杨散逸：饮鸩止渴的“税收洼地”，如何填平？

【文/观察者网专栏作者 杨散逸】

曾经的“税收洼地”霍尔果斯凭借税收优惠几乎吸引了全国的影视公司落地，但在随后的税收优惠政策清理中，逐渐回归常态。

所谓税收洼地是指那些通过特定的税收优惠政策或较低的税率，吸引企业投资、注册或转移利润的地区。不少企业非常迷恋利用“税收洼地”避税，毕竟它有些天然“逃”“避”税的本能。

今年全国两会，受国务院委托，财政部提请十四届全国人大二次会议审查《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》），在促进全国统一大市场建设方面，《报告》要求，维护统一的公平竞争制度，在财政补助、税费优惠、政府采购等方面对各类经营主体一视同仁、平等对待。

建立完善涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开，坚决遏制地方招商引资中违规引税、返税等恶性竞争行为，着力破除各种形式的地方保护和市场割裂。

这不是中央第一次提出清理违规“税收洼地”了，进入2024年来，各部门多次提出要严肃查处该乱象了。

例如：

2024年1月11日，全国审计工作会议在北京召开，总结了2023年审计工作并研究部署2024年的审计重点。会议要求全国各级审计机关在2024年做好六个方面审计工作，其中首次提出要“深入揭示一些地方招商引资中违规出台小政策、形成税收洼地等问题，严肃查处违规返税乱象”。审计署在2023年发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，审计署重点审计了2022年度18省、36个市县共54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区，发现55个地区违规或变相返还税收或土地出让金等225.08亿元。

2020年1月18日，国新办就税收服务高质量发展举行新闻发布会，会上，国家税务总局副局长饶立新介绍，税务部门将持续优化税收征管服务举措，严肃查处违规招商引资中的涉税问题。

2023年2月27日，国家税务总局与公安部、最高人民法院、最高人民检察院、中国人民银行、海关总署、国家市场监督管理总局、国家外汇管理局召开联合打击涉税违法犯罪工作推进会。最高检党组成员、副检察长葛晓燕指出检察机关要进一步落实责任、突出打击重点、加强监督配合。聚焦重点领域其中就包括以虚开手段骗取留抵退税、财政返还和政府补贴。

在国内，税收洼地大体分为以下几种类型：

一、区域性税收优惠型

国家为了推动欠发达地区的发展以实现区域经济均衡，会在特定区域内实施一系列税收优惠政策，例如减免企业所得税、增值税等。曾经轰动全国的“范冰冰逃税”案，其主要手段就是利用新疆维吾尔自治区霍尔果斯市曾推出的文化体育行业企业所得税“五免五减半”政策。

范冰冰逃税。图源：CCTV

该政策就是在《财政部、国家税务局关于新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》财税[2011]112号后地方制定的区域性税收优惠型。

此外，有些地方还会对一些地方优惠政策滥用。例如，某西部自治区对全省所有企业都适用西部大开发的15%税率，甚至还有财政返还，导致大量股权投资、文化演艺、中介机构等轻资产行业在该地注册，甚至全国唯一的税收服务类上市公司也注册在该地，彰显了该公司的技术水平。

2020-2023年，海南鼓励类产业目录企税减免税额达236.73亿元。图源：三亚发布

二、地方政府财政返还奖励型

我国的分税制体系下，税务局收到的税款，中央和地方会按比例进行分配，主要税种的分配比例如下：

增值税：中央和地方分别为50%和50%。

企业所得税：中央和地方分别为60%和40%。

个人所得税：中央和地方分别为60%和40%。

这就造成了某些地方政府为了吸引外来投资，增加本地财政收入，会采取财政返还的方式，即企业在当地缴纳税款后，地方政府会按一定比例，将地方留存部分的税款返还给企业作为奖励。这本意上是希望通过降低税收成本、使其他地区企业来本地区调整，是一种以邻为壑的行为，各种基金小镇、头部经济区之类的噱头，基本上最终的优惠都是财政返还。

如果是对实体经济进行财政返回，还是可以增加本地就业，从而带动餐饮、房地产等行业发展，倒也是个地方发展的方法。但是，随着各地大量财政返还的恶性竞争，出现了大量对股权投资、文化演艺等金融企业和轻资产公司给予财政返还。

由于这些企业实际生产经营均不在注册地发生，就经济发展来说，除了增加本地政府的纸面GDP外，可能对当地经济没有任何实质帮助。将其他地区的税收引入本地区后，再将部分返还给企业，造成全国的税收总量减少，企业只是更换注册地就大量减少纳税，本质上是一种损人不利己，饮鸩止渴的行为。

更有甚者，有些地方为吸引企业，在企业开办前就给与大量财政补助，有些企业经营多年后要撤职，才发现这么多年缴纳的税款还没有当初的补助多，地方政府又通过税务稽查、反避税调查等手段，想方设法要把当初的补助收回来，真是“赔了夫人又折兵”。

三、以核定征收为主的税收洼地

这类税收洼地主要针对新成立的小规模企业，特别是那些财务制度尚不健全的企业，实行核定征收而非查账征收，从而降低企业的实际税收负担。

所谓核定征收，一般适用于可以不设立账簿、应设未设账簿或者账目混乱的企业。税务局对该类企业的收入额或者利润率，采取“核定”方式来认定，言下之意就是不采取准确的账务统计，而是根据其行业性质和法律法规，规定“应税所得率”，对这类企业的收入进行折算，最终得出一个应纳税所得额。

实行核定应税所得率征收方式的，应纳所得税额的计算公式为：应纳所得税额＝应纳税所得额×适用税率。其中，应纳税所得额＝收入总额×应税所得率，或＝成本费用支出额÷(1-应税所得率)×应税所得率。

也就是说，避税者的应纳税所得额，即计算所得税的税基，是通过“应纳所得税额＝收入总额×应税所得率×适用税率”这样的方式，来折算、核定的。

这个公式中“收入总额”是按照企业开票数来确定的，“适用税率”是按照个人所得税法生产经营所得5%-35%的超额累进税率计算的，这些都没有问题，但是“应税所得率”就有空子可钻了。

由于正常小作坊利润率极低，所以“应税所得率”一般也很低。例如，《国家税务总局深圳市税务局关于经营所得核定征收个人所得税有关问题的公告》（国家税务总局深圳市税务局公告2019年第3号）中规定“应税所得率”，除娱乐业为20%外，其他行业均为5%。

这样，即使按照最高税率35%，每笔收入对应的税收成本也仅为35%*5%=1.75%，甚至远远低于个税工资薪金项目的最低税率3%。

而一些逃避税通过大额劳务收入、咨询服务、居间费等没有准确成本的项目，将正常经营企业的利润转移到这些可以核定征收的小规模企业，从而逃避了大量税收。

正常来说，对于年销售额500万元以上的纳税主体，已经不应该再采取核定征收的方式了，因为销售额超过500万元就符合增值税一般纳税人的条件，应该账务健全、能够准确核算了，而账务健全、能够准确核算就不应该适用核定征收了。但是，全国还是有很多地方可以对销售额超过500万元的企业进行核定征收。

“薇娅案”全球首次个人补税超1亿美元的操作中，就是将大量应计入个人综合所得的个人劳务包装进个人独资企业，通过核定征收达成的。

薇娅偷逃税款6.43亿元，被处罚款共计13.41亿元。资料图

税收洼地又会造成怎样的危害呢？个人觉得主要包括以下几个方面：

一、税收流失

由于过度的税收优惠或返还政策，可能会导致国家整体税收收入减少，影响政府对公共服务和基础设施建设的投资能力。大量本来应该是用于地方建设的资金，仅仅是为了当地经济数字上的好看而返还给了企业和个人，严重阻碍了当地的发展。

二、影响国家产业政策调整

本来国家对产业政策调整有严格的规划，即使是西部大开发税收优惠，也对每个省发展可以享受优惠的行业有严格的规定。但是过度的税收优惠或返还政策，甚至超过西部大开发的优惠力度，严重干扰了国家产业政策调整和落实。

三、市场扭曲

税收洼地可能使得企业仅仅为了避税而注册或迁移，而非基于真实的经济活动和市场竞争优势。这会导致资源配置偏离效率最优状态，劣质企业通过税收优势反而可能获得优于优质企业的竞争优势，形成“伪市场”。

例如，大力开展研发、增加巨量成本的企业享受高新技术企业的税收优惠，也许还不如落后产能在税收洼地活动的财政返还多，使得大量企业没有动力去加大研发力度成为高新技术企业。

四、公平性问题

税收最基本的功能除了组织收入，还有通过二次分配促进社会公平。但是通过核定征收、总部经济税收返还等形式使得有钱人负担的个税税负甚至远低于普通的工薪阶级，从而进一步加大收入差距。这严重有悖于税收制度调节收入分配的功能，不利于全民共同富裕。

五、合规风险

企业若利用税收洼地进行非法或恶意节税筹划，如虚开发票、虚构交易、关联交易非公允定价等，将面临巨大的法律风险，一旦被查处，不仅会补缴巨额税款，还会受到罚款、吊销营业执照等严厉处罚。

六、国际压力与反避税行动

在国际层面，一些税收洼地可能被其他国家和地区视为有害税收实践，并在国际反避税合作框架下成为重点打击对象，使相关企业在跨国经营中面临更大挑战和风险。

特别是目前世界各国正在普遍立法的“支柱二”（编者注：通过设立全球最低税率，确保跨国企业集团在各个辖区承担不低于一定比例的税负，从而遏制各税收管辖区为吸引跨国企业投资而竞相降低税率的“逐底竞争”），如果一个企业在我国获得税收优惠或者财政补贴后，其实际税负达不到规定比例，将会由其母公司或者在别国的兄弟公司纳税，从而导致我国的税收利益流失到国外。

总之，要构建全国统一大市场、完善公平竞争的市场经济基础制度，必须给企业发展创造一个公平、规范、透明的税收环境。那么，就必须要严格落实税收法定、税制统一原则，严肃查处“税收洼地”“政策洼地”。

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