卢锋：中国哪些产能过剩了？

题记：2024年3月13日下午，中国经济观察报告会第68期在线上线下同步举行。本活动由北大国发院联合百度财经共同主办，邀请林毅夫教授、卢锋教授、徐高教授和罗志恒首席等多位学者从各自的专业研究领域出发，分享和研讨中国经济的压力与动力，并启动北大国发院30周年庆。本文根据北大国发院经济学教授、校友学院发展基金讲席教授卢锋的主旨演讲整理。

卢锋：

今年《政府工作报告》充分肯定2023年经济发展成就同时也指出多方面现实困难，包括“部分行业产能过剩”“外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”。2023年年底召开的中央经济工作会议有关形势研判也用过类似表述，可见高层对这两方面问题的重视。

产能过剩不是新问题。20世纪90年代末，我国经济随着转型深化就曾面临较大范围产能过剩；从新世纪初年到“三去一降一补”十多年中，某些部门产能过剩问题间歇性发生挥之不去，有关部门采用不同方法对其进行治理。

然而老问题有新内涵：目前产能过剩在行业分布和成因机制方面具有一系列新特点，另外随着我国在全球经济体系中的相对重要性提升，国内产能过剩与跨国性全球性过剩相互交织。尤其在当前大国竞争和地缘经济关系深度演变背景下，国内产能过剩与外部经贸环境的互动关系已经并会进一步表现出来，从而派生一系列新的矛盾与问题。对新一轮产能过剩我们需调整视角分析应对。

1.新一轮产能过剩的行业观察

“产能过剩”指特定行业现有生产能力相对需求和合理产量水平过高。每一个行业都可能产能过剩，然而通常我们讨论的产能过剩主要以工业特别是制造业为对象：这些部门最初设计生产系统时会对产能有技术性界定，比较容易与现实需求和产量水平比较，从而便于量化评估这些行业的产能是否过剩。由于工业特别是制造业可贸易程度较高，大国产能过剩可能通过贸易平衡变化对外部经贸环境产生影响，从而形成内外互动关系。

哪些部门存在产能过剩？对此《政府工作报告》等高层文告并没有明确提及。研究问题第一步是要厘清事实，然而准确判定产能过剩行业并不容易。下面通过搜集和观察行业数据、业内人士分析和媒体相关报道，侧重对几个部门产能过剩压力或风险进行初步观察讨论。

一是石化基础原料如乙烯。过去我国在这些行业发展相对滞后，由于我国制造业体系发达对石化原料需求较大，因而传统进口依存度比较高。一段时期以来特别是“十三五”期间大化工投资项目密集上马，近年供给快速扩张明显超过需求增长，显著改变供求关系并有望出现产能过剩压力。另外从全球看该领域也开始出现产能过剩征兆和风险。

二是汽车业尤其是传统燃油车供大于求。进入新世纪以来我国汽车行业高速发展，然而几年前产能扩张明显超过需求增长，尤其是传统燃油车在绿色转型背景下面临新能源爆发式增长的需求替代，面临较大产能过剩压力。近年汽车业整体产能利用率处于低位，汽车销售价格间歇性下调，从不同侧面反映产能过剩压力。

三是动力电池业。目前我国动力电池技术和产业化处于全球先进水平，全球前十大动力电池企业中，有六家来自中国，成为我国在前沿产业全球领先的典型案例。然而快速发展也积累形成产能过剩压力，据报道该行业产能利用率低于五成，近来价格回落以及营收和利润增速下滑。

四是部分成熟和传统芯片。芯片设计和制造技术复杂度高，是当代前沿技术产业的代表性部门，目前AI普及有望接续推动芯片行业持续发展，尤其是高端芯片需求饱满甚至存在紧缺。不过非高端芯片业开始面临供给过剩压力。2023年年底《中国电子报》有报道指出，2021年的全球芯片紧缺刺激了前所未有的投资，导致后续几年芯片需求增长赶不上产能增长出现过剩压力。成熟制程晶圆代工厂甚至已经到了60%产能利用率保卫战的时刻。

2022年3月28日，在位于江西省赣州市赣州综合保税区的一家科技有限公司，工人在加工生产芯片（图源：视觉中国）

五是新能源汽车。对新能源汽车产能是否面临过剩风险业界有不同见解，主流看法认为该行业处在发展机遇期谈不上过剩。然而即便官方人士也注意到新能源汽车行业存在无序竞争、部分地方盲目上马和重复建设等问题，从过去经验看这类现象可能成为供给过剩的前奏。考虑到产能扩张速度高于需求增长，不乏业内人士呼吁要重视产能过剩风险。近来新能源汽车销量增速与销售价格显著回落，提示这个新兴行业也需要关注供过于求风险。

需要指出，芯片、新能源车、动力电池等需求仍在较快增长，尤其是新能源车及核心零部件电池属于技术前沿新兴产业，其需求增长受到对燃油车存量替代特殊优势的加持，未来成长潜力更为可观。识别这类行业供给能力是否过剩需考虑上述特点并更加审慎。例如其价格下降可能是早期创新垄断定价随产能释放规模效应而走低，或由于市场竞争度提升而回落；另外其技术流程高频迭代或伴随某些原有产能退出，对定义合理产能利用率也会带来影响。不过即便对新兴行业，如产能扩张持续高于需求，仍不排除发生成长性行业过剩风险。

另外其它传统工业部门也不乏产能过剩问题。如钢铁、家电等行业多年存在的产能过剩并未消失，只是这些行业高速发展阶段已过与市场格局大体稳定，即便存在过剩压力也不再引起广泛关注讨论。光伏、多晶硅等行业早先也曾遭遇产能过剩冲击，后经过包括国外经贸争端在内的市场和政策调整有所缓和，近年在新环境下过剩矛盾又有所增加。又如我国造船业在疫情期间逆势增长取得令人鼓舞成就，然而近来随着全球需求增长放缓也感受到供大于求压力。

2.新一轮过剩表现形态与成因特点

首先看表现形态特点。一是过剩压力和风险延伸到中高端部门甚至新兴产业。不同于早先产能过剩讨论曾聚焦的棉纺、家电等技术较为低端的传统行业，上述若干产能过剩样本部门的技术和资金密集度较高，大都属于中高端行业，有的是新兴和前沿产业，满足市场需求不再是低端为主。可见早先讨论认为产能过剩的隐含假设可能不再成立，事实表明即便是中高端甚至新兴前沿产业，如果投资和供给能力扩张很快，同样可能在不长时期出现供大于求和产能过剩的压力和风险。

二是新一轮产能过剩行业与产品重要性提升。上述样本部门规模体量较大，通常都涉及几千亿美元市场规模，有的如汽车行业规模甚至超过万亿美元，如果出现产能过剩后续调节过程的影响会更大。另外某些行业如汽车、石化基础原料、芯片等，属于发达经济体传统享有较强国际竞争力的支柱行业，在其经济系统和就业领域占有比较重要地位，这些行业产能过剩在这些国家可能引发比早先时期更为敏感和复杂的反应。

三是过剩产品具有较高可贸易程度与全球性特点。早先过剩行业如水泥、焦炭、电石等可贸易程度较低，然而上述新一轮产能过剩样本部门的产出品单位物理量价值普遍较高，因而在开放环境下与国际进出口贸易关系密切，产能过剩对国际经贸关系带来冲击较大，甚至可能使得现行国际经贸规则和秩序面临新的压力。另外汽车、半导体等行业基于其模块化生产方式特点，国际产品内分工程度较高，是上下游全球供应链延伸较长的代表性部门，其产能过剩会通过供应链分工渠道产生更为复杂的跨国性或全球性影响。

另外新一轮产能过剩产生根源也呈现与早先过剩不同的特点。首先，疫情大流行时期很多国家部分商品供不应求刺激投资是新一轮产能过剩的特殊成因。疫情大流行对供给和需求两侧的不对称冲击造成不少国家某些商品一时供不应求，特别是美欧等国超常宏观政策刺激需求助推严重通胀，诱致全球范围大规模投资。以全球半导体行业资本形成为例，从Statista.com商业数据平台提供的全球芯片领域投资数据看，2020-2023四年平均半导体投资1480亿美元，约为此前20年每年平均590亿美元的两倍半。疫情特殊因素刺激的投资急剧飙升，在投资完成后转化为产能超常增长，市场需求难以保持超高增速会派生产能过剩压力。

由于疫情导致的需求增加，2021年市场全年强劲增长

其次，我国近年产业升级加速伴随产能扩张因素影响。在产业升级、鼓励创新、疫情期外需激增等因素的作用下，近年我国制造业升级和产能扩张加快，显示我国经济长期追赶的成就；然而内需增长受多重因素制约整体偏弱，“供强需弱”格局不利于充分吸收国内产能，与疫情期外部需求激增双碰头，助推工业品贸易顺差较快增长，客观上对新一轮产能过剩产生某种影响。如近年我国芯片投资扩张较快，增速显著超过世界其它地区；又如我国一段时期以来投资较多大化工项目，石化基础原料产能全球占比近年大幅上升。我国过去三年均值工业品贸易顺差增长到超过1.6万多亿美元，比2010-2019年均值8600多亿美元增长近一倍；近两年工业品贸易顺差占国内工业增加值总量比例超过30%，意味着目前国内工业部门约三成产能释放需通过外部贸易顺差来实现。

再次，原有国际产能过剩自发协调机制部分失效。近现代全球经济史包括不同部门产业活动的国际转移与承接（如产品周期理论、雁阵模型从不同角度阐释的），伴随国际贸易和对外投资的相应演变，对产能过剩在客观上产生某种自发调节抑制作用。另外在开放环境下，如特定行业明显产能过剩，不同国家企业趋利避害也会酌情调减投资和产能，有助于避免出现全球产能过度失衡或失控情况。然而在近年大国竞争与地缘政治经济关系演变环境下，发达国家和新兴经济体同时借助产业政策在某些被认为具有特殊意义部门扩大投资或谋求进口替代，导致上述自发协调机制一定程度失效。上述演变会机制性增加某些部门跨国性全球性产能过剩风险，并对原有国际经济协调和治理机制和规则造成新压力。

3.新一轮产能过剩影响与应对政策

新一轮产能过剩对经济内外形势会产生多方面影响。如产能利用率与价格走低，会倒逼国内相关产业兼并重组，提升行业集中度成熟度并派生优胜劣汰作用。然而价格水平和合意投资强度从高位区域回落，会在边际上增加经济供强需弱的不平衡矛盾。另外在效率提升、产能过剩与实际汇率走低综合因素作用下，过剩行业的企业进一步扩大出口释放压力，可能会对外部经贸关系产生更为复杂影响，尤其需适度关注并未雨绸缪。

首先是美西方会在双边和多边场合提出和发挥相关议题施压。如美国商务部长雷蒙多去年夏季就片面指责我国巨额芯片投资补贴，导致成熟芯片[1]和传统芯片[2]产能过剩。美财长耶伦去年底不止一次提到对中国产能过剩担心，提醒“中国体量太大，无法仅通过出口来实现增长，而且其经济政策选择产生着深远影响。”美国财政部负责国际事务副部长尚博今年2月初访华进行两国经济工作组对话时表示“勿以倾销解决产能过剩问题”，还提出“如果中国试图通过在国际市场倾销货物来解决产能过剩问题，美国及盟友将会采取行动回应。”[3]

疫情期间美西方国家严重通胀需要增加从我国进口，对我贸易顺差增长采取了较为隐忍的相对中性立场；随其通胀形势趋缓与国内经济政策重心转向维护增长和就业目标，对我贸易平衡问题关注度及政策干预意愿都在上升[4]。在这个背景下，产能过剩在WTO、G20等多边场合也都可能成为新议题。

去年10月欧盟对我电动乘用车反补贴调查或被其它国家仿效并延伸到其它面临产能过剩压力部门。美国近年挑起经济争端时频繁诉诸国内法提供的单边争端工具，不排除就产能过剩和顺差增长借题发挥挑起争端。今年是美国大选年，美政客会在对华政策上竞相强硬以博取选票，渲染产能过剩与贸易不平衡。美国少数强硬派一段时期以来鼓动取消对华最惠国待遇（PNTR），如去年底美国国会众议院中国特别委员会发布一份重置（reset）两国经济关系的专题报告，第一组建议就是有关“如何取消中国的最惠国待遇”设计，产能过剩可能会被这派主张者借题发挥。

针对新一轮产能过剩特点，需统筹国内国外综合施策加以应对。经过长期发展我国产业技术水平和供给能力取得历史性进步，少数部门已跻身全球前沿，然而在整体上与主要发达国家比较仍有相当差距，某些关键部门存在明显供给短板，因而需持续投资创新发展新质生产力。基于现实考虑，未来投资扩大产能要更好界定政府与市场关系，更加重视开放型市场经济的供求平衡规律，发展新质生产力时关注和防范产能过剩。今年政府工作报告提出“要加强重点行业统筹布局和投资引导，防止产能过剩和低水平重复建设”，鉴于现实形势需加快政策调整以落实上述要求。

要通过积极宏调和结构性改革政策，着力提振内需和修复“供强需弱”不平衡从而增加国内产能吸收能力。日前国务院正式印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，开展汽车、家电、家居等耐用消费品以旧换新促进相关行业消费，有利于吸收工业产能缓解过剩压力。另外还需要深化改革优化完善中长期收入分配政策，逐步改变国民收入分配结构中居民所得比例偏低格局，通过居民收入较快增长在根本上提振消费需求，从根本上缓解宏观层面“供强需弱”不平衡和结构性产能过剩压力。

新一轮产能过剩跨国性的全球性因素提出新问题。首先需明确全球化环境下一国企业统筹考虑国内国际市场设计配置产能是合理选择，通过公平竞争获得国际市场相应份额是我国企业在开放环境下的天然权利。对贸易伙伴国超越国际经贸规则以产能过剩为名打压我企业的保护主义举措，我们无疑应明确反对和据理力争，保留采取反制的权利，维护我国企业和国内产业发展的应有权益。

同时需采取措施应对外部经贸关系压力。除了上述提振内需特别是消费举措，还要通过一揽子措施稳定近年实际汇率偏弱走势，推动人民币实际汇率逐步回归温和升值从而对贸易不平衡进行适度调节。我国贸易顺差绝大部分集中在美欧等经济体，官方采购可适当扩大从相关国家进口缓和不平衡。新一轮产能过剩或使国际经贸秩序进一步承压，我国作为新兴大国可在多边经贸、金融、发展机构及G20发挥更加积极作用，推动国际社会建设性应对新一轮产能过剩。维护国际经贸规则秩序，对全球经济有利，对新兴大国利益更大。

[1] 采用40纳米及以上技术生产的器件。

[2] 采用28纳米及以上技术生产的器件。

[3] 美国警告中国勿以倾销解决产能过剩问题，《联合早报》2024年2月20日。

[4] 卢锋：贸易失衡会否重回国际对话热点，《财新网》2023年9月18日。