投资13亿、建设超10年，超级项目如何成了“僵尸园区”？

近些年，各地建了不少“工业园”“产业园”“开发区”，在招商引资和拉动地方经济增长方面取得了较好的成效。但同时，也有些园区的土地常年“沉睡”，圈占不用、效能极低，甚至成为“僵尸园区”“空心园区”。

投资13亿，用时13年，37万平方米土地成“僵尸园区”

位于天津市滨海新区轻一街以南纺五路以东的夏翔化工管材物流中心，又叫滨港建材城，从空中俯瞰，一排排建筑气势恢宏。然而，自2011年8月开始建设至今，该项目仍未竣工，土地常年低效利用，闲置浪费。

记者查阅到，十年前，该项目曾以“滨海厦翔国际物流中心”的名义对外宣传，“计划总投资13亿元，建成集采购、仓储、交易结算为一体的现代物流集散基地”。如今十年过去，园区既无商户入驻，更未建设完工。

记者来到天津市规划和自然资源局滨海新区分局，从一份“工业建设类”天津市国有建设用地使用权出让合同中看到，该宗地的出让年期为50年，用途为“仓储”。合同约定，宗地建设项目在2011年7月28日起12个月内开工建设，在2016年7月28日前竣工。在规划和自然资源部门的系统中，该项目仍然呈竣工逾期状态。

可在项目现场，根本无人施工，早已人去楼空，烂尾多年。

多种原因导致项目停滞，投资建设方濒临破产

高达37万平方米的土地供应，长达13年的建设周期，项目为何处于失管状态？

记者在一份天津市滨海新区信访办的工作材料中了解到，该项目于2011年8月开工建设，后由于无销售许可、不当宣传、擅自更改规划施工等问题致项目停摆，后虽多次进行建设整改，但至今仍无法进行规划验收。该份材料的落款日期为2020年9月25日。

项目开发方厦翔公司称，在按整改要求停止项目宣传，并按图纸将违规部位整改后，该项目销售许可等手续仍无法继续办理，由此引发项目建设停滞。

记者了解到，目前，该项目投资建设方——天津夏翔投资发展有限公司濒临破产，土地已被查封。公司进入破产清算程序以后，那些曾经购买所谓“商铺”的人被列为债权人，部分购买者获悉后，坚决不同意按债权人处理，多次要求政府对其购买的房屋进行确权。

同时，项目开发方厦翔公司认为，政府扶持政策不能有效落实，金融机构及合作单位持观望态度，导致企业资金链断裂，且发生金融诉讼。后续施工单位停工，注册商户纷纷注销，一系列原因导致项目停滞至今。

两区相互推诿，均不受理申报手续，后续工作无法推进

项目停滞后，开发方在推进相关手续的申报过程中，又出现了新的问题。

天津市规自局滨海新区分局和天津经济技术开发区规自局就规划验收工作存在争议，均不受理相关手续申报，导致后续工作无法开展。记者了解到，双方的推诿源于行政管理事权的变更。

天津市规自局滨海新区分局给出的理由是——

曾于2019年9月9日发函明确，已将天津夏翔化工管材物流中心项目所在的开发区中区等5个区域内的规划、土地、矿产资源业务管理事权移交给了经开区。由此指出，后续所有审批事项应由经开区规划和自然资源局负责。

经开区规自局和建管中心则表示——

该项目在经开区承接开发区中区管理前开工建设，项目立项、土地、规划、建设各项审批均在滨海新区各职能部门办理，希望滨海新区相关部门继续办理。

至此，事件无法推进。

唤醒“沉睡”土地，仍需机制创新

记者在一份《滨海新区一本账闲置土地及超期开竣工项目明细》中发现，截至2023年9月，除了夏翔项目外，整个天津市滨海新区逾期竣工导致土地长期低效利用，闲置的工矿仓储用地达到了130宗，面积达到1100公顷，其中闲置5年以上的用地超过30宗。有的地块占地面积达到40.4公顷，逾期已超过10年，逾期原因为政府原因。

相关专家表示，闲置工业用地回收存在两难，一个是认定难，一个是收回难。“认定难”就是认定造成闲置的原因是政府还是企业，由政府造成的又是由哪个部门造成的；“收回难”则是具体由哪个部门来执行。

在2012年发布的《闲置土地处置办法》中，未动工开发满一年的闲置土地按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的闲置土地，可依法依规无偿收回国有建设用地使用权。

但在实际的工作开展中，各地在具体执行中对是否是闲置土地的认定标准不一；土地一旦涉诉就难以收回甚至长期搁置；多头管理与多方维权导致事件错综复杂，难以推进。

记者在天津市2023年上半年闲置土地处置情况表中看到，滨海新区2023年任务基数31宗，面积395.46公顷；2023年上半年处置量7宗，面积30.34公顷，完成处置比例仅为7.67%，处置情况处于天津全市排名倒数第一。

调查中记者了解到，该“闲置土地处置表”中的数据，仅为已统计在册数据，实际还有大量历史遗留数据尚未完成统计。

专家介绍，根据自然资源部门统计，截至2019年4月，我国31个省（区、市）认定的低效用地有862.2万亩，包括大量的工业用地，还不包括批而未供、批而未用的一些土地。

以天津市滨海新区为例，2023年上半年批而未供土地处置任务是2655公顷，但完成处置情况为69.19公顷，处置完成比例仅为2.61%。

土地用而未尽，常年沉睡，企业进来容易出去难，同时也造成巨大浪费。如何唤醒“沉睡”的土地？需要依法依规，更需要机制创新。

2023年9月，自然资源部出台《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在北京等43个城市开展低效用地再开发试点，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。

近日，在国务院新闻办举行的政策例行吹风会上，自然资源部表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，严格依法处置闲置土地。只有真正做到“严控总量，用好增量，盘活存量，节约集约”，才能真正推动低效土地资源“用起来”“活起来”。