地方政府为何热衷追逐“新形象工程”？

近年来，部分地方基层违背中央过紧日子要求，打着“为民谋福祉”幌子超规模建设没有收益的民生类项目。对此，中央已专门发文，要求各地展开摸排清理，全力整治劳民伤财的“新形象工程”问题。

何谓“新形象工程”？2024年2月21日，江苏省宿迁市召开市政府常务会议介绍，中央主题教育领导小组办公室近日印发通知指出，当前一些地方在财政吃紧情况下，仍然在搞非必要、非急需项目，而且形式隐蔽、名目巧立，被基层干部群众称为“新形象工程”。

新华社旗下《瞭望》周刊曾调查发现，在全面从严治党和反“四风”高压态势下，原先以豪华楼堂、庞大建筑为主角的“形象工程”“政绩工程”大大减少，但“贪大求洋”的豪华公共场馆多了。一些地方的图书馆、博物馆、体育馆等公共场馆已取代党政机关办公楼，成为“形象工程”新表现。

地方官员政绩观扭曲

中央主题教育领导小组办公室上述通知要求，各级党委（党组）要对近年来新建或投入民生项目、文旅项目、基建工程、数字系统、党建设施等情况进行一次自查，列出突出问题和主要表现，纳入检视整改问题清单。

界面新闻注意到，至少在2024年1月初，该通知已下发地方政府，要求各地贯彻落实。随后，中央纪委国家监委也印发《关于坚决纠治部分地方基层搞“新形象工程”问题的工作提示》（简称《提示》），部署开展摸排与清理工作。

3月21日，云南省德宏州纪委监委网站发布消息称，驻州委宣传部纪检监察组印发《提示》，督促各监督单位坚决防范和纠治8类“新形象工程”问题。

这8类问题包括：忽视当地自然、人文条件，打造与自身实际不符的城市“名片”，无视群众实际需求，打着“为民谋福祉”幌子超规模建设没有收益的民生类项目，盲目上马大型景观项目，搞重复建设、层层建设，豪华“办节”，片面追求“人气”，创建文明城市只注重做“表面文章”，搞“精致”党务，搞“半拉子工程”等方面。

“以前各地实施政府搬迁、开发新区等都会兴建大量楼堂馆所，2013年党中央、国务院下发通知后，国家不再大批量批复政府搬迁等项目，所以以豪华楼堂为代表的形象工程问题确实出现好转。”南开大学周恩来政府管理学院教授赵聚军对界面新闻表示。

2013年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》。其中提出，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所。严禁以城市改造、城市规划等理由在他处重新建设楼堂馆所，严禁以任何理由购置楼堂馆所，已批准但尚未开工建设的楼堂馆所项目，一律停建。

赵聚军介绍，实际上，目前一些地方确实还存在违规兴建豪华大楼问题，但是多以房地产开发商投资建设、政府租赁使用等方式实施，比较隐蔽，但总体上这种现象已经减少很多。

西南政法大学文化和旅游研究基地副研究员李修科认为，所谓“新形象工程”，本质上还是形象工程。原来的老模式被中央禁止后，为什么地方上还是热衷于此类操作？首先是政绩驱动，对于很多地方基层领导干部来说，一方面按照上级要求不能躺平，需要干点实事，另一方面干点事还需要被看见，要有可视度，所以他们最有可能选择政治上正确，能体现中央政策要求的项目，从而师出有名，假以党和国家要求的名义推动“新形象工程”。

“‘新形象工程’背后体现了一种扭曲的政绩观，是对中央政策的曲解，地方官员打着符合中央要求的旗号，不考虑收益与地方实际，实际上是蹭热点，给自己搞‘政绩工程’。”华中科技大学马克思主义学院副教授闫帅对界面新闻表示。

近年来，中央纪委国家监委和地方纪检监察部门曾通报过多起地方乱搞“新形象工程”违反八项规定精神等问题，多名官员因“新形象工程”等被查处。

2022年12月，江西省纪委监委制作的电视专题片披露，宜春市委原书记颜赣辉为抓紧做出“成绩”，动工修建宜春历史上投资最大的项目宜万同城快速通道项目，盲目举债上项目，大量财政资金投入到这些面子工程，挤占了民生领域的资金，导致市民停车难、出行难、如厕难、上学难、休闲运动难等问题长期得不到解决。

2023年4月，中央纪委国家监委通报了厦门市人大常委会原主任陈家东搞劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”问题。陈家东曾为追求短时间内出“政绩”，盲目决策新建6座驿站，建成后大多逐渐荒废；设计并建设漳州歌剧院项目，因投资规模太大、不符合实际，最终沦为“半拉子工程”。

加剧基层财政负担

“很多基层官员未能正确理解中央制定政策的意图，他们总是站在自己便于出成绩的立场，而不是真正为群众办实事的立场推动民生工程建设。而且，民生工程往往建设周期长，收益不高，导致官员任职时间的有限性和民生工程的长期性之间出现矛盾，使得官员更有动力追求短期能出政绩的项目。”闫帅表示。

在当前地方财政压力不断加大的背景下，“新形象工程”的泛滥，不但造成了大量财力浪费，也加剧了基层财政负担。李修科对界面新闻表示，地方财力本来就有限，如果把本该用于民生领域的资金，投向形象工程，事实上自然会损害当地的民生福祉。同时，很可能造成地方财政困难，恶化地方政府的债务问题。

“在财政比较困难的形势下，各级政府都要过紧日子，尤其是中西部一些地市级政府，它的收入来源很大一部分依靠中央财政转移支付。地方政府上马形象工程，将使得旧的债务尚未能解决，新的无效支出又增加，最后可能导致政府提供基本的公共服务都很困难，进而影响政府运转。”李修科说。

赵聚军则指出，这几年地方政府财政很困难，为什么有的地方还继续上马形象工程，深层次原因或跟申报地方债券有关。地方债券不管是一般债券还是专项债券，都需要有投资项目支撑。为了“三保”(保基本民生、保工资、保运转支出)，很多地方积极地设立几十甚至上百个公司，就是专门为申报项目成立，申报获批之后就可以发行债券。“楼堂馆所不能建，但是打着民生旗号建设公共服务项目就可以，所以不排除有的地方为了获批债券主动兴建一些形象工程，实际上，地方政府的主要目标是利用项目建设的时间差寅吃卯粮，先把钱拿到手做到‘三保’再说，至于项目建设具体规划和将来收益等都成了次要问题。”赵聚军说。

对此，中央政府一直要求严格落实专项债券负面清单管理。几年来，财政部已多次公开强调，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于企业补贴等。

如何遏制地方政府盲目上马“新形象工程”？李修科认为，要推动基层官员主动干实事，加强政绩观教育，树立民生导向、可持续发展的政绩观，避免地方官员庸俗化、浅薄化、表面化理解党和政府良好的顶层设计和政策初衷。其次，要强化民生导向，到底什么工程和项目是急需的，还是要老百姓说了算，决策要符合当地实际和群众诉求，“政府资金本质上是公共资金，本来就应该投入民生领域，不应该由领导一拍脑门就决定建设什么。”

闫帅表示，形象工程决策过程要加强监督，评估其是否符合民主决策、科学决策、法治决策，要追问这些项目是怎么上马的，为什么决策、执行和落地环节都能通过，直到最后出问题了被曝光才引起重视。要发挥社会监督的力量，纪检部门力量再强大也是人手有限，所以要让形象工程曝之于众，在阳光下运行，在群众眼皮底下运行。

专家指出，除了整改，对于负有责任的领导干部进行问责也是重要方面。赵聚军表示，目前，我国在安全生产、环保等领域的问责已经很严厉，但是对财政、金融领域的问责有待强化，还是应继续加大力度。

可以看到，中央正在从制度层面强化对盲目建设形象工程行为的处分力度。新修订的《中国共产党纪律处分条例》第一百一十七条规定，“盲目举债、铺摊子、上项目，搞劳民伤财的‘形象工程’‘政绩工程’，致使国家、集体或者群众财产和利益遭受较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”

此前，2016年10月通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也规定：“对一切搞劳民伤财的‘形象工程’和‘政绩工程’的行为，要严肃问责追责，依纪依法处理。”

2023年11月，中共云南省委党校(云南行政学院)教授余昊东在学习时报撰文指出，不能让“形象工程”毁了党员干部形象。要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，加强对党员干部的监督和制度纪律约束，坚持严管、约束在日常，加强对权力运行的监督，从严问责，对于玩忽职守，漠视侵害群众利益，不尊重客观实际和群众需求的乱作为、不作为，要从严查处问责。

（记者 翟瑞民）