通后，哈萨克斯坦的原油可以直接从新疆的阿拉山口进来。但对此，俄罗斯一开始很不高兴，我们跟俄方解释，因为中俄西部边界只有54公里，无法建造管道，而且地处喀纳斯，是非常重要的生态保护区，一旦要在该地区建设管道，必然遭到中俄国内环保组织的坚决反对。所以，中俄之间的管道都是从远东过来，到黑龙江大庆。那么后来中俄东部的问题怎么解决呢？先通过中哈管道每年输送500万吨俄罗斯石油，再逐步增加。

中哈石油管道中华人民共和国商务部

当然，现在西部在中哈原油管道的基础上扩展成中国-中亚天然气管道，西起土库曼斯坦，经由乌兹别克斯坦至哈萨克斯坦南部，最终延伸至中国新疆的霍尔果斯，与西气东输及西气东输二线管道连接。

这里顺便要指出一点，最近我在多场会议上提出我们要重视管道安全问题，建议可以成立跨国经营安保公司，按照一般大型企业的组建方式，成立董事会，选出董事长，各方出钱共同经营，公司可以招聘人员，主要是安保队伍，用于维护管道等跨国基础设施的安全。其实，相当于建立起一个独立的安保机制，政府也可以将一些安保活动外包出去。我还举了2008年北京奥运会时期以色列政府为体育代表团雇的安保公司的例子，那是很成功的一次做法。

不久前，上合组织专门召开一个国家安全会议，我在会上强调了这个观点；这几天上合组织首脑峰会召开期间，我们在上海举行上合组织媒体会议，今年邀请了很多外国记者，我再次重复这一想法。在媒体会议上，大家都认同这是必须解决的问题，但靠上合组织某个成员国是做不到的。

由此延伸下来，我的另一个观点是，这个模式将来可以重点放到“中国-中亚”机制里面来做，毕竟在上合组织内还需考虑俄罗斯、印度等各方意见，很多事情是蛮难对付的。而且未来如果有越来越多的中东国家加入上合，它们对中亚的有些事务可能兴趣也不大。

其实，考虑到前文提到的几个消极因素，留给上合发挥实质作用的空间并不大。所以最近我们在内部讨论时提出，未来真正发挥核心作用的是“中国-中亚1+5机制”。

上合的核心将蜕变为“中国-中亚”？

习近平主席此次外访，除了出席上合组织元首峰会之外，还对两个中亚国家进行访问——哈萨克斯坦、塔吉克斯坦。

相较而言，国内民众对哈萨克斯坦、中哈关系更为熟悉，2022年9月上合元首峰会在撒马尔罕举办，习近平主席出席会议，并访问哈萨克斯坦，这是新冠疫情暴发后中国领导人首次出访。而哈萨克斯坦总统托卡耶夫上台后，对中哈关系、俄乌问题的重要表态，也为国内民众所知晓；同时受俄乌战争的冲击，哈萨克斯坦对于和中国在经济层面的广泛合作，表现出了极大的热情与期待。

而这种积极性也反应在现实中，近年中哈之间的经贸、投资更加丰富起来。最新动向是，2022年哈萨克斯坦驻华大使曾透露中哈将建设第三条过境铁路；2023年，据哈方消息，哈萨克斯坦已开始修建一条通往中国的新铁路线，全长 272 公里；该铁路线将连接哈萨克斯坦东部的阿亚格兹和巴赫季，后者位于中国阿勒泰地区附近的边境线上，预计 2027 年竣工，届时开通两国的第三个铁路边境口岸——巴克特—巴克图口岸，连接巴赫季和楚古恰克。预计该线路将使得中哈两国之间的货运量从2800万吨/年增至约4800万吨/年。

此外，哈萨克斯坦这几年也非常重视“中间走廊”——穿越中亚、南高加索、土耳其的跨里海国际运输路线。不过，各方都认为如果该线路与中国连接，可以成为中欧货运南线。哈萨克斯坦还是中欧班列的重要过境点，如今更是异军突起，发展迅速。

对于塔吉克斯坦，国内相关报道不多，主要集中于边境安全、反恐合作等。随着美军撤离阿富汗，阿富汗塔利班重回执政，“双塔”矛盾变得紧张起来。原本盘踞在阿富汗境内的一些恐怖主义开始在塔阿边境、乃至中亚地区活跃起来，导致该区域的反恐压力再度升高。

但另一方面，为国内民众忽视的是，中国与塔吉克斯坦的经济合作日益活跃，中企已参与较多经济建设项目。比如，瓦亚铁路的通车，推动塔吉克斯坦国内铁路的互联互通；再如杜尚别2号火电站，解决其枯水期水力发电不足的问题；还包括农业纺织产业园、水泥等产业合作。目前中国是塔吉克斯坦最大的投资国，未来还有望继续加大投资，创造更多就业；当然条件成熟的话，也可尝试在中国的少数城市试点性引进塔吉克斯坦劳工，缓解其战争之下的燃眉之急。

塔吉克斯坦杜尚别2号火电站中国政府网

最近我们在内部讨论时总结了一些情况，比如整个中亚地区的“去俄化”，大家虽然不直接挑明，但都在做，这是一个潜移默化的过程。现在只有4个国家将俄语作为本国官方语言，其他像乌兹别克斯坦、亚美尼亚、格鲁吉亚早已放弃，哈萨克斯坦也在2017年启动文字改革。虽然老百姓中间还有很多人说俄语，但官方语言已经弃用。这背后的原因一方面是俄罗斯对后苏联空间的影响力逐渐下降，另一方面是乌克兰危机的催化作用。而“去俄化”将进一步削弱俄罗斯的影响力。

也因如此，我们才会认为今后上合组织的核心会慢慢转变为“中国-中亚1+5机制”，在这个框架内可以完成更多的多边合作。其实从中国的角度来讲，如果能通过这一机制开展经济合作，推进共建“一带一路”，就可以算是比较成功的范例了。

当然，这并不意味上合将停止纳新扩员。今年白俄罗斯正式加入后，上合成员国已达到10个。下一步的扩员计划估计会向中东地区发展，沙特、阿联酋、卡塔尔等国已经申请加入。我最近在会上说，其实以色列也提出申请，但我跟以色列总领事说你们暂时就别想了，首先要把加沙战争停下来，不停战，哪个组织敢要你们。

与此同时，另一个比较微妙的信息是，近日俄罗斯外长拉夫罗夫公开表示，金砖国家集团已投票决定暂时停止接纳新成员国，将重点放在整合最近加入的成员国之上。然而，就在这一时间点前后，泰国、马来西亚正式申请加入金砖，习近平主席在访问哈萨克斯坦期间表示中国支持其加入金砖。

我想这是值得关注的动向，未来无论是上合还是金砖，扩容道路会如何走。今年俄罗斯是金砖国家轮值主席，10月下旬将在喀山召开金砖国家领导人峰会，届时可能会有更正式的阐释。

上合如何发挥实质性作用？

如何让上合组织发挥实质性作用，这是当下中国非常关注的事。我个人认为上合组织内部需要着力推动改革，我以前在各个场合陆续提过相关建议，概括起来主要有这几个方面：

第一，上合组织的议事规则要改变，现在是采用协商一致原则，只要有一个成员不同意，事情就无法通过。但今后应逐步向少数服从多数这样的议事程序过渡。当然，有人认为少数服从多数也有问题，可能会在内部制造更多矛盾与分歧，但我想这可以通过一些手段来补足，比如前期可以逐步改为两种方式并行，重大问题必须协商一致，小问题则少数服从多数就可以。无论如何，首先要让上合组织实质运行起来。

上海合作组织成员国元首理事会第二十四次会议新华社

第二，上合组织跟联合国的合作协议要真正发挥作用，2010双方签署合作协议，在这项合作授权下，其实可以探讨多种可能的合作方式，在某些特殊情况下，比如此前吉尔吉斯斯坦内乱、哈萨克斯坦“一月风波”等事件，上合组织可以视情况紧急程度，代行联合国维和机制。

第三，关于“三股势力”的提法需要更新，重点应是反恐、反毒、打击跨国犯罪，相配套的安全合作也要同步调整。

第四，经济合作要有企业化的安保机制，尤其是跨国基础设施建设，各个国家分段搞安保是没法统筹的，而在如今复杂的地缘政治局势和恐怖主义活动下，没有安保机制是绝对不行的。最直接的例子，中巴经济走廊屡次遭受恐袭，对我方造成重大人员和财产损失；巴方提供的安全保护显然存在纰漏。而且，一旦这种模式下的安保机制运营得好，是可以复制的。中亚-中国油气管道、中吉乌铁路都需要跨国的企业安保机制。

其实，上合组织是有能力做这件事的，比如可以委托相关成员国基于跨国管道机制成立一家跨国公司，建立一个安保基地；而且公司人员可以在相关合作国之间顺畅往来，无需每到一处都要办签证，为合作提供更大便利。

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