崔斯坦·沃尔佩：沙特韩国同时拨动一个危险杠杆，盟友反成美国的新压力点？

【文/崔斯坦·沃尔佩】

在过去一年里，美国的两个关键安全伙伴公开影射自身计划获取核武器，而这显然是企图迫使美国做出让步——2023年1月，韩国总统尹锡悦提出韩国可能需要拥有自己的核力量来对抗朝鲜不断扩大的战略核武库。但是相较于表达明显的核扩散行动，尹锡悦的言论似乎更多意在影响韩美的盟友关系谈判：他强调韩国“目前”仍将继续依赖美国的延伸威慑承诺。

无独有偶，沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼（Mohammed bin Salman）在同年9月重申了该国“老生常谈”的核扩散可能：他在访谈中告诉福克斯新闻记者，称如果伊朗获得原子弹，那么沙特“也必须得到一枚。”但他随后又补充表示沙特并不希望看到这样的结果真的在中东发生。虽然王储的这番话可能主要针对的是伊朗领导人，但其发表却又恰逢沙特尝试通过对以色列外交关系正常化从华盛顿获得更大让步，包括在美沙之间达成一项正式的防务协定。

2023年9月，沙特王储接受采访，谈及伊朗核问题（图片来源：福克斯新闻网视频截图）

在缺乏明确指向开发核武器的技术迹象的情况下，韩国和沙特阿拉伯关于核扩散的表态似乎是为了在对美关系中占据更有利的地位。两国以上述方式放大各自核扩散的前景传递了一个明确的信息：除非美国接受它们关于更多防务支持的要求，否则韩国或沙特将别无选择，只能重新考虑各自的“核选项”。因此，美国发现自己正面临两难境地：要么做出防务让步，要么承受核扩散的后果。

将对核武器的追求作为杠杆作为对超级大国施压的方法并不新奇，它实际上是核时代长久以来存在的一个特征。一个规模虽小但相对多元的国家“俱乐部”不时将制造核武器作为外交杠杆来对抗反对核扩散的超级大国，而其中最突出的自然是美国。早期的践行者，如西德和日本，就曾在20世纪60年代利用投资核技术向美国施压，迫使其在冷战期间强化安全承诺或军事援助。而其他国家则是在秘密的核武器项目曝光后才采用这种独特的胁迫性外交，其中突出的当属朝鲜和伊朗。

然而，将“核门槛”（nuclear latency），也即制造核弹的技术能力作为杠杆的行为，往往只在极特殊的情况下有效。仅仅利用核扩散的威胁，美国的一些盟友或对手就能有效从前者那里获得让步。但是，与这些成功案例相对的则是更长的失败者名单：其他许多国家的领导人都未能给自己的国家带来切实的利益，反而招致了代价高昂的国际反击。韩国和沙特阿拉伯最近的努力能否取得成功？美国又应该如何应对两国发出的核信号？如欲回答这两个问题，我们就需要考察美国为何对核扩散如此敏感，而小国又是如何利用这一“压力点”威胁制造核弹，以及这种方法何时最有可能奏效。

核不扩散何以成为美国的压力点？

将核技术作为一种胁迫手段实际上有着一套可靠战略逻辑作为支撑。作为当今唯一的超级大国，美国有充分动机阻止对手和亲密盟友获得核弹。这是因为核扩散可能会抵消核大国在国际社会享有的许多优势。

核武器是国家间的重要“均衡器”：如果一个小国建立了核力量，那么无论其水平高低或规模大小，它都能削弱大国以武力欺凌或推翻它们的能力。对于美国来说，这一点是相对明确的，因而美国也一直致力于防止核武器落入所谓的“流氓国家”和企图削弱其力量的对手手中。

然而，在特定盟国或伙伴的核扩散问题上，美国有时又认为其在某些情况下是有益的。举例而言，冷战初期的20世纪50年代，美国总统艾森豪威尔就认为当时西德制造原子弹的潜力有助于遏制苏联。而到了现在，美国盟友的核扩散也可能基于相同思路被视为对抗中国的手段。但是几乎所有的美国领导人和官员都认定美国盟友的核扩散非常危险，其原因则主要有以下三点：

第一，允许盟友获得核武器可能使美国陷入不必要的冲突。在约翰·肯尼迪任总统期间，美国官员越发担心一旦西德获得核武器，那么后者就会在推动与东德的统一时更加大胆，进而可能将美国拖入一场与苏联的重大危机之中。类似的担忧还促使美国在20世纪70年代遏止韩国等国发展裂变材料生产技术的努力。

其次，盟国的核扩散会打乱美国管理核扩散的部署。较小的盟友可能缺乏必要资源来确保其核武库能够承受一个更大对手的致命打击，而当这两方之间爆发危机时，美国将难以在其早期阶段进行危机管理。以西德为例，主要的担忧在于假想中的西德核武库规模小、易受攻击且不受美国控制，相应地，一旦冲突爆发，西德领导人首先会在是否使用核武器的问题上受到压力，而规模更大、更先进的苏联核力量就可能会在前者犹豫不决时消灭西德的核武库。美国政府正是出于这个原因反对世界范围内的其他盟友迈向核扩散。

第三，选择性扩散很可能推动世界范围内的全面核扩散。对“联盟陷阱”（entrapment）和先发制人的恐惧未必会影响所有的联盟或伙伴关系，但要控制核武器向特定盟国的扩散却极为困难。核多米诺理论（Nuclear domino theory）认为一个国家获得核弹会导致其他国家效仿，因此，美国政府加强了努力，以阻止盟友国家挑动这种被动的连锁核扩散反应，在一系列行动当中，美苏密切合作，构建了1968年《不扩散核武器条约》（Nuclear Nonproliferation Treaty）的核心支柱，然后向盟国施压迫使它们加入这一关键机制，从而为全球核不扩散机制奠定了多边基础。

创意图：中东地区的核多米诺效应（图片来源：网络）

综合而言，上文提及的担忧构成了过去七十年中美国几乎一边倒地反对核扩散的观念基石。然而在此期间，一些国家却利用了美国对核扩散前景的担忧，通过小心翼翼地向制造核弹接近或者只是威胁称将会这么做，尝试加大对美国的压力。而作为回应，美国政府被迫不时满足朋友和敌人的各种要求，以避免立于核武器这把达摩克利斯之剑下。

各国如何利用核门槛杠杆？

利用核弹的制造能力，也即“核门槛”的潜在要求在于发起国需要确保其关于核扩散的威胁和核克制的承诺都是可信的。一方面，这些国家必须首先威胁称除非美国满足其要求，那么它们将制造核弹。但美国可能有充分的理由怀疑包括其盟友在内的部分潜在核扩散国家正在夸大自己的武器野心，藉此作为谈判手段。举例而言，十多年来，沙特的高级官员总是不时威胁称要追上伊朗的核计划进展，并建立先进的核能企业。但是在此之外，沙特在这种能力的实际建设上几乎没有采取任何具体步骤。在核扩散上面夸大其词之所以诱人，是因为核扩散本身意味着巨大的成本和风险——如果一个国家只需假装对核弹感兴趣就能迫使美国做出让步，那么这个国家就有充足的动机引发美国在这方面的担忧。因此，这些国家的领导人必须让美国相信他们获取原子武器的威胁并非一时兴起，而是将坚持到底。

另一方面，潜在的核扩散者需要承诺如果他们的要求得到美国的满足，那么他们也将保持核克制。托马斯·谢林（Thomas Schelling）指出，承诺在这类胁迫中起着至关重要的作用，因为关于施加惩罚的威胁只能“在敌人服从时停止或逆转，否则就没有诱因。”然而，让核克制的承诺变得可信并非易事。从美国政府的角度而言，哪怕是盟友的防扩散诚意也会受到怀疑，而这是有充分理由的。一些国家可能会做出关于核克制的虚假承诺，以此作为争取时间和缓解外部压力的手段，但随后又会重新开始追求核武。

哈佛大学肯尼迪政府学院教授、2005年诺贝尔经济学奖得主托马斯·谢林（图片来源：网络）

其他国家可能一开始真心希望放弃武器野心，但随着时间的推移，国内或地缘政治条件的变化可能导致它们的防扩散动机被削弱。日本在20世纪60年代中期萌芽的民用核能项目就是一个典型的例子。1965年，美国官员的结论是日本领导层不太可能在短期内通过投资钚元素再加工来制造原子弹。但由于美国担心日本在未来可能会重新考虑其核选项，特别是考虑到美日同盟遭到削弱，或中国成为更大安全威胁的可能性，因此美国希望日本率先加入不久后诞生的核不扩散运动。而作为一种谈判策略，日本领导人通过宣传攻势暗示他们希望核大门“继续敞开”，进而小心翼翼地给美国对日本核扩散的担忧加码。最终，在美国同意加强对日安全承诺，并归还冲绳领土之后，日本加入了核不扩散条约。而正如日本的案例所示，美国的盟友必须在打出核扩散这张牌后承诺会保持核克制，才能迫使美国兑现自己预期的收益。

那么，什么样的策略能让领导人使核扩散威胁和核克制承诺都更可信呢？在威胁端，最明确的策略是动员或保护本国核工业，可堪为例的是伊朗过去一直努力提高核燃料浓缩厂的产量，以及朝鲜在20世纪90年代和21世纪初的钚元素再加工活动。这些步骤明确地展示了一个国家生产核武器的关键部件——也即用作起爆核心的裂变材料——的能力和决心。这种高浓缩铀或钚对制造原子弹至关重要，因而有助于加强核扩散威胁的技术可信性。相应地，建设裂变材料工厂以及对它们进行保护所需要的大量资金投入和高昂的安全风险能够将投机取巧的虚张声势者拒之门外。

然而，调动可用于核武器研发的技术资产并不必然意味着向核弹公开进发。领导人也可以利用公开建设的民用核能基础设施来提高核扩散威胁的可信度，因为核技术的双重用途意味着这些表面上和平的项目在未来可能有助于核弹的制造。

1963年，西德不断推进的核能计划使其领导人能够利用核扩散向美国施压，迫使后者加强其安全承诺，特别是允许西德在一定程度上参与北约的核武共享机制。当时，西德的核工业部门正在发展钚元素再加工能力，以期从核燃料循环的后端获得经济利益。但这种生产核裂变材料的能力引发了美国对西德政府和产业努力的极大担忧。而在日本的案例当中，尽管是出于和平目的，但国家的强力投入推动其向着生产裂变材料这个目标迈进。加之这些技术投资得到了重要国内力量的支持，因此日本领导人在1964至1970年的美日谈判中有了更强的底气，进而要求美国加强防务承诺，并交还包括冲绳的琉球岛链和小笠原群岛等西太平洋岛屿的领土控制权。

从核克制承诺的角度而言，领导人还必须“尝试”扭转或至少撤销那些向核弹迈进的步骤。其中，最明确的核克制信号就是降低本国生产裂变材料的能力，并接受核实执行状况的侵入式核查（intrusive inspections，译者注：由国际原子能机构主导的，进入一国已经申报或者未申报的核设施内部，对设备运行、核原料库存及运用、人员工作等一系列核活动的表现进行核查。侵入式核查不必预先通知对象国）。彻底放弃核弹制造能力中的这一核心要素往往构成强有力核克制承诺的基础，因为将谈判作为掩护的核扩散者如果意志更为坚定，就不会愿意遭受这种拖延、暴露其行动，或是让自身在实现核门槛方面的宝贵投资付之东流。

国际原子能机构（图片来源：网络）

同样，领导人也可以使核资产更加易于受到损害，并依赖外国供应商。相应地，如果这样的国家决定发展核武器，那么由于其核项目的脆弱性和外部依赖，它们将付出更高的代价。举例而言，美国就对其民用核技术的援助对象国在美国提供的核燃料和设备的使用方式上制定了严格的规定，违反这些条款可能导致受援国的民用核能部门遭受毁灭性的赞助损失。在其他条件相同的情况下，领导人越是远离核门槛并开放接受国际核查，或是核项目的惩罚之下，他们放弃拥核的承诺就越可信。

核延迟在什么情况下有效？

在与美国的谈判中，有一些国家成功地运用了上文讨论的策略，将核扩散威胁与核克制承诺合为一体。然而，对许多其他国家来说，这种核赌博以失败告终——美国政府回绝了要求，并经常转而采取更激进的防扩散措施。这就提出了一个根本性的问题，即：将核门槛作为从美国获得让步的杠杆的国家还需要哪些条件才能成功获益？

各国在把核门槛用作杠杆时首先需要权衡利弊。一方面，它们在核工业上需要足够的拖延来进行能力建设，以应对美国或其他强大对手的核扩散威胁。当核计划处于起步阶段时，领导人可能会发现本国缺乏技术实力，进而导致他们讨价还价的策略无法奏效。超级大国很可能将这些国家核扩散威胁视为虚张声势或空穴来风而不予理会。在这方面，韩国在20世纪70年代尝到了它的教训：时任总统朴正熙曾试图通过启动小型核武器项目来迫使美国总统尼克松和福特更新安全承诺，但是他的计划建立在空洞的技术基础之上，事实上韩国并没有能力独立生产裂变材料。而作为回应，美国政府迅速采取措施，切断了韩国进口钚再处理技术的渠道。没有了这一关键能力，朴正熙就失去了迫使美国重新设计美韩同盟架构的筹码。

另一方面，一旦美国满足了各国的要求，各国就必须真的实行核克制。实现核门槛解决了威胁可信度的问题，因为一旦领导人具备在短时间内推动核工业部门造出核武器的能力，他们就能够在对外施压时占据非常有利的位置。这种想法具有天然的诱惑力。举例而言，伊朗在2010年到2013年间就稳步扩大了裂变材料的生产，并在公开的燃料浓缩工厂中积累了相当储量的低浓缩铀。在美国，华盛顿的官员将这些举动解读为伊朗尝试迫使美国在其获得成熟的潜在核能力之前达成外交协议。

伊朗首座核电站布什尔核电站，于2011年9月12日宣布正式启动（图片来源：网络）

但是核弹制造能力的提升，往往会使各国在做出可信的不扩散保证时面临更大的挑战。这些国家的胁迫如果想要奏效，那么它向核武迈出的每一步，最终都必须以核克制的承诺完全抵消。若非如此，那么美国就没有理由做出让步。但是随着潜在核扩散者越发接近获得核武器的临界点，核扩散威胁与核克制承诺之间的矛盾将变得更加棘手，因为一国获得的核工业能力越多，那么它理应做出更彻底的不扩散承诺。就承诺而言，其核计划本身往往需要被冻结、撤销或以某种方式“回撤”。

当伊朗在2015年签署《联合全面行动计划》（即伊核协议）时，承诺今后永远不制造核武器，并采取了一系列措施来削弱其制造核武的潜力。值得注意的是，伊朗依照该协议销毁了近三分之二的可用离心机，放弃了大部分低浓铀库存，并改造了受到高度保护的福尔道核设施，使其专注于医用同位素生产，还在阿拉克重水反应堆堆芯浇筑混凝土。伊朗实际上接受了有史以来最具侵入性的监控和核查制度之一，并不得不事无巨细地公开其核计划，并承受潜在对手密切监视伊朗国内的各项核工业活动所带来的安全风险。

伊朗的案例揭示了做出如此深度的不扩散承诺可能带来的一项关键挑战：在推进核计划时，领导人往往将控制权交给精英阶层中的利益相关者，或激发国内公众对核项目的支持，但这最终会使他们在实际行动中陷入一种胶着状况，而要脱离这种困境则需要付出高昂的代价。出于“民族自豪”的考虑，伊朗的领导人们调动了公众对核计划的支持，并为科学、政治和军事精英组成的重要联盟提供了实现核燃料循环的前端环节（也即铀转化和铀浓缩）所需的资源和自主权。因此，鲁哈尼总统和伊朗的核谈判团队在尝试达成伊核协议时遇到了国内的反对声音，因为他和这一团队在伊核协议签署前的这段时间里寻求各种措施来使伊朗更加远离核门槛。

《联合全面行动计划》于2015年7月14日在维也纳签订的国际协议，主旨为解决伊朗核危机（图片来源：网络）

当时，随着伊核协议最终版本的基本轮廓逐渐清晰，一些伊朗的精英人士和高级军官在伊朗国内发动了声势浩大的反对运动，并警告称伊朗为了换取最低限度的让步已经在核计划上放弃了太多。伊朗政权内强硬派的反击可能是为了改善伊朗的谈判地位而故意采取的策略，也即利用国内政治来制约该国谈判代表在国际舞台上的行动。但无论主要原因究竟为何，最高领袖哈梅内伊都必须采取行动降低鲁哈尼和谈判代表面临的国内政治成本。他的做法是在提倡灵活性的同时，为伊朗可以做出的让步划定红线。随着民族主义情绪和精英内部的分歧在伊朗相对成熟核计划今后何去何从的问题上愈演愈烈，哈梅内伊的干预似乎在帮助伊朗谈判代表做出可信的不扩散承诺方面确实发挥了重要作用。

在迈向核门槛的连续统一体中似乎存在一个最佳平衡点，也即领导人能够使其威胁和承诺都可信的最佳位置。这个点的边界与核心裂变材料的生产能力这个节点一致：如果某一国家的核项目发展出无论是铀浓缩还是乏燃料处理所需的所有技术能力，美国就很难靠一力推行单边措施抑制核扩散。因此，潜在的核扩散国每前进一步都会增加美国的压力，迫使其在为时已晚之前与这些国家达成外交协议。不过，在处于核门槛的阶段，潜在的扩散者应该仍能做出可信的不扩散承诺。在限制核计划方面，国内政治不太可能扭曲领导人所面临的预期收益。

在分析各国的成败得失时，我们发现国家从核门槛获得的影响力在核能力这一连续体上呈现出一条抛物线或倒置的“U”型曲线轨迹。换言之，潜在的核扩散国在核计划前期和后期几乎没有讨价还价的优势，但在中段却有可能获得巨大利益。这一重要发现实际上削弱了更强的国家实力或者核工业能力对于获得超级大国的让步更有利这一观点——各国需要足够的“蛰伏期”来进行能力建设以应对外部威胁，但又不能过多地影响其做出可信核克制承诺的能力。

美国如何应对利用核门槛的盟友？

目前对美国而言，伊朗是其主要对手中唯一一个正在积累核能力，并以之作为核武的替代选项的国家。在特朗普政府退出伊核协议之后，伊朗逐渐恢复开展一些有限的核工业活动，这显然是尝试说服美国恢复履行协议义务，然而该国的努力都失败了。如今，伊朗似乎已不再有兴趣利用铀浓缩来获得更多与美国讨价还价的能力，而转而更愿意尝试利用其核门槛地位可能带来的威慑优势。与此同时，美国的部分盟友面临着越发强烈的动机和更合适的机会来灵活运用他们的核选择。美国可能会发现自己面临与冷战初期类似的局面，也即其主要盟友都在尝试发展核计划，从而迫使美国官员出于担忧加强安全承诺。

过去的一年中韩国和沙特领导层发出的信号表明，最有可能利用核门槛对付美国的潜在国家已经发生了变化。然而，尽管韩国和沙特阿拉伯已经成为核门槛的潜在运用者，但它们都缺乏成规模的浓缩和乏燃料处理能力。在它们所处的这个阶段，其核能项目更容易受到政策变化的影响，而这会使得美国在要求沙特政府只有遵守更严格的不扩散义务方能换取美方让步时更有底气，抑或要求韩国政府继续遵守其长期以来的不扩散承诺。

尽管两国都缺乏生产裂变材料的能力，但韩国似乎更加可能利用核扩散的前景作为对美国的外交砝码。韩国拥有世界上最先进的民用核能企业之一，以及随时可以转化为核弹投送系统的常规打击和太空发射能力。如果韩国愿意，它无疑有技术能力建造用于铀浓缩或乏燃料处理的大型设施。但就目前而言，美韩核合作协议中的限制条款阻止韩国开展小规模铀浓缩和实验性乏燃料处理以外的任何活动，而这使韩国基本上无法利用核门槛来对美国施压。

因此，虽然韩国的技术能力足以使尹锡悦在2023年在核问题上的姿态具有一定份量，但还不足以使其推动美国对联盟架构进行实质性改变。事实上，在2023年4月的美韩峰会上，尹锡悦成功地从拜登那里获得了几项新的承诺，以加强美国对朝鲜的武力姿态。在此之外，最值得注意的是美国同意成立一个双边核磋商小组，定期讨论核武器问题。作为交换条件，韩国再次强调了其对《不扩散核武器条约》的遵守，及其依赖美国延伸核威慑的长期决定。但这一协议在韩国政府内部的一些人看来无非是一针安慰剂，反映了韩国内部认为尹锡悦未能从拜登政府争取到的实质性让步的看法。

2023年9月20日，韩国总统尹锡悦：朝鲜发展核武器对地区与世界和平构成严重挑战（图片来源：联合国新闻）

与韩国相比，沙特将核门槛用作杠杆的基础，则来自其新生核项目四角之外的因素。与韩国不同，沙特目前并无真正可以利用的核门槛——它仍在努力启动其首个研究反应堆，同时制定了雄心勃勃的计划，准备整套进口核电站，甚至对本土铀资源进行浓缩。目前，沙特阿拉伯的核武器计划尚未取得任何成果，部分原因在于沙特的核计划根本不可信。若沙特政府真的要兑现核威胁，那么它可能不得不放弃美国的支持，并在同时面临与伊朗发生冲突的重大风险。沙特甚至可能与以色列爆发一场影子战争。诚然，2023年10月7日哈马斯对以色列的袭击以及随后以色列对加沙的轰炸冻结了美国为沙特以色列关系正常化所做的系列努力，不过多方报道当中一条令人惊讶的传言则称：沙特政府可能在哈马斯袭击之前已经说服拜登政府至少考虑支持沙特在国内进行一定的铀浓缩项目，并将其作为对以关系正常化的大交易的一部分。现在，这一交易似乎已经陷入僵局。

在这种情况下，沙特讨价还价的能力似乎更多来自地缘政治方面。沙特领导人经常提到的议题包括：与俄罗斯或中国走得更近的可能性；沙特作为美国武器装备主要买家的角色；在美国大选年的背景下对油价的影响力，以及美国重塑中东关系的迫切愿望。尽管传闻中的铀浓缩计划缺少细节，但它很可能与美国长期以来为阻止各国开展裂变材料项目所做的努力背道而驰。在这一问题上，美国官员似乎愿意让沙特发展铀浓缩能力，进而能在日后利用这种能力迫使美国做出更多让步，但这一现象并无合理的解释。也许拜登政府认为无论是在以色列与沙特的关系上取得历史性突破，还是阻止沙特转向俄罗斯或中国，其带来的收益都大于允许沙特进行铀浓缩构成的风险。但是这一举动或许会让其他美国在地缘政治问题中重点关注的其他国家更加胆大妄为，并追随沙特的轨迹。

展望未来，美国应当准备好处理其在应对韩国和沙特的核门槛杠杆时采取的手段带来的若干长期后果。最直接的问题在于2023年4月美韩峰会上达成的协议是否会真正弱化韩国对核武器的需求。正如其他学者所警告的那样，如果美国为加强其对韩国提供的延伸核威慑进行的努力最终激起了韩国政府对于陷入“联盟陷阱”的恐惧，从而导致韩国政治精英重新考虑掌握本土核武器，那么这些努力必定会适得其反。

如果美国最终决定支持沙特的铀浓缩活动，那么它就必须为给予沙特政府更多让步做好准备，以防止沙特在未来真的选择开发核武。美国还必须做好准备，以应对来自韩国等重要盟国或是波兰等核武领域的“初学者”提出的对裂变材料生产能力的要求浪潮。一旦帮助沙特成为潜在的核大国，美国可能会发现它很难再阻止其他盟友或合作伙伴追求类似的能力。而除了显见的核扩散风险外，在当下这个安全竞争日益激烈的时代，敏感核燃料循环技术的扩散还将使美国对盟友的“议价权”大打折扣。