贺海波：应对高温干旱风险，国家与基层到底应该做什么

【文/观察者网专栏作者 贺海波】

进入五月份以来，河南、山东、河北、山西、安徽、江苏等省份的旱情不断加重。到目前为止，重特大旱灾区域仍在不断扩大，严重影响了受灾地区农民的夏种。

这次的高温旱灾对我国造成了什么样的破坏？有哪些重要主体受到了影响？当今在应对干旱风险方面与历史上相比有哪些进步？笔者将围绕这些现实问题，结合近些年在不同农村调查的感知，作一个简要分析。

风险程度与破坏

今年5月以来，华北、黄淮、江淮等地部分地区降水偏少。中央气象台连发7天高温预警，多地“热力爆表”，部分地区最高气温可达39℃-42℃。

经综合研判，中国气象局6月18日18时启动重大气象干旱灾害三级应急响应。预计未来两周北方部分地区降水量较少、气温偏高，气象干旱仍将持续。

6月15日，河南安阳市滑县，金堤河部分河段河水断流，河床裸露，河底龟裂。（图/新华社）

让人可以暂时不那么焦虑的是，据中央新闻报道，当前夏粮收购量已突破1000万吨，达到“夏粮丰、全年稳”的目标，但当前的高温干旱对秋粮有重要影响，给玉米、大豆播种造成了墒情不足的困境。

干旱对所有农业生产主体都会造成不同程度的损害。因水利条件和个体抗风险能力的差异，不同农业生产主体表现出了不同的抗旱行动。

一是部分农业经营者的放弃。如河南上蔡县的秦豪承包了290亩地，因为排不上队抢井浇水，索性放弃了夏种。他说：“还种它干啥，不浇水（玉米）出不来，种子也废了。”

二是留守老人的挣扎。一些留守老人将在外务工的年轻人喊回来抗旱，负责在夜里排队抢井。有排不动队的留守老人，用小水泵扯着几百米的水管从老式大口井里取水。“老两口种了十几亩玉米，用这种水断断续续浇了半个月，着急得坐在地里哭。”

三是青壮年农民的拼力一搏。河南驻马店新蔡县的张涛，为了给自家的10亩地和流转来的20亩地浇水，买了1600元的柴油，准备抗旱到底。他老婆算了一笔账：玉米种90元，播种费30元，施肥120元，防虫药22元，加上收割，一亩地成本接近500元；而在收成好、玉米价格也好的时候，一亩地玉米能卖1500元，除掉开支，还可以赚1000元。

为了减少农业生产主体的损失，国家已经启动了干旱风险应急措施。6月14日，农业农村部、水利部、应急管理部、中国气象局联合下发通知，要求各地立足加强组织领导，落实工作责任，分区分类指导，细化实化措施，确保夏播作物种足种满。国家防总也已针对山东、河南、河北、内蒙古、山西、安徽等省启动抗旱四级应急响应。

受干旱风险冲击的重要主体

高温干旱极端天气对农业影响很大，与农业相关的主体都会受到冲击，各种主体都会从个体的需求出发来应对干旱风险。

就近些年笔者在全国不同农村地区调查来看，自改革开放以来，与农业相关的主体结构已经发生了重要变化，从原来的单一小农发展到农业经营者、中坚农民、老年农民和村集体以及各级政府等复合主体，这些主体均有各自的利益重心和应对策略。

首先是农业经营者。

无论是在东部发达地区，还是中西部地区，都有一些专门从事农业生产的经营者——说他们是农业经营者，是因为他们不仅仅依靠农业糊口，他们还愿意在农业领域生产投资，希望能够从农业种植养殖中获得不低于甚至高于外出务工的经济收益。

近日，笔者调查了河北保定一个生产小组，全组600亩土地被5户承包了，一般农民已基本不种地了。而在2021年，笔者在江苏北部一个乡镇调查发现，全镇最大的一户农业经营者流转了农民三个村的一千余亩地，种植水稻，已经实现了全程机械化，即使亩收益在200元，年收益也有二三十万元。2022年，笔者在湖北某乡镇调查时也发现，经营几百亩者大有人在，经营千亩以上的有一户，主要种植水稻和油菜。可以说，农业经营者主体数量比较少，但是经营面积在不断扩大。

这些农业经营者有较强的抵抗干旱风险能力：一方面他们选择的水利条件相对较好，离水源较近，地势平坦；另一方面，他们有农业保险，要是作物受损，会得到保险赔偿，此外，有时国家也会有一些补贴。但是，当重大干旱来袭时，因面积过大抢不到水，有时候不得不放弃抗旱。

其次是中坚农民。

这部分一般都是进城失败，或者不愿意外出务工的在村农民。他们将外出务工或进城的亲友的土地流转集中起来，从事种植养殖。

他们以自己劳动力最大化使用为限，没有通过投资不断扩大经营的冲动。他们是村庄中的重要主体，也是农业种植养殖的重要主体。他们在村庄事务中拥有比较多的话语权，在水资源分配方面也拥有相对较多的话语，因经济利益、社会利益都在村，更愿意参与水利基础设施建设，对抗干旱风险的能力比一般散户要略强一点，也愿意为了一家生计而拼尽全力。

6月11日，山东省临沂市蒙阴县野店镇，村民从水库中抽水后前往果园灌溉。（图/新华社）

再次是老年农民。

这部分群体，一般是子女在外打拼，自己年过60岁，无法继续在外务工，只好退守农村。

很多地方，年过60岁的妇女常常进城照顾孙辈读书，还可以在城里兼做家政、保洁等工作，只有老年男性在家种地，老伴农忙时回家帮忙。老年农民在村里的经济利益、社会利益都处于收缩时期，没有什么创收冲动，但是几亩田地收入对他们家庭改善生活水平有重要功能，至少可以不找子代拿养老费，生活起来比较硬气，要是收成好，还可以反过来补贴一些给子女。

老年农民应对干旱风险的能力要弱一些，他们大多只能自己购买小型抽水机，在小沟、小塘、小湖里日夜提水，相当辛苦。

最后是村集体及政府。

在东部地区调研时了解到，村集体比较富有，可以为村民提供较多的公共产品。如2022年在浙江丽水某村调研时得知，村民抗旱灌溉的水费和电费都由村集体负担。但是广大中西部农村因村集体基本上没有什么收入，无法支付抗旱灌溉的费用，一般由村民自己负担。

在出现严重旱灾，村民自组织无法有效应对时，各级政府就要组织抗旱。各级政府因旱情程度而进行不同程度的沟通，政府掌握着水利资源和高温旱灾的宏观情况，经常从总体上判断要从什么水库提水、从哪条河提灌等。高温旱灾越重，政府发挥抗旱的功能就越大。

应对干旱风险的结构之变

经历过灾害年代的人对粮食会有特殊的感情，看到高温干旱就会担忧。对于干旱灾害，在全国影响甚重并最为切近的，应该是1959年至1961年三年自然灾害。至于全国局部地区的干旱灾害则更多。

如山东，进入近现代后，旱灾依然频繁，1949年至1998年的50年间，共发生了48次旱灾，几乎每年都有旱情发生。其中，2002年的夏秋之交，山东遭遇了一场百年大旱，给当地的农业生产和生态环境造成了毁灭性的打击，全省的受灾面积达到了惊人的4775万亩，其中重旱面积达到1465万亩。鲁西北、鲁中和鲁西南等地，人们的生活陷入了困境。

再比如河南，历史上严重的旱灾几乎都没放过河南。如明朝崇祯年间1637～1643年的河南特大旱灾，被看作500年（截至当时）来最严重的一次；由于旱灾，河南各地百姓起义不断，最终促使明朝灭亡。进入近现代以来，最为著名的就是1942年河南大旱灾，导致大饥荒，饿死了300万人。

由此可见，在华北地区，干旱历史惨象确实令人触目惊心。

6月10至12日河南省机播气象等级预报（图/河南省气象服务中心）

但是，时至今日，应有充分的理由相信，我国有足够的能力应对这次的高温旱灾，因为我国应对干旱风险的结构已经发生了重大变化。

一是城乡关系结构之变。

在传统时期，只有统治阶级和少量的工商业者住在城镇，约占总人口的1%-5%。到改革开放初期，生活在城镇的人口也不足20%。但是2023年底居住在城镇的人口已超过66%。也就是说，当前我国已经从乡土中国发展为城乡中国，正在向城市中国转变。这种城乡关系结构的变化直接影响了我国人群的收入结构。

上世纪80年代初，刚分田到户时，一家老小七八口人，绝大部分的收入均来自于户均不足十亩的土地，一场旱灾对全家生计会是一种致命打击。而当下，大多数农村剩余劳动力已经进城务工居住生活，农村留给了老年人，家庭劳动力分配呈现半工半耕结构，家庭收入呈现务工收入加务农收入的结构，并且以务工收入为主、务农收入为辅。

所以，当前一场旱灾，对农村家庭的影响并不会是致命的。即使出现严重灾难，在家庭内部也可“以工补农”，或者只是减少以农补工的资源流动。对于那些中坚农民，可能影响大一些，但是他们也并不是像过去那样被束缚在土地上，也可以流动到全国各地去务工。农业经营者对农业弱质性和强风险性应该有更强的预期和抵抗力。

二是水利体系结构之变。

都江堰、郑国渠、大运河等是历史上颇负盛名的人造水利工程。然而，那时候再伟大的水利工程，也仅可造福一方。如郑国渠长150公里，可灌溉18万公顷；都江堰可灌溉7市40余县区的1130万余亩土地；就是沟通海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大江河的京杭大运河，全长1794公里，也只能灌溉河北、江苏、浙江、山东等沿河地区。

在几千年水利建设基础之上，新中国成立以来，国家一直在增强水利工程建设：红旗渠、丹江口水库、葛洲坝、三峡大坝、南水北调工程等。进入新时代以后，国家还规划在2020年前建设172项重大水利工程。各地水利设施也在不断建设中，如山东至今为止有5700座人工蓄水湖，北方省份排名第一、全国排名第三，仅次于水资源丰富的湖北省和江西省。

可以说，当前已经基本建成了覆盖全国的水利体系结构。只要不是全国性重特大干旱，水资源可以在省际之间高速流动分配。

三是粮食结构之变。

首先是粮食数量变化。有数据显示，1949年人均粮食208.9公斤；1978年人均粮食316.7公斤；2023年中国人均粮食占有量达到493公斤，远高于国际公认的400公斤粮食安全线。

其次是粮食耕种结构变化。以前以村民小组为单位，将土地分为好坏或肥瘦两三类地。近些年，经过不断建设，截至目前我国已建成了10亿亩高标准农田。到2022年，仅河南省已累计建成高标准农田8330万亩，实现了田、土、水、路、林、电、技、管、气象综合配套，确保了高效节水灌溉全覆盖。高标准农田不仅节水功能强，而且提质增产的功能也更好。

再次是粮食流通结构变化。现在粮食市场已经是全国市场的重要部分，当市场价格过低时，国家还有保护收购价。粮食在国内流通比较畅达，一地缺粮，其他地方可以朝发夕至。另外，国家储备粮食充足，2019年公布的数字是9.1亿吨，可以供全国人民食用一年以上。

还有粮食增产结构变化。以前主要是靠增加种植面积来增加粮食产量，当下国家提出了不仅要藏粮于地，还要藏粮于技，现代技术的增产功能也越来越重要。

城乡关系结构、水利体系结构与粮食结构等都与粮食生产有关，也与应对高温干旱风险有关。总体而言，这些结构的变化可以在一定程度上有效对冲干旱灾害的不利后果。

需要进一步完善的应对策略

虽然经过数十年的改造，我国应对干旱风险的能力得到极大提升，现在局部地区的干旱对全国人民的生活影响越来越低，但是从国家治理和基层治理层面仍要继续提高应对水平。

第一，需继续提升水电路等公共产品的供给能力。

前段时间在西南某省做村治调查，一位分管农业的副镇长说，全镇抛荒面积达30%以上；一位村支部书记介绍道，村里抛荒面积实际上达80%以上。

村民为啥不愿意种地？一是与务工相比，性价比太低；二是水电路配套设施不完善，很多山地没有修通生产路，仍靠肩挑背驮，即使有人想种地，也没有条件去种。

2022年笔者在中部两个省份调查，基层干部介绍，水利末端体系建设没有全覆盖，一些偏远地点，基本上仍处于自生自灭的状态。这些水利末端体系对于局部地区应对干旱风险特别重要，要引起各级政府的高度重视。

第二，要重视提高服务小农的能力。

当前，从东部发达地区到中西部欠发达地区，农业经营者正在逐步增加，但我国走的是渐进式城镇化道路，中坚农民和老年农民是我国当前小农的代表，在农业生产中具有相对高的效率，在坚持农业生产中具有更强的韧性，是自然形成的具有阶段性特色的农业生产主体，并且在未来也还要持续存在很长时间。

所以，当前国家一定要从有利于这两类群体从事农业生产的角度来考虑长远期应对干旱灾害的相关应对措施。

6月16日，河南省驻马店市正阳县皮店乡小集村村民在抗旱保苗。（图/新华社）

第三，需进一步提升全国水资源分配能力。

我国水资源呈现非均衡分布状态：南方地区降水量较大，水资源相对丰富；北方和西部地区则相对干旱，水资源匮乏。如何将南方充沛的水资源输送到北方和西部地区，就是考验国家现代治理能力的关键点。

当前自然极端天气越来越普遍，3-7年出现一次的厄尔尼诺现象，近些年出现的频率在增加。每逢厄尔尼诺年，我国夏季雨带就有75%可能集中在江、淮流域，而北方则会出现干旱，即常说的“南涝北旱”现象。另外，全球气候整体变暖也导致普遍高温现象加剧。

也就是说，我国需要应对越来越多的高温干旱风险，并且未来干旱到底会如何发展还存在很多不确定性因素，因此国家应从全国水资源有效分配角度进一步加强宏观水利体系建设。

结语

虽然现代人对工业产品依赖度较高，但是农业仍然是基础产业，充足的粮食是满足人类基本生存之必需，也是美好生活的一个重要方面。在当前复杂的国际形势和自然气候变化面前，如何将饭碗牢牢地端在中国人自己手中，是国家所必须重视的问题。

现代国家有责任为公民提供基本保障和生活福利。如何应对越来越频发的高温干旱风险，既考验国家治理的宏观把控能力，又考验基层治理的“最后一公里”困境化解能力。

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