刘成良：村干部出事不能认定为工伤，以后谁还敢挺身而出？

【文/观察者网专栏作者 刘成良】

村干部在工作期间因公受伤或死亡，能否被认定为工伤？

近期，2023年发生在四川的一则村干部工作期间因公死亡的案例，再次将这一议题推上舆论焦点。事情的起因是村民在村委会办事期间，与村干部发生了冲突，村党支部副书记就用手机摄像记录了其过程，但遭到了村民殴打，也因此发病身亡。

该事件的前因后果非常清晰，且村党支部副书记也没有明显过错，其用手机拍摄村民与村干部的冲突过程，也是自媒体时代基层以留痕方式来自证清白的无奈之举。

这一事件发生后，村民因为过失致人死亡被捕，而副书记的家属在为其向人社局申请工伤认定的过程中却遭到拒绝。人社局认为该村干部与基层乡政府之间的劳动关系存在争议且无法确认，决定中止其工伤认定。这一结果不仅让村干部家属十分不解，也感到万分心寒。

出事了，却没有劳动关系

然而，这样的案例并非孤例，无论是在既有的劳动仲裁，还是司法判决中，村干部因工受伤或死亡，在申请工伤鉴定的过程中往往是以失败告终。

2021年，河北省临漳县某村支部书记在为乡村修建广场时，水泥罐车发生了侧翻，支部书记不幸被压倒在墙根，送医抢救无效死亡。事后，家属向县市两级人社局申请认定工伤，但是人社局的答复则是乡政府未与其签订劳动合同、没有为其缴纳工伤保险，不能认定为工伤。

2022年，四川一村委委员在工作期间被狗追撵，躲避过程中导致腰部压缩性骨折，其向劳动人事仲裁委员会申请仲裁，希望确认与村委会存在劳动关系，并请求支付医药费等费用，但是仲裁委以不属于劳动人事争议处理范围，作出了不予受理通知。随后，该村干部向法院提起诉讼，要求确认存在劳动关系，法院一审、二审均驳回其诉讼请求。

2023年，山东省曹县某村会计在参与退林还耕图斑整治工作中，因为村民泄愤，用刀将其扎伤，抢救无效死亡。事后，乡镇和村委会送来了16万慰问金，但是家属希望能够得到工伤认定，乡镇政府对此也表示支持，但是县人社部门认为根据《工伤保险条例》，国家工作人员最低级别为乡镇一级，村委会属于村民自治组织，村干部是根据村民自治组织条例选举产生，不属于工作人员，不在《工伤保险条例》范围内。

村干部辛辛苦苦参与上级政府工作，为何出现伤亡就没有劳动关系了？

劳动关系是工伤认定的基本要素之一。村干部工伤认定困境事件之所以产生如此大的争议，关键在于村干部与基层政府之间是否存在劳动关系。按照既有的劳动仲裁以及司法判决惯例来看，村委会组织同其所选举产生的人员不属于劳动关系。

由于类似的案件在实践中较多，为此，四川绵阳市人社局还专门在其微信公众号发布了相关的案例解释《村委会工作人员受伤，能否认定工伤？》。根据该案例解释，经过选举产生的村干部与村委会之间不存在劳动关系，裁判思路则有两种：

其一，根据《劳动合同法》以及《工伤保险条例》规定，村委会作为基层群众自治组织，不属于法律法规所认定的用人单位范围，也就不具备用人单位的主体资格，因而无法认定其中的劳动关系；

其二，村委会可以作为适格的用人单位，但是根据2005年人社部发布的《关于确立劳动关系有关事项的通知》，认定劳动关系应当满足3个要件：

1.双方具备劳动法规定的主体资格；

2.劳动者和单位之间存在人身依附性，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；

3.劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。而村委会作为基层群众自治组织，村干部的产生及其劳动报酬等不符合劳动关系特征，因此不能认定。

当前类似事件的劳动关系认定基本都遵从以上思路，但是这种基于法律法规逻辑的判断往往引起社会上较大的争议，不仅与大多数人的朴素认识相悖，而且这种结果也让因公伤亡者及其家属更加心寒，甚至也会导致更多负面后果——以后凡是在工作中遇到危险的事情，村干部尽量自保躲避就行。

村干部工伤认定的实践悖论

从社会治理的真实逻辑来看，上述劳动关系判定所依据的法律法规过于陈旧，与基层现实存在较为明显的脱节。

一是从村委会是否具备用人单位主体资格来看，《工伤保险条例》是国务院于2003年4月发布、2010年12月修订，《关于确立劳动关系有关事项的通知》是人社部于2005年5月发布。时至今日，由于社会治理任务的复杂性，村庄中工作人员的组成也越来越多元化，既有通过选举程序产生的村委会委员，也有村庄为了完成治理目标所聘用的合同制人员。如果村民委员会不能作为用人单位，那么这些人员的基本权益该如何保障呢？

2021年1月实施的《民法典》第九十六条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”律师界也有专家认为，村民委员会、居民委员会等群众性自治组织可以作为用人单位。因此，人社部门继续再以村委会不能作为法定用人单位的理由，拒绝认定村干部与村委会之间的劳动关系，在法理上也越来越难站住脚。

二是从劳动关系认定的基本条件来看，当前的村级治理相较于十几二十年前已经发生了巨大的变化。理论上来看，村委会是村级自治组织，但是上级政府对于村庄工作的要求则越来越严格，以至于村级自治组织的行政化色彩十分浓厚。

一方面，从制度规范来看，大多数地区都已经实施了村干部坐班制，其福利待遇也由过去领取务工补贴变成了每月发放的基本工资，村干部的身份也实现了由过去的兼业干部变成了职业干部，即便其产生需要通过法定的选举程序，这一过程存在着一定的不确定性，但是在其工作期间，需要严格按照上级的各方面规范来行使基本权力。

另一方面，从其工作内容来看，除了基层自治工作，村干部耗费精力最多的往往是上级政府布置的各种行政工作，而其中一些行政工作的难度还非常大。例如，上级部署的图斑整治工作中的拆违问题、退林还耕问题等，这些都需要触及一些农民的根本利益，很容易在工作中发生冲突。除此之外，在一些偏远地区，村干部在工作过程中所遭遇的自然风险也较多，例如在脱贫攻坚期间，为了完成扶贫任务，发生了不少扶贫干部、村干部在下乡途中意外车祸或者坠崖等事件。

为扶贫献出生命的广西壮族自治区百色市乐业县新化镇百坭村驻村第一书记黄文秀

无论是从工作形式，还是工作内容来看，村干部工作相较于过去都发生了巨大转折，甚至将其称为“民间公务员”也不为过，这些都符合劳动关系认定的基本条件。这也是为何在文章开头所叙述中的案例中，伤亡者家属所表达不理解的地方，为何有任职手续、有工作委派单、有工资发放记录，并且是在工作期间因为工作问题受到无辜伤害而导致死亡，却迟迟不能认定为工伤！

在工作的时候对村干部严格要求，而村干部在工作中出了伤亡事件则推脱没有劳动关系，无法认定工伤，显然这属于法律法规的漏洞，不能总是让受害者来承担风险和意外后果。

根据民政部发布的数据，截至2021年，中国有49.2万个村民委员会、11.6万个居民委员会，广大的基层自治组织是中国社会稳定的重要基石。尤其是基层工作，面临着较多的不确定性风险，在社会转型时期，村庄是社会矛盾滋生与化解的关键区域。社会稳定和谐则需要广大村干部能够及时发现并化解社会中的各种矛盾风险，这一过程并非靠温情脉脉、春风化雨就能够解决，往往伴随着较多的风险，而良法善治更需要在这一过程中解决村干部的后顾之忧。

值得说明的是，当前也有一些地方已经开始解决这一困境。例如，2023年浙江省人力资源和社会保障厅、财政厅、国家税务总局浙江省税务局三个部门联合发布了《浙江省用人单位招用不符合确立劳动关系情形的特定人员参加工伤保险办法（试行）》的通知，其中明确规定将在职村干部和专职社区工作者等七类特定人员纳入了工伤保险缴纳范围。在广西一些地区，由于暂时无法在制度层面突破，政府是按照每人每年1000元的标准来给村庄主副职干部购买养老保险和意外险的方式来进行兜底保障。

但相较于广大村干部群体而言，其权益的保障仅靠地方上探索出来的这些救济机制远远不足，迫切需要国家层面来完善相关法律法规。

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