田先红：基层监督越紧，违规越多？

编者按：

日前，第十四届人大常委会第十次会议在北京召开，审计署审计长侯凯发布的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到农村义务教育学生营养改善计划专项资金审计情况。国务院重点审计了13省159县2021年至2023年8月补助资金231.37亿元，占抽审县同期补助总金额的91%，发现三大主要问题。

问题之一是部分补助资金管理使用较为混乱。有的被直接挪用，66县将19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。有的被变相挤占，41县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。有的被串通套取，5县教育部门与中标供应商合谋，通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。

华中师范大学中国农村研究院教授田先红在其新著《韧性：县乡政府如何运行》中谈及相关问题，指出在县乡政府中，对项目资金被挪用的现象存在所谓“监督悖论”——“放任不管不行，监督过严也不可行”。观察者网刊载相关书摘，供各位读者参考。

【文/田先红】

我们在某地调研时发现，由于县乡政府本身缺乏维持运转和提供公共服务的常规资金，而各种项目资金又要求专款专用，因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。

绝大多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管，可能导致项目资金被挪用的现象更为严重，但若真要追究起来，县乡干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不可行，便形成了所谓“监督悖论”。

电视剧《县委大院》中的上级检查是常态

01.监督悖论的根源

基层干部违规行为的产生，有其体制根源。

一是财政体制的问题。

在县域，不少单位都是差额财政拨款单位。上级只为这些单位提供一部分预算资金，不足部分需要单位自筹。

比如，在年终奖发放上，上级只为乡镇、部门提供发放年终奖的权力，但是干部年终奖励的资金要由乡镇、部门自筹。如果乡镇、部门无法筹集到资金，即使获准发放年终奖，实际上也无钱可发。乡镇领导的权威受损，干部们的工作积极性也被挫伤。因此，乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集压力。Ｍ镇镇长说：“我跟书记两个人，一睁眼，就想怎么找钱。”（访谈笔记）

不过，让人疑惑的是，尽管各乡镇、部门多多少少都存在资金缺口，有的缺口还非常大，乡镇领导也经常抱怨不好筹钱，筹钱的压力很大，但最后似乎所有的缺口都补上了。问题的关键就在于，乡镇、部门是如何填补这些资金缺口的？

《县委大院》中曹立新县长点破“潜规则”

二是项目体制的问题。

项目制是一种理性化的制度设计。它追求治理目标的合理化，通过严密的流程、制度来实现资金投放目标。贫困县具有整合涉农项目资金的权限，但是整合的权限、边界不明确，这导致允许整合的项目资金被整合，不宜整合的项目资金也被整合。

此外，有些项目的设计确实与基层社会实际不符，如果严格按照上级的项目规划标准，则项目无法落地实施。县乡政府不得不变更项目计划，将项目资金用于其他地方，这实质上构成了挪用项目资金的行为。

在常规财政资金不足的情况下，乡镇要自主发展，自寻出路，自己想办法筹钱。如果乡镇不设法筹钱，就无法满足基本需求（包括发放年终奖），更谈不上发展、出政绩了。但是，无论是出于晋升还是其他因素，乡镇领导普遍有打造政绩的动力。要出政绩，要发展，就缺资金。在不允许借债的条件下，乡镇要解决资金问题，要么“吃项目”，要么自己想办法筹集资金。

为确保资金链不断裂，乡镇一般采取以下策略：一是向上级争取工作经费；二是向上级争取项目资金；三是拆东墙补西墙。如此，乡镇才能够维持运转。

这些违规行为普遍存在，被上级默许。在县域基层，这些行为具有一定的合法性。基层政府和干部有时会突破财政管理制度的约束。当然，基层干部也必须把握底线，诸如救灾、扶贫、低保、五保的资金是红线，基层干部一般不敢触碰。

总之，一方面，上级期待乡镇干部做事情、出政绩。乡镇干部要出政绩，就要发展，要发展就必须要拥有超出上级转移支付的额外资金。另一方面，上级转移支付的资金只能满足乡镇保运转的需求，项目资金跟基层社会实际不符的情况确实存在。当挪用项目资金成为大家的一种默契时，它便成为一种潜规则。违规行为的存在，为日后问责埋下了风险。

02.弹性问责：违规行为的有限监督

财政项目资金都规定了特定用途。只要基层政府整合、挪用，那么审计部门应该不难发现违规行为。尤其是随着财政制度规范化的增强，这些违规行为较容易被发现。对于这些违规行为，上级的基本态度是，审计但不追究。

如果审计部门不进行财务审计，就是渎职、失职。审计之后是否处理，则是上级党委政府和纪检监察等部门的职责。上级纪检监察部门也面临两难抉择：如果全部介入调查处理，那么打击面太大，且不合情理；如果放任不管，那么违规行为可能愈演愈烈，并损及法律制度的权威。所以，上级纪检监察部门一般采取弹性问责的策略，会调查处理部分违规行为，但并不覆盖所有的违规行为。

电视剧《县委大院》截图

上级一般把握四条底线：一是违规行为的性质不是太严重，没有产生太大的影响，上级没有明令要求调查处理；二是违规整合、挪用的资金被用于公共目的，基层干部没有将资金据为己有；三是违规行为没有触碰红线，没有整合、挪用明令禁止整合的专项资金；四是不告不理，即只要没有人举报，一般不会进行调查。

因此，上级进行审计时，即使发现了这些违规行为，也可能因为法不责众而不得不作罢。上级也很清楚，这些违规行为很大程度上是基层体制导致的，是基层干部在既定的制度环境下形成的一种默契。

这些灰色地带的存在也为基层干部提供了灵活操作的空间，使基层政府在常规财政资金紧缺的情况下也能继续运转、发展，进而出政绩。如果纪检监察部门对这些违规行为一律查处，基层干部既缺乏常规财政资金，又无法从其他渠道获得资金支持，那么很可能催生消极怠工行为。在这些违规行为已成默契的情况下，对基层干部追责也容易让他们“寒了心”，进一步强化他们“不干没错，干得多错得多”的认知。

最终，纪检监察部门只能对这些违规行为采取有限监督的策略。上级明令要求查处、性质严重的违规行为，纪检监察部门必须介入调查，并对有关责任人问责。有的即使被查处问责，上级也可能“高高举起，轻轻放下”。其他一般的违规行为，上级则采取默认的态度。

但基层干部仍然普遍表示出担忧。纪检监督的强化、问责的泛化，增加了基层干部的不安全感。基层干部担心这些违规行为会成为日后的隐患。一旦未来发生变故，曾经的违规行为就成了把柄。毕竟，违规是铁的事实。只要被揭发，涉事的基层干部就难辞其咎。

03.走出监督悖论的重心放在哪里

在违规行为成为一种默契的情况下，如果监督过严，易造成打击面太宽，挫伤基层干部的积极性；如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。

要走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，根本出路在于进一步理顺基层体制。

国家近年来不断加大对基层干部的监督力度。通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的监控。但是，在基层体制未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下，基层的各种违规行为就不可避免。

由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力，它们不得不设法甚至违规去寻求各种资源。在乡镇基本需求无法被满足的情况下，越限制、监督，就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。上级强化对基层干部的问责，可能因为法不责众而不了了之，有损法律制度的权威，还会使基层干部人人自危，不敢干事创业，进而导致基层干部避责行为的蔓延。

《县委大院》里“照章办事”往往意味着办不成事

监督的初衷是促进基层政府行为合规。

当前，自上而下的监督体系不断完善，但是基层的制度体系没有理顺，结构性地导致了一些不规范行为。对于这些不规范行为，基层政府已经形成了一套共识（潜规则）。在监督强化的环境下，不规范行为的风险日益增加。由此造成的局面是：一方面，基层体制不断催生不规范行为；另一方面，对基层干部不规范行为的监督问责在不断强化。上级如果将重心放在问责基层干部上，可能会掩盖基层体制／制度体系本身的问题。

因此，基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系建设为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责，又要理顺基层体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。

未来国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等方面，使财政资源分配更为合理，为基层提供更为充裕的常规财政资金。

最后，需要说明的是，笔者无意为基层干部的违规行为辩护。实际上，基层干部的某些违规行为确实包含主观因素，需要受到严厉监管和惩处。本文主要分析的是由于基层体制未能理顺而导致的违规行为，阐明这一违规行为形成的具体机制，并指出解决这一问题的重点方向所在。