许振远：河南“裁撤科级以下事业单位”？这轮改革不简单

【文/观察者网专栏作者 许振远】

4月初，河南省发改委网站发布了“2023年度河南省经济体制改革十大案例名单”，其中排第一的是河南省委编办的《扎实推进事业单位重塑性改革 为现代化河南建设注入强劲动力》。

河南省委编办在文章中指出，从实际情况看，事业单位定位不准、职责不清、结构不优、效率不高等问题仍然存在。有些机构存在职能弱化、业务萎缩，主责主业偏离了公益属性，与经济社会发展相脱节等问题；有些机构存在职能交叉、分散重复设置、“小散弱”比例高等问题；有人没事干、有事没人干现象并存。

在改革做法方面，河南省委编办表示要“聚焦优化职能布局，实现整体重构重塑”“聚焦资源集约增效，精简机构编制规模”“聚焦完善支持措施，推动改革行稳致远”。

而在近日，这一改革动向以“河南宣布裁撤科级以下事业单位”的标题出现在热搜上，从中可见众多网友对于体制改革的关心和热情。评论看下来，网友的认知角度也不尽相同，从经济、财政到社会治理、甚至考编等不一而足。

这一轮重磅改革，到底改了什么？笔者将结合自己的基层调研经历，提供一个来自基层的视角。

河南事业单位改革改了什么？

首先聊聊引爆话题的事业单位改革是怎么一回事。

我们要先认识到一个事实：并不是如部分网友讨论的那般，因为某些问题，河南省“将要”裁撤科级以下的事业单位，而是河南省已经裁撤了这些单位。根据文章，河南省原则上不再保留科级和事业编制16名以下的事业单位，“空壳单位”“僵尸单位”以及特定历史任务已经完成的事业单位一律撤销。

而网友们很大程度上忽视的一点是：文章明确指出了省直层面“原则上不再保留科级和事业编制16名以下的事业单位”，而在县市层面，并没有提及这一要求。实际上，在县市层面上的要求相较于省直要稍微宽松一些，这也符合基层任务多、任务重、任务复杂的情况。

其次，这些机构怎么裁撤？

实际上也不是一些网友想象的那样直接开除，而是将很多省直机构进行合并和整理，将小的单位合并为大的单位以提高管理效率。

例如文章中介绍的，省直改革中，将省地矿局、省有色地质局、省煤田地质局、省核工业地质局及所属35个地勘类事业单位，整合组建“一局一院一集团”，把原来相互交叉的职能统一到新组建的省地质局，把几个系统的科研平台、设备仪器、科研人员汇聚到新组建的省地质研究院，把相关经营性业务集中到豫地科技集团。

在地方层面，裁撤的是如“七站八所”之类的事业单位，主要有：一是乡镇直属事业站（所），包括房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等；二是县直部门与乡镇双层管理的站（所），包括司法所、土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等；三是“条条管理”的机构，包括税务分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等。这些机构大多合并为乡镇经济发展服务中心和乡镇社会发展服务中心，信用社一般成为地方的农村银行等。

改革后的党群综合服务中心“集成化”政务大厅（资料图/新华社）

这些变动并不一定意味着编制人员数量的减少，具体改革力度还要看各地的执行情况。

再就是，如何理解这一事业单位的体制改革？

这种体制改革一般是由点到面，逐步推进。当省级改革落实并且宣布的时候，那至少三年、五年甚至十年前就已经在地方实验论证过。

如果我们留意的话，会发现这一文章宣布的事业编制改革是在由来已久的行政管理体制改革之下进行的一个小部分。而这一轮改革，实际上在十多年前就开始试点了。

2010年以来，按照中央统一部署，一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，以为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供可借鉴的经验，如河南安阳市水冶镇就是被选中的试点之一。这些地方对于事业单位、政府架构的改革早已开始。之后各省又确定过省级试点等，通过不同方式逐渐推广，直至近些年基本完成全省范围内的改革。

也许很多朋友对于这一改革过程不是很了解，但其实这与大家的日常生活息息相关。如各个地方的“市民之家”“便民服务中心”等一站式服务机构，就是这一行政管理体制改革不断深化的产物，而这一整合必然包括更深层次的政府组织的改变。

以江苏A镇为例看新一轮行政管理体制改革

乡镇政府作为政府网络的末梢，很多时候是上级任务的直接执行人，因此对于行政管理体制中基层的研究尤为重要。接下来笔者将以调研的江苏A镇为例，从基层政府的视角来看看新一轮行政管理体制改革到底都改了什么。

A镇在2010年成为省经济发达镇行政管理体制改革试点镇。这些年来，其改革主要包括以下几个方面。

一是对政府架构的重组。

在改革前，科室普遍有三四十个，多的甚至有六七十个，再加上七八个事业单位。这种架构是多科对一机构，即上位机构下面有多个科室，村社区找镇政府是点对点找。这样的政府机构比较臃肿，且经常会出现部门之间任务分配不均的情况。

之后的大部制改革将这些科室整合为三个前台和七个后台，一共“一室八局一中心”的架构。其中，前台指直接和群众打交道的部门，包括综合行政执法局（挂“应急管理局”牌子）、行政审批局（挂“便民服务中心”牌子）、集成指挥中心；七个后台，包括党政办公室（挂“宣传文明办公室”牌子）、党群工作局（挂“党建工作办公室”牌子）、财政和资产监督管理局、经济发展局、农村工作局、社会治理和社会事业局（挂“退役军人服务站”牌子）、建设管理局。除了综合行政执法局，所有局室均不再内设科室，无科室层级，仅设股级干事岗位，形成了扁平化的行政管理体系。

改革之后，村社区现在只需要找到局里面，里面再找条线，局内部的沟通变得直接。上级分配任务也是分配到局室内，由局室再对人员进行统筹安排。这一改革与河南改革的结果类似。

二是镇政府权力的变化。

相比于后面几批改革试点镇，A镇最为突出的特点是，由于是第一批进行改革的试点镇，因此承接了较多的下放权限。相关改革的一项工作是对照相应的法律条文，罗列权力清单，而根据权力清单，下放到该镇一级的审批与执法权限多达上千项。

权力下放，主要是为了解决原先镇一级对事件“看得见、管不着”的局面。现在很多事项在镇一级就可以办结，既方便群众办事，镇一级对于环保、安全等很多方面的违法行为也有了执法权。例如之前售卖过期食品、偷排放等证据难以保存的事件，镇上发现后原先要等县里来调查，这时间差就可能让证据被破坏，现在镇一级可以直接处罚。

紧邻菜地的排污渠（资料图/新华网）

三是政府管理方式的变化。

原先政府要推动某些事项，由于条线的对应，对于没有明确条线的事项会出现相互推诿的情况；推行大部制改革之后，很多事项只需发到相应的局室，其落实就有了责任人。如基层指挥中心，就可以一部门承担多功能，再加上各种技术平台系统的联动、物联网传感器等科技的应用，预期可以起到实时监控、全程参与的效果。

对于A镇来讲，成为改革试点意味着能享受到一些支持性政策。首先是资金方面，开始改革时每年增长的税收可以留在镇上，这让镇一级有钱完成更多工作；但是随着本轮改革趋于结束，这一政策取消了。其次在组织结构上，镇上有了多个副处级编制，这让镇领导在市里沟通时能有更多话语权，对领导仕途也有所帮助。

几点商榷

总的来看，截至目前，新一轮行政管理体制改革及其带来的益处有很多，但依然存在一些值得商榷的问题。

从改革内容上来说，一是架构上大部制导致部门和领导班子之间不匹配，会出现多个领导管理一个部门的情况。

上级对部门数量的硬性要求，使得部门合并实际上只是表面上对条线的合并。以民政为例，社会治理和社会事业局本质上是三套人马合并的，每套人马有自己的班子领导和上级条线，实际的运行还是按各自的事务来，也没有实现原先设想的对人才的综合使用。

二是人事上会出现一些问题。

首先是同工不同编。人员的编制主要有公务员、事业编和编外人员三大块。其中，公务员即政府正式人员；事业编是原来镇事业单位的编制，现在事业单位在基层是不实际运行的，人员全部统筹使用；而编外人员，相比之下晋升空间有限，各种人员的工资计算也各不相同。此外，权限下放时镇承担了很多原属于市一级的责任，但是市的相应人员并没有随着权限下放到镇上，这就导致镇上的工作实际上是增加了的。

另一个特殊情况是参公编制。该编制原来是城管局的，是市在镇上的派出机构。随着机构改革，在城管局的基础上成立综合执法局，但是参公编制依然在市里。这些编制的工资、管理都在镇，但晋升等等还在市里，这就导致人员在工作、归属感等方面存在模糊不清的问题。

随着编制的减少，为了维持政府工作的正常运行，需要的广义上的编外人员可能是有所增加的。例如近年来基层常见的网格员，执法队一个人可能带好几个协管员等等。

由固定用人转向合同用人的人事改革，有利也有弊。有利方面体现在，财政负担有所缓解，有效减少了多年后出现大量的“退二线”人员消耗巨额财政的可能，人员管理上也可避免出现考上编制就“躺平”的局面。但是从个人的发展来看，体制外的人和体制内的人对未来的发展预期相差颇大，这就对人员责任感和激励机制等方面管理又提出了新的挑战。而近年来经常出现的所谓“临时工”的新闻，其实和这一编制的改革也有一定关系。

图片来源：中国之声

三是职权下放带来的一些问题。

每一批改革调整的任务和下放权数都不同。在后来的运行中发现，一些权限用到的频率非常低，一些权限用时专业性特别强，一些权放到镇上可能难以被监管。这给后面改革的镇也提了醒：后面改革的镇要的权基本有几百项，但是由于一些法律规章的限制，加之可能存在的推责问题，导致一些镇可以接权但现在还没有接过去，这就使得日常运行会遇到一些难点。这次事件中，网友的评论对此也有所反映。

一般来说，各级部门都倾向于增大自己的权力，而这里却出现了少见的想要让权力收回的心理。这是因为权力大致分两种：一种是政府对外治理的权力，即“治民”；另一种是政府内部调整的权力，即“治官”。行政体制改革过程中，主要下放的权力是“治民”的权力，这种权力对基层政府来说实际上意味着负责更多的事务。而第二种权力即人事、财政权力还在市里，镇上并不能自行安排人员，这就意味着镇上在需要多做工作的时候，人手并没有相应增加，换言之，基层的工作量相比之前有所提升。

从改革的目的来说，大部制的运行，一方面使得上级任务落实有了主体，另一方面也方便下级集中办事。但是在日常运行中，大量事务依然是按条线分配落实的：镇级条线的负责人员只需要找上级与下级的对应负责人就可以完成任务；局这一层某些时候并没有发挥作用；名义上对外没有了科室，但在实际运行中依然是科室运作。

这现实并不是工作人员的主观想法导致，而是随着人员增加与管理能力有限这一结构性矛盾的不断发展而必然出现的结果。除了结构上科室有其存在的必然性，从干部提拔来看，股级也是必要的。简单来说，大部制下很难直接在几十人中找到储备干部，而正常的晋升渠道需要干部先在一个小部门里管理几个人，然后从中选出可以管理几十人的干部，这就是股级职位的另一作用。

目前本轮行政管理体制改革已趋于结束。对百姓而言，对此最直观的感受可能就是便民服务大厅的建立，使得办理社保、税收等业务方便了很多。而政府内部，结构调整带来的效率的变化依然有待进一步量化评判。无疑的是，一套好的制度设计可以释放出巨大的效力，相应的改革也会因之继续进行下去。

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