托卡马克之冠：挪用学生营养餐补还债，揭示出多地政府当下面临的一个困境

【文/观察者网专栏作者 托卡马克之冠】

近日，农村学生营养餐补被挪用一事引发舆论广泛关注：

在第十四届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长侯凯在作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时指出，自2021年至2023年8月，在被重点审计的13省159县中，有66个县挪用了19.51亿元的学生营养餐补助资金，用于偿还地方债务和其他支出。

都说“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”，这些地方政府挪用、挤占相关资金的行为，显然触碰了民生底线。另一方面，这些行为也揭示了多地地方政府当下普遍面临一个困境：财政压力确实极为沉重。

学校食堂为学生提供营养午餐新华社

收入减少，债务增加

熟悉我国地方财政收入和税制的朋友都知道，当下国内各地的财政困境与土地财政的大幅萎缩息息相关。

自1994年我国实行分税制改革、1998年实行房地产改革之后，伴随着房地产行业的飞速发展，土地财政收入水涨船高，在我国的财政收入特别是地方政府的财政收入中所占比重日益上升。

从2017年开始，土地出让金占据地方财政总收入的比例连续5年超过30%，到了2020年占比更是达到43.59%，次年降至41.81%。换言之，2020年是我国土地财政收入占比最高的一年，当年土地出让金收入占政府性基金预算收入比重达94%。而2021年，土地出让金收入达到约8.7万亿元，是规模最高的一年。

此后土地财政开始逐步回落，在2022年降至6.69万亿元，在2023年降至5.8万亿元，占全国政府性基金预算收入的比重也降至80%左右，在地方政府的财政收入中占比始终维持在40%以上。

可以说，经过这20多年的发展，土地财政俨然已是财政收入的“半壁江山”。

广义上的土地财政，指的是土地出让金，以及房地产相关衍生上下游产业链中产生的财政收入。从原理上可知，土地财政的收入构成高度依赖房地产行业的发展，事实上两者属于“一荣俱荣，一损俱损”的刚性挂钩关系。

而近年来房地产行业的不景气有目共睹，曾经跟着房地产行业一起扶摇直上的土地财政也跟着萎靡了下来。

2023年，全国政府性基金预算收入70705亿元，同比下降9.2%。其中，中央政府的政府性基金预算收入4418亿元，同比增长7.1%；而地方政府的政府性基金预算收入66287亿元，同比下降10.1%，其中土地出让金收入57996亿元，同比下降13.2%。

今年的情况同样不容乐观。依据财政部国库司公布的数据，今年1-5月，全国政府性基金预算收入16638亿元，同比下降10.8%。其中，中央政府的政府性基金预算收入1764亿元，同比增长9.8%；但是地方政府的政府性基金预算收入为14874亿元，同比下降12.8%，其中土地出让金收入12810亿元，同比下降14%。

土地财政收入锐减导致地方政府的资金压力骤然增加。同样是依据财政部国库司公布的数据，1-5月，全国政府性基金预算支出27704亿元，同比下降19.3%。其中，中央政府的政府性基金预算支出604亿元，同比增长20.1%；地方政府的政府性基金预算支出27100亿元，同比下降19.9%，其中土地出让金收入相关支出17761亿元，同比下降7.3%。 

收不抵支的巨大压力下，地方政府纷纷选择举债度日。1-5月，全国新增地方政府债券14527亿元，其中一般债券2919亿元、专项债券11608亿元。全国发行再融资债券13686亿元，其中一般债券5891亿元、专项债券7795亿元。全国发行地方政府债券合计28213亿元，其中一般债券8810亿元、专项债券19403亿元。

截至今年5月末，全国地方政府债务余额达423838亿元，比去年底增加2万亿元以上。31个省市自治区中有14个政府债务率超过300%，其中青海的债务率超过700%，居全国之首，还有4个省份债务率超过500%，分别是黑龙江、吉林、甘肃、云南。

图为青海省玉树藏族自治州杂多县县城新华社

顺便一提，山东潍坊、广西柳州、甘肃兰州和笔者的家乡云南昆明，被网友戏称为“地方债四大窟窿”。

目前不少地方因财政收入锐减而债台高筑。地方政府光是把债务利息按时还上避免出现债务违约、把工资按时足额发下去维持政府部门的运转，就已经精疲力竭了。身负保运转的重担，又深陷债务泥潭，他们只能想尽办法“开源节流”。

过度依赖土地财政的后果

对地方政府财政工作有所了解的朋友应该都知道，专款不专用一直是我国财政工作中的老大难问题。换言之，被挤占挪用的专项资金何止是学生的营养餐补？

在一些地方政府看来，这类行为确实不合规，不过有相当一部分情况情有可原。比如现在账上只有一笔专项款，但明天就要还债、发工资了，这种情况下，除了挤占挪用，还能有什么更好的解决办法？而在现实中，当挤占挪用专项资金是为了保运转发工资时，上级部门往往也不会予以过多追究。

笔者并不是在合理化这种行为，笔者真正想要表达的是：我们有必要做些什么去总结和吸取经验教训，以避免将来再次面临“要么违规，要么违约”的两难困境，让专款专用真正落到实处。

若复盘过往，地方政府之所以陷入当下这么严重的债务困境中，与这些地方政府在房地产行业高速发展时期盲目举债上项目，造成历史债务大量累积是分不开的。

部分地方政府官员为了快速发展地方经济，在地方经济政策的制定实施中往往用力过猛；又因为固定资产投资能在短时间内迅速拉升地方经济的多个关键指标数据，能让账面上非常好看，所以他们非常热衷于以城投公司、交投公司等地方融资平台为抓手，以远远超出当地财政承受能力的强度去融资举债上项目。

久而久之，诸多地方政府对固定资产投资形成了不健康的路径依赖，以至于不少地方官员一遇到经济发展困境就只会举债上项目。我们在地方上经常能看到那些超规格的、但门可罗雀的产业园区、楼堂馆所、旅游景点和基础设施，通常就是这么来的。

地方经济长期围绕这种模式展开运转，导致债务越积越多，偿付债务利息的压力越来越大。偿债需求吞噬了大量财政资金，可用于正常开支的资金越来越捉襟见肘，于是为了维系政府职能运转，不得不借新还旧或举债度日。

说穿了，这就是一个寅吃卯粮导致快无粮可吃的局面。笔者的一位在财政部门工作的朋友甚至对笔者戏言，当下的情况不是资不抵债，而是资不抵息。

除了沉重的债务压力外，频繁举债上项目的行为还导致不少地方融资平台为了筹措资金而衍生出大量过于激进和超前的金融衍生工具，催生出很多野蛮且失控的金融创新行为。

比如，现在的地方融资平台就特别热衷于通过供应链金融和预期收益抵押来向银行借贷，大型国有银行借不到就找地方性商业银行借，形成的坏账和不良资产则由资管公司打包处理，随后这些不良资产包和劣质票据便流入金融市场。

这种城投-地方性商业银行-资管形成的三位一体的债务闭环，不仅严重扰乱了金融市场的正常秩序，还让金融市场的部分领域出现了次贷化的现象，加剧了系统性金融风险。

此外，经济发展模式沉迷于固定资产投资，还使得地方财政收入的比例严重失调。财政收入对土地出让金畸形依赖，财政资金来源结构过于单一，这就导致一卖不动地，财政收入就大幅萎缩。

而地方政府对土地财政的严重依赖，也加剧了普通消费者的负担——我国居民的住房成本中，超过一半以上是用地成本。这事实上导致居民可支配收入受到严重削弱，不仅破坏了居民的获得感，还挤压了消费能力、阻遏了内需。这对我国经济发展造成了长期而深远的影响——节衣缩食都拿去买了房，制造业企业的市场自然就会萎缩，而企业市场萎缩，雇佣就会减少，工资就会降低，居民的消费能力就会进一步下降，这其中的逻辑并不难理解。

除了消费者外，实际上房地产行业的上下游从业人员也深受其扰。巨大的土地使用成本，让房地产行业呈现出高周转、高杠杆的特征。密集的资金需求催生了很多匪夷所思的行业模式：

比如，设计和施工单位普遍为开发商垫资做项目；

比如，一些不法开发商和监理单位勾结串通，伪造项目进度，套取预售房监管账户中的资金；

再比如，盖楼先盖停车场，停车场里先铺充电桩，然后用充电桩的二十年预期收益做抵押去银行获取低息贷款，再拿这些贷款去资本市场上做过桥融资赚取利差，把房地产项目和产业园区项目搞成资金的二道贩子等现象。

在以上种种乱象纷扰的情况下，甚至连挪用挤占学生营养餐补专项资金用于还债这种事，都颇让人有种“债多了不愁，虱子多了不咬”的感慨。

不是结束的尾声……

这种情况显然不能再持续下去。

中央早已看到这一情况背后所蕴藏的危机，因此早早就已提出一系列化债去杠杆的措施和方案，并且早早就提醒各地地方政府要开始“过紧日子”。这些措施可谓切中时弊，对地方政府严重依赖土地财政所形成的诸多问题起到了对症下药的作用。经过一段时间的消化，目前全国各地的地方债务及其衍生问题已经出现了明显的止损趋势，特别是土地财政占财政收入的比重开始稳步下降，一些脑子清醒的地方政府也提出了不再只靠卖地过日子的口号。

欣慰之余仍需指出，冰冻三尺非一日之寒，地方政府的债务问题是多年积累形成的，再对症下药也不可能一蹴而就，必须徐徐用力、久久为功才能逐步解决问题。当下的要务，是必须严肃财政纪律，严格控制开支，杜绝挥霍浪费，防止财政负担进一步扩大；对于专款不专用这个陈年痼疾，除一些实在是迫不得已的情况外，还是应该发现一起，查处一起，真正把财政纪律落到实处。

从学生嘴里抢饭吃，如果这起事件能成为严肃财政纪律、彻底解决专款不专用这一陈年顽疾的开始，则亡羊补牢，犹未迟也。

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