薛凯桓：乌克兰想入欧盟，还得过几关？

【文/观察者网专栏作者 薛凯桓】

6月25日，欧盟各成员国欧洲事务部长和乌克兰政府代表团在卢森堡宣布正式启动乌克兰的加入欧盟的谈判进程。

按照欧盟的常规操作，启动“入盟谈判”往往更多地是一种象征性举动，而不具备实质性意义。目前，乌克兰在加入欧盟的道路上尚未取得实质性进展，这次“入盟谈判”的启动，仅仅是法律程序上的一个开端，标志着乌克兰迈出了向欧盟靠拢的第一步。

然而，在谈判启动的同时，乌克兰、欧盟和匈牙利三方之间的分歧依然未解。自俄乌冲突爆发以来，匈牙利一直反对对乌克兰的援助以及对俄罗斯的制裁。尽管匈牙利是欧盟成员国，但其立场常常与欧盟的“共同立场”背道而驰。乌克兰与匈牙利之间的关系成了乌克兰入盟道路上的一大障碍。为了获得匈牙利的支持，乌克兰必须满足其提出的“11点要求”。

乌克兰的入盟之路依然充满了重重困难，而乌克兰与匈牙利的关系只是其中的一个障碍。除此之外，欧盟也对乌克兰提出了多项要求，甚至包括要求乌克兰当局进行体制改革。然而，即便如此，欧盟也并未完全亮出其底牌。

乌克兰与欧盟之间的入盟谈判意味着什么？乌克兰的入盟之路能否一帆风顺？本文将对这些问题进行深入探讨。

乌克兰入盟谈判启航遇阻：匈牙利因素使进程陷入停滞

显然，乌克兰和欧盟都迫切希望启动乌克兰的入盟谈判进程。去年，乌克兰当局还曾乐观地预测，这一进程将于2023年底启动。

然而，由于匈牙利的抵制，这一目标未能实现。自俄乌冲突爆发以来，匈牙利一直反对欧盟对乌克兰的援助。2023年10月，匈牙利总理欧尔班曾明确表示，将阻止欧盟向乌克兰提供任何援助，除非欧盟能提供“充分的理由”。他要求欧盟明确解释追加对乌克兰援助的原因。当时，匈牙利外交部长西雅尔多也表示，匈牙利将阻止乌克兰加入欧盟。

6月24日，意大利总理梅洛尼在罗马会见来访的匈牙利总理欧尔班，并联合召开新闻发布会 图片来源：视觉中国

乌克兰的入盟谈判问题在2023年12月中旬就被提上了日程。当时，欧盟一致决定与乌克兰当局就乌克兰加入欧盟问题展开入盟谈判。匈牙利之所以当时没有出声反对，这要归功于德国总理朔尔茨。在投票时，他邀请欧尔班“出去喝杯咖啡”。根据欧盟的规则，在投票时有成员缺席的情况下，可以视为该成员弃权，从而可以做出一致决定。

随后，在匈牙利的“默许”下，欧盟原则上通过了启动入盟谈判的决议，但具体何时开始仍然是个未知数。

乌克兰当局曾预计欧盟将在今年3-4月间启动这一进程，但由于有匈牙利从中作梗，日期一再被推迟。欧盟原本打算于4月启动入盟谈判，但匈牙利人、欧盟委员奥利弗·瓦尔希以及赞同他的欧盟官员发挥了关键作用，阻挠启动乌克兰入盟谈判程序长达两个多月。直到进入6月后，在欧盟承诺说服乌克兰将匈牙利的一些银行机构从“国际战争赞助商”名单中移除后，匈牙利才勉强和欧盟达成了妥协。

由于欧盟从春天起就在为欧洲议会选举做准备，乌克兰（包括摩尔多瓦）的谈判被推迟到投票之后。但双方有一个明确的时间线，即谈判应在6月底之前开始。

对乌克兰来说，这个时间点属实不太有利，因为从7月1日起，匈牙利将担任欧盟理事会主席国长达六个月。在匈牙利担任主席国期间，乌克兰入盟谈判很难会有实质性进展，因为欧尔班不会让匈牙利的欧盟官员亲自表示支持乌克兰加入欧盟。

而一旦将这一进程再推迟六个月，那么它将给欧盟和乌克兰带来更多不确定性。

因此，尽管乌克兰现在终于开始了入盟进程，但匈牙利的因素使刚刚启动的入盟谈判就陷入了困境之中。

乌克兰入盟谈判面临匈牙利族裔权益挑战：乌匈关系紧张成入盟绊脚石

匈牙利频频阻挠乌克兰加入欧盟，主要是因为乌匈之间在“少数族裔权利”问题上的分歧。乌克兰在外喀尔巴阡地区匈牙利裔乌克兰人问题上的做法引发了匈牙利的不满，导致两国关系长期紧张，难以改善。匈牙利外交部曾明确表示，在乌克兰恢复居住在外喀尔巴阡地区的匈牙利裔乌克兰人的权利之前，匈牙利不会支持乌克兰加入欧盟。

黄色为外喀尔巴阡州 图片来源：维基百科

2022年12月13日，乌克兰最高拉达通过了一项关于少数族裔权利的法律，法律内容包括允许少数族裔“私下和公开、以口头和书面形式”使用他们的语言，但应在“不违反法律的范围内使用”。根据该法，少数族裔是指非乌克兰族并居住在乌克兰境内且拥有乌克兰国籍的公民。同时，该法律也指出，出于国家安全、领土完整和公共秩序的利益，少数民族代表的权利可能受到限制。2023年，匈牙利和罗马尼亚就该法律向欧盟威尼斯委员会（由宪法专家组成的法律咨询机构）提出了控诉。控诉内容主要包括乌克兰侵犯少数族裔代表使用语言的权利等相关条款。

自2014年乌克兰危机爆发以来，乌克兰当局频频出台类似法律，限制少数族裔权利，居住在外喀尔巴阡的匈牙利裔也深受其害。对此，匈牙利外长西雅尔托曾强调，这标志着匈牙利民族的文化和历史象征受到损害，匈牙利裔乌克兰人失去了在学校和大学使用母语和教育孩子的权利。

少数族裔问题是乌匈关系的核心问题，也是匈牙利阻挠乌克兰加入欧盟的主要原因之一。匈牙利总理欧尔班一向善于因势利导，在这个问题上也不例外。因此，匈牙利利用形式上的理由将入盟进程拖到最后一刻，等到没有时间寻找新的筹码时，便发出了最后通牒：只有欧盟方面迫使乌克兰满足匈牙利对外喀尔巴阡少数族裔问题的相关要求，匈牙利才会同意召开欧盟政府间会议并启动入盟进程。

6月14日，在其他欧盟国家表示同意后，匈牙利便不再坚持反对。欧盟对匈牙利让步的消息感到欢欣鼓舞。但就在第二天，匈牙利的一份声明又让许多人重新紧张了起来。匈牙利外交部长西雅尔托表示，匈牙利的要求大多数都已被纳入乌克兰的入盟谈判框架，但乌克兰“仍需解决很多问题”。鉴于欧尔班政府一向公开反对乌克兰的立场，这一消息对乌克兰来说并不乐观。

现在，乌克兰入盟的框架已经确定，但现实情况又发生了新的变化。根据最终文件，匈牙利的要求有所软化。欧盟在6月25日通过的乌克兰入盟框架文件中并未直接包含西雅尔托提到的内容，只是间接暗示了匈牙利的立场。

顿涅茨克地区托雷茨克，一幢住宅楼在炮击后被毁 图片来源：视觉中国

乌克兰入盟首席谈判代表斯特凡尼什娜曾表示，乌克兰打算“落实”匈牙利在1月与乌克兰外长库列巴和乌总统办公室主任叶尔马克会晤时，向乌克兰提出的有关少数族裔权利的11个要求。事实上，匈牙利的要求已从乌克兰加入欧盟应满足严格的先决条件变为乌当局应进行“自我反省”。这对乌克兰来说似乎是一个好消息。

然而，这11项要求的具体内容并未公开，而且相当含糊不清，这就非常耐人寻味了。由于信息不透明，匈牙利可以随时修改或不承认11项要求的内容，也可能随时再添加新的条件，更能以乌克兰未能满足条件为由继续阻挠乌克兰入盟。因此，要过匈牙利这一关，乌克兰仍面临不少挑战和需要付出的努力。

乌克兰入盟之路：挑战重重，波折不断

尽管乌克兰加入欧盟问题的首次政府间会议标志着谈判进程的正式启动，但距离真正展开谈判还有一段距离。在未来六个月内，乌克兰入盟谈判真正启动的希望相当渺茫。除了因为匈牙利将担任欧盟轮值主席国之外，也是因为欧盟忙于权力更迭，如任命新的欧盟委员、组建新的团队等事务，这使得欧盟无暇顾及乌克兰的入盟事宜。

或许要等到2025年初乌克兰入盟事宜才会有新的转机。届时，波兰将担任欧盟理事会轮值主席国，且现阶段波兰支持乌克兰加入欧盟。因此，乌克兰入盟谈判若想真正启动，可能至少也要等到波兰担任欧盟轮值主席国之时。

在乌克兰入盟框架文件中，欧盟对乌克兰提出了一系列要求，而乌克兰目前尚未满足这些要求。如果乌克兰不能积极行动以满足欧盟方面的条件，那么入盟谈判将无法取得进展，很可能会像巴尔干诸国和土耳其那样在入盟进程中陷入停滞。这个问题与匈牙利无关，乌克兰也无法将责任归咎于匈牙利。

入盟框架中多次强调：“改革的进展将决定谈判的总体步伐，我们将在评估改革效果后考虑推进进程。”在此期间，乌克兰必须与欧盟共同筛选乌克兰国内法律，并分析这些法律是否符合欧盟法律。接下来，乌克兰还需制定并与欧盟委员会商定关于法治、保护少数群体、民主机构运作、公共行政改革等部分的行动计划。考虑到目前正在进行入盟谈判的国家中，没有一个能在短时间内完成这项工作，尤其是乌克兰在腐败、少数族裔等问题上较为突出，乌克兰光是完成这些工作就可能需要数年时间。

根据欧盟于6月25日提交的谈判框架文本，乌克兰入盟的进程与欧盟为北马其顿和阿尔巴尼亚提供的入盟路线图大致相同，两者文本的相似率高达95％，而北马其顿和阿尔巴尼亚至今仍未真正开启入盟谈判。

此外，不幸的是，即使在谈判中，欧盟国家在一些关键问题上仍然享有投票权。这意味着乌克兰每次谈判都必须获得全体欧盟成员国的一致同意，其中匈牙利的态度尤为重要。

欧尔班 图片来源：视觉中国

乌克兰入盟成功的关键在于按照欧盟的要求在司法、民主、国家行政体制等领域进行改革。如果不这样做，入盟谈判就没有成功的可能。然而，这种“程序正义”往往会被欧盟用作拖延时间的手段。回顾北马其顿、阿尔巴尼亚、土耳其等国的入盟谈判经历，我们可以看到欧盟总能找到各种理由声称这些国家未达到要求，从而搪塞其入盟请求。例如，在法治领域，欧盟可能会首先设定一系列指标要求乌克兰完成，然后又会提出一套“中间标准”，声称这是乌克兰下一阶段的目标。如果乌克兰实在无法满足这些要求，欧盟可能会在该领域再制定一个新的标准，并指责乌克兰未能完成欧盟的要求，从而将谈判无限期拖延下去。

更令乌克兰担忧的是，欧盟还保留了一手，即大打“价值观牌”。参考土耳其入盟的历史情况，欧盟可以宣称改革出现倒退，并宣布之前的任何决定都可以停止或撤销。乌克兰入盟谈判框架文件中也明确指出：“如果乌克兰严重且长期违反联盟赖以建立的价值观，谈判委员会可以主动或应成员国的合理要求，建议暂停谈判并提出恢复谈判的条件”。

值得注意的是，这并不是一个仅针对乌克兰的特定机制，在土耳其等国的入盟谈判中，欧盟就曾使用过此类手段。欧盟与土耳其的入盟谈判早已停止，且短时间内看不到恢复的可能。因此，即使乌克兰现在急于进行入盟谈判，但如果不到“时机”成熟，且未能满足欧盟一些隐晦的“要求”，乌克兰入盟的梦想也只会是镜花水月，难以实现。

欧盟的原则是“无利不起早”。它早已预见到候选成员国在加入欧盟之前可能利用欧洲一体化优势的情况，因此也制定了相应的应对措施。乌克兰在与欧盟的接洽中喜欢使用“择优录取”一词来表达自己会成为“优质成员国”的诚意。但显然，欧盟各国对“择优录取”一词的理解存在差异。匈牙利、斯洛伐克等国对乌克兰自称“优等生”的做法嗤之以鼻，即使是一向支持乌克兰的法国、波兰等国，也因乌克兰农产品倾销等问题对乌克兰入盟心存疑虑。而同样主打价值观外交的德国、荷兰等国则对乌克兰的腐败情况颇为担忧，在乌克兰入盟的问题上也犹豫不决。

欧盟内部的各种利益纠葛和复杂态度决定了其灵活多变的立场，也注定了乌克兰的入盟进程不会一帆风顺。在加入欧盟的问题上，乌克兰仍然无法、也不可能摆脱其作为“棋子”的命运。

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