薛凯桓：美国是怎样一刀一刀制裁伊朗的？

【文/观察者网专栏作者 薛凯桓】

4月1日，以色列轰炸伊朗驻大使馆，欧美国家鲜有人站出来主持公道，但在伊朗4月13日夜打击以色列境内多个目标作为报复后，以美国为首的西方国家却纷纷宣布要出台制裁伊朗的新措施。

4月13日夜打击伊朗使用导弹、无人机等武器袭击了以色列境内多个目标　图自网络

近年来，美西方挥动制裁大棒，四处打压他们认为的在地缘政治方面挑战西方的竞争对手，俄乌冲突以来，美西方出台了号称有史以来“最具毁灭性”的制裁措施，对俄罗斯的制裁压力不断也不断加大。此外，美国对中国的打压也有增无减，近期更是宣布对中方的海事、物流和造船业发起301调查。

作为受西方制裁的典型国家，伊朗受制裁的历史非常值得分析。尽管伊朗、俄罗斯和中国的国情不同，所面临的西方打压模式也有不同，但我们应当吸取伊朗、俄罗斯的经验教训。因此，梳理西方经济制裁的源流、了解制裁的具体手段和工具库非常有意义。

现代意义上的“经济制裁”概念源于对伊制裁

西方对伊朗制裁的历史可以追溯到20世纪50年代初，当时英国在美国的支持下，在英伊石油公司国有化后抵制伊朗石油和石化产品。不久之后，美国和英国情报部门联手推翻了时任伊朗总理穆罕默德·摩萨台，因为他主张伊朗石油国有化。

不到一年后，一个名为伊朗石油参与者有限公司（IOP）的公司财团开始重新在国际市场上出口伊朗石油。IOP的创始成员有英国石油公司（40%）、美国公司集团（40%）、荷兰皇家壳牌公司（14%）和法国石油公司（后来的道达尔公司，股权占6%）。英国对国有化伊朗石油公司的抵制和后来推翻摩萨台的政变，正是现代意义上“经济制裁”的雏形。

1979年11月4日，伊朗伊斯兰革命后，美国大使馆被占领，52名美国外交官和平民被扣留为人质

现代意义上“经济制裁”概念的诞生，始于1979年伊朗伊斯兰革命，伊朗和美国因美国外交官在大使馆被扣为人质而陷入外交僵局之后。1979年11月14日，美国总统卡特签署了第12170号行政命令，冻结伊朗在美国的所有资产。1980年4月，卡特又签署了第12205号和12211号行政命令，禁止任何美国企业向伊朗出口美国产品和运送货物，禁止向伊朗提供贷款和进口伊朗商品。

美国的这一制裁对伊朗石油业造成了沉重打击。1979年革命之前，伊朗每天向美国供应超过50万桶石油，禁令颁布后，伊朗对美石油出口很快归零。面对制裁，伊朗方面态度强硬，要求美国引渡前国王巴列维回伊朗接受审判，并声称只有引渡国王才肯释放美国人质回国。

巴列维去世后，伊朗的态度开始软化。之所以态度软化，是因为其深陷于两伊战争，美国的制裁极大减弱了伊朗为战争获取物资和武器的能力。在伊朗做出让步后，美伊谈判启动，美国总统卡特于1981年1月19日签署了第12282号行政命令，取消了对伊朗的制裁。

伊朗人质危机和美国对伊制裁凸显了两个现象：一方面，伊朗迅速适应了美国对伊朗石油的限制并实施“出口替代战略”。波斯湾的紧张局势推高了油价，这使得伊朗能够弥补对美出口归零的损失。与此同时，美国试图说服日本及其西欧盟友组建针对伊朗的制裁联盟，但未能成功。日本银行继续与伊朗合作，伊朗与西欧的贸易继续蓬勃发展，这极大缓解了美国对伊制裁的冲击。

伊朗利用了美国未能建立有效的联盟、世界石油需求旺盛、石油消费者想要囤购石油以应对危机的心理，有效地化解了美国对伊朗的第一次制裁。来自美国的压力帮助伊朗新政府稳固了政权并增强了其合法性。美国特种部队旨在解救人质的“鹰爪行动”失败，也加剧了伊朗人的反美情绪，这使得卡特政府在谈判中失去了强大的筹码。

另一方面，美国市场对伊朗关闭后，即使后来美国解除制裁，美伊之间再也无法将石油交易量恢复到危机前的水平。伊朗新政府对美国的石油出口量在1987年达到了峰值，为每天5万桶，只有革命前水平的10%。

美伊关系的第二次危机发生在1987年海湾“油轮战争”的背景下。两伊战争期间，伊拉克一方向伊朗油轮与其他商业石油设施发动攻击。对此，伊朗通过袭击伊拉克和其盟友科威特的油轮进行报复，这被称为“油轮战争”。

1987年10月29日，美国总统里根签署了第12613号行政命令，对伊朗实施制裁，禁止伊朗商品和服务出口到美国。理由是“以恐怖主义作为国家政策的工具”（美方当时给出的伊朗“恐怖主义”具体行为是，据称在伊朗的协助和怂恿下，不明来历的轰炸机于1984年炸毁了美国在黎巴嫩的军营），以及对在波斯湾国际水域从事合法贸易的悬挂美国国旗的船只和其他非交战国家的商船，采取“侵略性和非法的军事行动”。

上文提到过，彼时伊朗对美石油出口量已减少至革命前的10%，因此新的制裁在很大程度上象征意义大过实际意义。因此，美国最终还是动用了武力迫使伊朗就范。1988年4月，美国发动“螳螂行动”，这是二战以来最大规模的海战。美国夺取了伊朗用于军事目的的石油平台，并成功击退了伊朗的空中和海上攻击。

1987年的制裁是一个经典案例，制裁只不过是军事行动的先兆，但美国一国的制裁并没有达到迫使目标国家改变其国家政策的目的，以美国为基础进行的“单点制裁”效果平平。

所以，在发现这种颇为原始的制裁手段起不到作用时，美国开始了“改进”制裁措施的漫漫进程，制裁开始从“点”向“线”进发。

升级后的制裁

在比尔·克林顿担任总统期间，伊朗面临的压力不断加大：

美国前总统克林顿 图自澎湃影像

1995年3月15日，克林顿签署第12957号行政命令，禁止美国公司和公民为伊朗石油和天然气资源的开发做出贡献。

1995年5月6日，克林顿签署第12959号行政命令，禁止向伊朗进口“任何源自伊朗的商品或服务”，以及向伊朗出口和再出口美国商品和技术。该命令还禁止美国公民和公司投资伊朗或伊朗政府拥有和控制的财产。

1997年8月19日，克林顿签署第13059号行政命令，该命令合并整合了里根1987年和克林顿此前关于制裁伊朗的所有行政命令。

这一阶段美国对伊制裁的一个主要特征是，美国国会参与了对伊朗的制裁政策，同时美国试图通过鼓励其盟友加入制裁来使这一政策国际化，以在广度上实现对伊制裁从“以点到线”的突破。

此后，美国对伊朗的制裁从未停止过。

2010年，美国出台了《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》，修订了2006年更名的《对伊朗制裁法》（这条法案的前身是1996年美国国会通过的《对伊朗和利比亚制裁法》），该法案的目的是“防止伊朗资助恐怖主义及其自身的核、化学、细菌和导弹计划。”

《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》主要针对的是伊朗的能源产业。美国国会在通过该法案后，宣称将通过联合国机制和双边协议争取国际支持，以加大对伊朗的制裁压力。美国国会还在其声明中称，时任美国总统奥巴马希望说服欧盟、韩国、日本、澳大利亚和以色列加入对伊朗的制裁行列。

不仅如此，《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》还引入了域外原则，即违反对伊制裁的外国公民和企业也将受到制裁。它禁止非制裁国（大部分为欧盟、日本的投资）对伊朗能源部门进行大规模投资，禁止非制裁国为伊朗能源产业提供商品、服务和技术，以及向伊朗出口精炼石油产品，禁止向伊朗出口石油、液化天然气油轮和涉及运输精炼石油产品的服务，以及涉及这些交易的保险交易。

但这些制裁法案以及前文提到的总统行政命令，几乎没有产生什么外交成果。对美国进口伊朗石油的禁令只是固定了已经出现的市场状况，因为美国很早就停止了进口伊朗石油，而伊朗正在迅速实现市场多元化。而且实施域外制裁的尝试恶化了美国与其盟友的关系，因此美国倾向于不对外国公司执行2010年的法律。换句话说，制裁在很大程度上仍然是单方面的，未能迫使伊朗放弃其政策。

不过，美国的这些举动也开创了一个重大先例，并为进一步向伊朗施压奠定了基础。此后，美国认识到了制裁不能仅仅依靠自己和盟友，还需要进一步提高制裁的广度。

3F制裁的实施和联合国制裁

所谓的“3F制裁”，是指正面制裁、侧翼制裁和功能性制裁，是一种多面化的制裁举措。在美国的鼓动下，欧盟于2012年1月做出了禁止进口、储存和运输伊朗石油的决定，美国在时隔多年后，终于拉拢到了最重量级的盟友加入到对伊朗的制裁行列。欧盟的购买量占伊朗石油出口量的25%，因此欧盟的加入对伊朗经济是一个沉重打击。

不过，欧盟的行动还不够重量级，因为伊朗石油的主要消费国是中国、日本、印度和韩国等国，这些国家一向是无视制裁的“黑骑士”。在油价不断上涨的情况下，有“黑骑士”的帮助，伊朗的石油出口尚有余力。为了说服这些国家加入制裁行列，美国提出了一个不同寻常的方案：伊朗石油的二十几个大买家如果大幅减少对伊朗石油的购买，就可以免受制裁并获得报偿。

此外，美国还努力在联合国层面推动对伊制裁合法化。2006年7月31日，联合国安理会通过了关于伊朗核计划和弹道导弹计划的第一项决议（第1696号决议），这项决议要求伊朗“暂停所有与浓缩相关的活动，包括研究和开发”。国际原子能机构（IAEA）将提供有关伊朗遵守该决议情况的详尽信息。

该决议虽然没有对伊朗实施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守该决议，将根据《联合国宪章》第七章第四十一条采取适当措施。

联合国安理会其他常任理事国，加上德国和欧盟，都称赞这项决议是成功的，因为他们也希望加强核不扩散机制。对于美国来说，这项决议的通过是一次外交胜利，打破了美国单打独斗的状态，允许上述国家积极参与这一进程，美国寻求扩大对伊制裁的广度及合法化对伊制裁的夙愿终于得以实现。

2011—2022年伊朗原油出口数据，平均每日原油出口桶数于2012年和2018年大幅减少

美国的“努力”很快就有了成效。2012年，伊朗石油出口量比上年锐减40%。印度等一些国际买家的采购量削减幅度，甚至超出了观察家们的预计。金融制裁也发挥了作用，参与石油交易的银行因可能会被切断与美国金融体系的联系，也纷纷加入了对伊制裁。

换句话说，美国巧妙地利用了其在全球金融体系中的主导地位，达到了制裁的目的。与此同时，美国在外交方面一边拉拢“黑骑士”国家，一边推动沙特阿拉伯、伊拉克、利比亚、尼日利亚等国增加石油产量，以抢占伊朗的市场份额，有效阻止了伊朗通过客户多元化、折扣以及利用国际金融漏洞来化解制裁的效果，形成了对伊朗的制裁联盟。

一场没有结果的胜利

最终，伊朗在压力下同意就伊核问题与重要国家进行谈判，经过18个月的谈判，伊朗和伊核协议六方（中国、俄罗斯、法国、英国、美国和德国）于2015年7月14日在维也纳举行会议，签署了《联合全面行动计划》（JCPOA，又称伊核协议）。

2016年1月16日，在国际原子能机构核实伊朗已对其核计划进行改革后，伊核协议开始实施。随后，联合国的大部分制裁被解除（不包括向伊朗运送武器、导弹技术、核及相关物资的临时禁令），欧盟也取消了与核相关的制裁。美国总统奥巴马发布了第13716号行政命令，取消了对伊朗的大部分制裁措施。

到这里，伊朗已废弃其核武器计划，国际原子能机构监管着伊朗的民用核项目。美国已经达到了其主要目标，按理说应该对赢得长达数十年的“制裁战争”感到满意，不应再对伊朗挥舞大棒。

当然，伊朗也成为了赢家。尽管它放弃了核武器计划，但维护了国家主权，并重返世界能源市场。许多金融限制被取消，伊朗重新获得了被冻结资产的使用权。

也因此，美国再次对伊朗感到强烈不安。特朗普曾在第一次竞选时攻击奥巴马称他的伊朗政策极其失败，这不仅仅只是其个人想法，早在伊朗与伊核六方谈判期间，美国国会的一些议员就坚持要对伊朗实施更严厉的制裁，其立场也有一定的逻辑：通过取消对伊朗的制裁，美国和国际社会基本上丧失了强大的筹码来源。美国不可能重新建立一个如此广泛的联盟来对伊朗施加压力，伊核协议制裁将使伊朗的发展再不受束缚，这对美国的中东战略极其不利。

于是，伊核协议仅维持了一小段时间就出现了严重的危机。2017年8月，美国通过了针对俄罗斯、朝鲜和伊朗的《通过制裁反击美国的对手法案》（CAATSA），以伊朗侵犯人权、支持恐怖主义和重新开始研发核弹道导弹计划为由，重新对伊朗施加制裁，2018年5月8日，美国总统特朗普在白宫单方面宣布美国退出伊核协定，并宣称这是一次“巨大的胜利”。

2018年5月8日，美国总统特朗普在华盛顿白宫发表讲话宣布美国退出伊核协定

特朗普政府的背信弃义，让美国先前所有的努力通通化为乌有。尽管其重新对伊朗施加制裁，但早已习惯了制裁环境的伊朗在这一次没有让步。美国拿不出更具破坏性的制裁措施，其政策工具箱已经接近枯竭。此外，美国在重新谈判伊朗核协议上的立场，可能会使其处于少数派地位。

双方就此这么僵持了下来，直到今天，美国仍然没能凭借制裁压垮伊朗，所谓“巨大的胜利”变成了没有结果的胜利。

美西方还有什么底牌？

现在，因为伊朗对以色列的报复行动，美西方开始重提对伊制裁。至于还能有什么对付伊朗的新花样？笔者认为，美西方对俄罗斯制裁是比较好的借鉴。

其中，欧盟出台的针对俄罗斯的制裁措施是其核心，主要目的是对与俄罗斯进行交往的其他国家和国际组织采取限制性措施。

2024年4月17日欧洲理事会主席夏尔·米歇尔与意大利前总理恩里科·莱塔召开新闻发布会，宣布欧盟决定加大对伊朗制裁力度 图自澎湃影像

显然，欧盟在制定新制裁措施时，拓展了制裁的应用深度。欧盟的新一揽子制裁措施使用了三种制裁工具：二级制裁、扩大出口限制以及威胁对违反制裁的实体进行刑事和行政起诉。在该制裁方案中，美西方威胁要将上述措施用于俄罗斯的海外贸易伙伴身上。

根据这一制裁方案，印度、中国、阿联酋、瑞士、列支敦士登、塞浦路斯、马耳他等国家的公民和公司将会受到二级制裁的影响。

这个法案的另一个新奇之处在于，欧盟还要对与俄罗斯国防工业进行合作的第三国法人实体实施贸易制裁，其中包括来自亚美尼亚、阿联酋、伊朗、叙利亚、乌兹别克斯坦还有中国的企业，这些企业的名字被明确列在欧盟第833/2014号的法规附件中。

此外，该制裁方案还规定将对“帮助俄罗斯规避制裁”的国家和实体事实制裁，其中有条款规定称将对通过第三国出口俄罗斯的“转口贸易”进行限制。

可以看出，欧盟对俄罗斯实施的制裁可以被视为单方面的限制性举措，是赤裸裸的敌对行为而非政治手段，俄罗斯就像一根线一样贯穿整个制裁方案始终。

然而有数据显示，西方对俄罗斯实施制裁的成果是西方从俄罗斯的进口下降了94%，对俄罗斯的出口下降了74%。换句话说，制裁实际上已经瘫痪了西方国家与俄罗斯的双边贸易。

欧盟第十一揽子制裁措施中规定的制裁政策目标非常明确，其中包括通过制裁进行威慑（Deter）、阻碍敌对行动（Disrupt）和展示能力（Demonstrate）。在这三者中，我们可以看出，古典制裁政策的基本目标之一——政治施压已经不再是制裁的目的，美西方也不再指望通过制裁迫使目标国家改变其政治路线。

此外，对“二级制裁”“转口贸易”以及对制裁目标国的友好国家实施同等制裁的条款，也说明在制裁广度已难以扩张之后，美西方转而寻求拓展“制裁深度”，企图通过将制裁措施进一步深化、下沉，来对被制裁国施加更大的压力。

从美国单打独斗的“点”，到拉拢所有西方国家参与的“线”，再到寻求制裁合法化、以联合国为平台拉拢非西方加入制裁行列的“面”，如今，美西方寻求拓展制裁深度，想要将国家层次、政治层次的制裁下沉到对企业实体、“转口贸易”的层次上，美西方对中国、印度等国的“二级制裁”就是最好的体现。这将是未来西方制裁措施继续深化的导向，即从平面化转向立体化。

结论

中美贸易战以来，中国企业也频频遭受来自美国的制裁，最新通过的涉Tik Tok法案还悬而未决，未来谁也不能保证此类事件会减少。那么，中国能从伊朗、俄罗斯被制裁的经验中学到什么？

2024年4月13日，美国众议院通过法案，要求字节跳动剥离对TikTok的控制权 图自IC photo

首先，伊朗所受的制裁是美国、英国、欧盟、有时候还有沙特等多个国家和组织参与，俄罗斯所受的制裁也有全西方的参与，可见，制裁并非单点单线的，而是有广度的。

其次，对伊朗、俄罗斯的制裁的动机，已经从政治施压转向了直接敌对，例如军事威胁、打压核工业、试图影响其国内或外交政策甚至配合颜色革命等。

第三，西方对伊朗、俄罗斯的制裁类型，包括限制武器运送和石油石化产品出口、对与伊朗合作的企业开巨额罚单、封锁金融服务、冻结资产、限制伊朗人的签证等。简而言之，西方对伊朗的制裁措施是全方位、多层次且有深度的。伊朗、俄罗斯也因为制裁遭受了极大损失。

第四，伊朗的例子表明，西方制裁有时候是鱼龙混杂且盲目的。例如，美国早年的制裁迫使伊朗就其核计划做出让步并签署了伊核协议。然而，特朗普政府上台之初，就悍然撕毁了伊核协议并重新追加了对伊制裁，理由是“伊朗尚未削减其弹道导弹和军事发展的计划”。在特朗普政府退出伊核协议后，美国加大了颠覆伊朗现政权的力度和投入，并迫使伊朗内部进一步认识到了西方的不确定性，“强硬派”总统莱希接替了相对温和的前总统鲁哈尼上台，明确“反美”的意识形态基调。

第五，与朝鲜这个较为封闭且意识形态相当独特的国家不同，伊朗、俄罗斯是体制偏向西式民主的国家，在俄伊受到西方制裁之前，包括欧盟公司在内的西方投资者都相当热衷于投资两国。这充分说明，西方国家的制裁与意识形态关系不大，只与地缘政治利益还有其好恶有关。

第六，伊朗、俄罗斯在制裁下求存的意志坚定且花样繁多，这表明美西方的制裁并非全无漏洞。伊朗、俄罗斯常年与“黑骑士”深度合作，他们是两国出口产品的替代买家和替代西方的投资来源。此外，两国还充分利用欧盟、美国制裁之间的细节差距，拉一派打一派，最大程度利用资源发展自己的工业和技术基础。

对于中国来说，未雨绸缪也好吃一堑长一智也好，在中美关系前景黯淡的当下，都应当做好充足的准备。而且中国的体量和纵深都比伊朗要大，也有足够的勇气和能力面对来自欧美的制裁。

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