彼得·费弗：特朗普2.0时代，如何同美国打交道？

【文/彼得·费弗，翻译/观察者网 郭涵】

离开白宫后，特朗普的政治观点基本没有变化，可他所置身的国内外环境却经历了巨变，因此，特朗普对于该如何行使行政权力的认识，也可能发生了改变。华盛顿面对比他上个任期更加凶险的局势，美国需要应付好几场战争、愈演愈烈的大国竞争以及一个日渐脆弱的自由主义秩序。

与此同时，在下野期间，特朗普的团队已经完成了上一次来不及做的准备工作：他们有一个已经转型的共和党为后盾，带着一份非常详细的朋友和敌人名单——因此更加有能力让美国的官僚政治服从他们的意志。在特朗普的第二个任期内，预计美国的竞争对手和对抗者（比如中国和俄罗斯）将会如鱼得水；而美国的传统友邦（比如欧洲国家、日本和西半球的合作伙伴）多半会利益受损。

当然，现在无法预测未来特朗普政府的具体政策，尤其是当这些政策出自一位感情用事、无视规则、容易分心的总统之手时。不过，有充分的理由相信，特朗普2.0将会是特朗普1.0的更极端版本。他的回归将带来一个更加单边主义、更加冷漠，偶尔更加咄咄逼人的美国，不再致力于维护正面临越来越大压力的地缘政治与自由主义价值观体系。

没有“大人”的房间

今天的特朗普对世界的总体看法，与他第一任期时几乎没有什么不同。种种迹象表明，他依然认为：华盛顿的全球联盟体系十分碍事，并非正资产；撕裂全球贸易体制是美国实现经济安全与繁荣的最佳途径；美国从与独裁国家开展暧昧外交中获得的好处，远高于同民主盟友维持长期深厚关系的好处；一个单边主义的、注重交易性质的外交政策是美国同敌人和朋友打交道的最佳方式。特朗普也继续将美国的国家利益与他个人的利益混为一谈，无论是政治还是经济层面的利益。

唯一改变的是，特朗普新政府中的成员将远不能像过去那样抑制他最糟糕的冲动。在第一个任期，他的国家安全团队中许多最重要的成员、国会山的共和党盟友都持较为传统的共和党观点。当特朗普想要尝试改变路线时，这些人有足够的渠道和影响力来解释为什么那个主意可能非常糟糕，且他们往往能说服特朗普。美国政府2017年对阿富汗战略开展的评估就体现了这种情况。

同样重要的是，对于许多特朗普并没有操心的事情，他任命的传统派官员可以瞒着总统继续执行正常的政策路线，比如2018年草拟美国《国防战略》时的情况。

因反对特朗普从叙利亚撤军的决定，美国前国防部长马蒂斯于2018年底宣布辞职 资料图 东方IC

最后，在少数几个特朗普坚决要求推进的政策领域，官僚们采取了磨洋工、相互推诿等惯用的拖延计策。当时，联邦政府各级官员中真正忠于“让美国再度伟大”（MAGA）理念的人寥寥无几，导致特朗普往往很难实现他的愿望。不过，未来是否存在这样的“护栏”要打一个巨大的问号。

特朗普已经制定好了胁迫美国官僚体系的方案，也就是对联邦政府雇员进行再分类，剥夺其公务员的受保护身份，从而能够大规模地解雇他们。特朗普的政治盟友正在讨论如何利用总统行政权力，从美国军队中“清洗”那些没有表现出足够具有MAGA倾向的军人。这一次，特朗普在挑选高级官员和军队高层时显然不会重蹈覆辙，比如他曾经任命的退役将领吉姆·马蒂斯（Jim Mattis）和约翰·凯利（John Kelly），两人均坚定地选择忠于美国宪法而不是特朗普本人。

至于那些在特朗普第一任期进入政府的MAGA忠诚派人士，现在对令他们深感沮丧的官僚体制有了更深刻的了解。如果这些人重新掌权，他们将能更方便地发动激进改革。

理论上来说，美国国会依然能限制一位破坏力极大的总统。如果民主党能够保住对参议院的控制权，或者重新夺回对众议院的控制权，他们就能通过管住钱袋子的权力来限制行政部门的作为。但这些立法机构的工具要比看上去更加脆弱，比如，美国国会通过了一项法律，令未来的总统要正式退出北约变得更加困难。

然而，这项法律在合宪性方面存在疑问。何况，如果一位总统通过实际行动与北约“一刀两断”——比如宣布将美国部署至北约成员国的军队数量削减至0，或者公开宣称，如果俄罗斯进攻北约成员国，他将不会协防那些国家，那么美国完全可以不走退出程序便破坏这个联盟。

鉴于行政部门拥有相当大的外交权力，美国国会根本无法节制特朗普对美国外交政策的影响。甚至，特朗普可能面对一个不太愿意限制他的国会，因为他已经从意识形态上主导了共和党，该党的老派精英们再也不能宣称特朗普的议程是离经叛道，必须加以抵制。

不过，特朗普2.0时期不同于1.0时期的最大原因或许是国外地缘政治环境的变化。如果能重返椭圆形办公室，他将面对一个更加混乱的世界。当他2017年上台时，后冷战时代正在结束。美国与中国的关系开始变得紧张，在大中东地区爆发着针对塔利班与极端组织“伊斯兰国”的热战，可今天的局势远比过去严峻。特朗普潜在的第二任期将面对东欧与中东地区的大规模热战，台湾海峡与南海爆发冲突的风险增加，美国同伊朗、朝鲜的紧张关系不断升级，还有其它种种危机。

一个动荡不安的世界需要华盛顿提供更多的国际参与和领导力，自1945年以来，华盛顿经常发挥这样的作用。但如果特朗普回归，全世界可能会得到恰好相反的结果。

更多的闹剧，更多的混乱

特朗普第二任期外交政策的特点，可能是延续性与变化之间不同寻常的结合。乍看上去，他的一部分政策与拜登政府的似乎只有些许不同。特朗普肯定会加大同中国经济竞争的力度，但重点会是削减双边贸易逆差和寻求关键供应链回流本土。他可能会提出里根时期“以实力求和平”（peace through strength）的口号，并提高美国的国防开支。这样的目标可能会导致民主党内鹰派与鸽派人士的分裂，正如军援乌克兰的问题正在加深共和党内国际主义者和新孤立主义者之间的分歧。

美国价值950亿美元的援乌法案目前正卡在国会众议院，图左为众议院议长约翰逊

当然，这些政策肯定会带有特朗普的个人色彩。在下令增加军费的同时，特朗普很可能会更激进地令美国军队变得政治化，比如设法赶走那些他认为过去不够忠诚的高级军官。在与中国开展经济竞争的同时，特朗普可能会寻求达成一笔新的“历史性”美中贸易协议，正如他在2017年至2020年间尝试过但未能奏效的那份协议。在同许多对手打交道时，特朗普将再度采取闹剧般的竞争策略——呈现激烈的言辞、越来越紧张的局势，但并没有连贯的政策或清晰的战略目标。

更重要的是，特朗普可能会推行比第一任期时更极端的政策。正如他在竞选活动中已经宣布的那样，他显然会加强对美国的盟友，特别是北约的攻击：美国前国家安全顾问约翰·博尔顿曾警告，如果特朗普在2020年获得连任，他本来打算退出北约。无论是否会走到那一步，特朗普都可以轻而易举地为美国有效参与北约、同东亚条约盟友维持合作伙伴关系开出更多条件，要求其它国家支付高昂的资金，或者是通过在气候政策、贸易问题上挑起争端来削弱这些多边组织的内部团结。特朗普已经提出要征收普遍关税，如果美国单方面对所有进口商品征税，这将撕碎现行的国际贸易体系。

与此同时，北约中的前线国家、韩国政府与台湾地区当局，将不得不面对一个更注重交易、更不愿意做出承诺的美国。特朗普宣称自己能在24小时内结束俄乌战争，而他在第一任期为了报复拜登、以乌克兰安全为要挟的做法意味着，他准备将一份不利于乌克兰的和平协议强加到基辅头上。

特朗普也可能更不愿意对台湾地区做出安全承诺。他曾经说，如果中国大陆武统台湾，“我们连一点该死的办法都没有。”

更广泛地来看，特朗普政府似乎有可能进一步从大中东地区撤退。既然特朗普无意向全世界提供美国的安全保障，他的政府大概也不会像拜登政府那样，愿意同英国共同保护重要的海运航道免遭胡塞武装攻击。

很难设想特朗普的政府会如拜登政府那样，致力于推动一个稳定的巴以和平进程，同时保障双方的利益。特朗普渴望同沙特达成一大笔交易，这可能会让他有动力应对巴勒斯坦问题——在《亚伯拉罕协议》的谈判桌上并没有提及该问题，但自去年10月7日的袭击与加沙战争爆发后，巴勒斯坦问题已经无法被忽视。几乎没有什么像样的方案能确保在中东出现有利美国局面的同时，又不必让美国付出重大承诺。因此，很难想象特朗普将如何调和他支持以色列的立场与放弃美国对中东地区承诺的立场。

然而，特朗普第二任期的中东政策也可能会体现更多的不一致，比如，他可能会愿意在美军撤出中东的前夕发动戏剧性的军事行动。2020年，特朗普曾下令暗杀伊朗伊斯兰革命卫队指挥官卡西姆·苏莱曼尼（Qasem Soleimani），当时美国政府中有人担心这个危险的决策会引发同德黑兰冲突的螺旋升级。这意味着，相比拜登，特朗普可能更愿意对伊朗以及那些攻击美国人员的伊朗代理人目标发动致命打击，或者是回到所谓的“极限施压”战略上，他曾试图通过这项政策得到一份相比2017年上台时更有利的伊核协议。

特朗普的新政府也几乎肯定会进一步降低民主和人权在政策目标中的重要性。正如特朗普在第一任期内反复提及移民问题和在美墨边境修建隔离墙的问题，他也可能会在第二任期采取更极端的做法，比如，打造更加军事化的边境并对难民采取更多限制措施，加强打击毒品的力度等。

迎合、对冲与其它手段

在特朗普的第一任期内，许多外国领导人想出了各种“妙招”来应对这位十分不寻常的美国总统。第一种方法是避让与对冲。这种策略很对法国、德国等国家的胃口。如果特朗普瓦解了美国主导的国际秩序，它们是损失最大的国家。于是，时任法国总统马克龙与德国总理默克尔都试图与华盛顿保持一定距离，尽量减少同特朗普的摩擦。同时，他们尽力填补跨大西洋机构中的领导力真空，并让欧盟等机构发挥更大的作用。

虽然成功避免了一场跨大西洋危机的全面爆发，但德法领导人无法阻止特朗普在众多外交场合发起的羞辱与小吵小闹。特朗普政府内部更亲盟友的一派官员与国会山的共和党人设法为这些矛盾降温。然而，德法领导人依然缺乏一整套全方位的工具（军事、政治、经济和外交层面），来弥补特朗普放弃美国传统领导角色的损失。

与特朗普打交道的第二种方法是迎合与取悦他，这非常适合那些同特朗普性格类似的外国领导人。时任英国首相鲍里斯·约翰逊通过奉承特朗普、安抚他的自尊心来缓和英美关系。同样，时任日本首相安倍晋三为了讨好特朗普可谓煞费苦心，甚至在2016年11月的选举结束后送给对方一根镀金的高尔夫球棍。这些努力当然收到了回报：在特朗普担任总统期间，日本受到的待遇要好过美国在亚太地区的其它盟友。特朗普也没有像对待特蕾莎·梅那样霸凌约翰逊。不过，很少有其他国家的领导人有充分的胆量和国内支持来尝试这种做法。

特朗普与约翰逊

第三种方法是通过模仿与让利来博得特朗普的好感。这适合那些与特朗普同样具有威权主义倾向、理解他好大喜功心理需求的领导人：比如匈牙利的维克托·欧尔班，土耳其的雷塞普·埃尔多安，沙特的穆罕默德·本·萨勒曼，甚至包括以色列的本雅明·内塔尼亚胡。

特朗普任内最重要的外交成就——《亚伯拉罕协议》充分体现了这种方法的上限与局限。内塔尼亚胡成功地争取特朗普促成这项协议，令以色列同部分阿拉伯国家实现关系正常化。这长期被认为是全面实现中东和平方案中的关键一环，但特朗普并没有要求以色列做出任何必要的让步，甚至没有要求在协议中承认巴勒斯坦问题的存在。

这项战略的成功似乎超出所有人的预料——直到被去年10月7日，哈马斯对以色列发动的“恐怖袭击”彻底击碎。（可以说，模仿与让利的方法对俄罗斯同样适用，不过在那个案例中，普京显然是被讨好的一方，而特朗普是主动讨好的一方。）

最后，一些外国领导人会采取第四种方法，即维持同美国的对抗姿态，坐视特朗普是否会兑现他的威胁。那些给特朗普政府制造了最大麻烦的国家（如伊朗、朝鲜、委内瑞拉）都在一定程度上采取这种做法。虽然每一个国家都曾遭受特朗普最激烈的胁迫外交——在伊朗的案例中，包括2020年1月美国对苏莱曼尼的刺杀——但所有这些国家都以更强硬的反抗姿态渡过了特朗普的第一任期，没有做出任何实质性让步。可以说，这也是中国所采取的做法，尤其是在特朗普大幅升级对华贸易战之后。

从以上案例中可以得出几条教训。迎合、取悦与模仿特朗普到头来有可能自取其辱，因为特朗普的行为反复无常，这样做容易频繁遭遇“打脸”。此外，这些做法的长期效果也不见得有多好： 尽管安倍晋三如此卖力地讨好特朗普，但后者还是要求日本政府为美国驻军支付的费用翻两番。

只有对那些国家利益不容易受美国霸权影响，或者有能力填补美国从现存结盟体系中退出的空白的国家来说，对冲与避让才是一项可行的战略。目前，只有中国有潜力填补因美国放弃传统地缘政治角色、不再作为联盟体系核心而留下的权力真空。但是，美国经济依然对中国的繁荣至关重要，所以中国也不适宜采取真正意义上的避让与对冲战略。

另一方面，中国等在谈判桌上表现强硬的外国政府，往往能够在与特朗普做交易时受益。这是因为，事实证明，当特朗普急于达成一笔交易时，他不惜削弱自己的谈判筹码：2020年年初，特朗普如此迫切地想要同中国签署的第一阶段贸易协议，除了在短期内增加大豆出口外，几乎没有给美国带来实质性利益。

最后，那些公开抵抗特朗普的国家，虽然承受了很大压力，却往往都能保住自身的利益。对于那些同特朗普一样蔑视自由主义国际秩序的国家来说，情况尤其是如此。就连恐怖组织“伊斯兰国”也能从强硬的姿态中收获好结果：在取得决定性胜利前夕，特朗普突然叫停了打击“伊斯兰国”的行动，相当于在橄榄球比赛中的五码线上扣球。

避免溃败

对于美国的盟友来说，有许多理由显示，第二任期的特朗普会比第一任期时更难打交道。首先，到那时将没办法再宣称，特朗普只是美国传统领导力模式中的一个异类。与此同时，绝大多数自由民主国家的盟友会发现，用糟糕但必要的让利方式来包装好的政策，争取得到特朗普认可的做法将十分难以接受。由于担任关键职务的传统共和党人会比过去少得多，外国政府几乎无法在特朗普的第二届政府内找到能够帮他们说上话、压制其反盟友冲动的合作伙伴。

这意味着，许多美国的自由派盟友会争先恐后、尽可能地保留从“基于规则的国际秩序”中已获得的利益，哪怕是在美国力量无法提供担保的前提下。因此，特朗普的第二任期可能加速区域化的进程，比如日本同澳大利亚之间、英国与东欧国家深化合作的情况，而美国并不会扮演他们的外交和军事联络人。法国和德国也有可能尝试恢复马克龙关于建立一个由欧洲主导的安全体系的某种设想，虽然这种方案的前景并没有比过去更加光明。

当地时间2月12日，马克龙与波兰总理图斯克会面，强调欧洲要加强团结与军事合作 图自：法新社

自相矛盾的是，如果特朗普对国际秩序的判断是正确的——假设盟友停止搭便车的行为，就算美国不再扮演全球领导者，他们依然能保留从一个由美国主导的世界秩序中获得的种种好处——那么特朗普再度上台的后果将是可控的。一个有可能出现的情况是，其它中等国家站出来追求审慎的对冲策略，这将足以维系现存国际秩序的运转，哪怕持续的时间有限。

然而，在特朗普领导下，美国从国际事务中的撤退可能迅速演变成现存国际秩序的崩溃，过去近80年来，这个秩序在没有引发大国直接冲突的前提下，给全世界带来了相对繁荣。这样的结果将在很大程度上取决于美国的传统对手（中国与俄罗斯）希望从国际秩序的解体中获得多少优势，以及它们将以多快的速度获得优势。

正如特朗普第一任期那样，他潜在第二任期的最大受益者将会是美国的对手，因为后者将获得大量破坏现存国际秩序的新机会。中国大陆有可能利用特朗普不在乎台湾地区的事实，迅速采取行动实现统一。中国也可能选择坐观局势，等待特朗普一把火烧掉美国在亚洲的联盟体系，这将符合中国的长远利益。

普京总统可能会配合特朗普提出的乌克兰“和平”协议，让西方以牺牲乌克兰为代价承认俄罗斯的战果。或者，俄罗斯可以选择拖延时间，等待特朗普全面切断对乌克兰的军援，从而使俄军能够再度向基辅进军。无论选择哪种方式，美国的对手都能将特朗普视作破坏美国领导的传统联盟体系的有用工具，而这一体系长期以来都在限制他们的权势。

至于另一批国家，包括日渐离心的盟友和高度交易型的合作伙伴，也可能会欢迎特朗普重返白宫。如果进退两难的以色列总理内塔尼亚胡能够将权力维持到特朗普就职以后，那么特朗普对以色列的无条件支持将成为他的政治生命线，帮他逃过因哈马斯袭击所导致的安全灾难的问责。

协助签署《亚伯拉罕协议》的阿拉伯国家也可能会欢迎特朗普交易型外交的回归，就算在缺乏可行的巴勒斯坦和平方案前提下，他们已经不太可能进一步追求同以色列的关系正常化协议。阿根廷、匈牙利，也许包括印度的民粹主义领导人都会欢迎特朗普的新任期，这将有助于他们抵抗要求捍卫少数族裔权利的国际压力。

总而言之，对特朗普可能重返白宫的种种回应意味着，世界将迎来一个高度动荡的国际体系，其特点是地缘政治极度不稳定，其核心问题是权力真空的出现。在美国混乱的撤退期间，华盛顿的传统盟友与合作伙伴大多会失去有效管理对美关系的手段，而传统对手会在同美国打交道的过程中占上风。

当代国际关系中最有趣的问题之一是现存国际秩序的韧性究竟有多大——当全世界最强大的国家不再积极、建设性地参与其中时，现存国际秩序还能继续运转多久。自1945年以来，这个问题的答案一直无从知晓。不过，如果特朗普在今年11月胜选，全世界将很快知道答案。

（原文于2月19日发布在美国“外交事务”网站，原标题为：“特朗普2.0时代的真正挑战。” The Real Challenge of Trump 2.0，略有删节。）

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