王海娟：土地二轮延包试点，农民和基层干部关心什么？

【文/ 王海娟】

土地二轮延包是当前农村重点工作，涉及农村社会稳定、粮食安全保障和农业现代化发展。农业农村部从2020年就开始开展二轮延包第一批试点，于2023年开展了土地二轮延包第二批试点。

我们课题组于2023年9月和10月调研了全国的7个土地二轮延包试点村，发现基层干部和农民认同“大稳定、小调整”的政策方向，同时十分反感“一延了之”的做法，探索了多样化的土地小调整方案。

推动土地二轮延包应积极回应基层干部和农民的诉求，在迎接新挑战的基础上完善土地承包政策，为未来30年的发展奠定土地制度基础。

一、第一批试点，基层探索了多样化的土地小调整方案

农业农村部从2020年开始展开第一批试点，全国有72个试点村。第一批试点的范围是村民小组，每个试点村只需要选择一个村民小组进行试点。第一批试点，农业农村部并未规定土地二轮延包方案，由地方自由探索。为了避免基层政府应付，农业农村部也提出了严禁“一延了之”做法。

当时土地延包试点的主要政策依据有两个，一是土地二轮承包到期后延长30年，二是确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。2019年《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（简称《意见》）提出，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。

我们调研了4个第一批试点村，各个村都进行了多样化的探索。4个试点村都进行了土地调整，一是给新增人口调整了土地。试点村是发达地区，土地价值较高，当地农业规模经营水平较高，2023年土地流转率达到80%左右，土地租金亩均500-600元/年，而且政府财政补贴较多，亩均100-200元/年。土地已经福利化，农民要求按照新增人口分配土地的愿望强烈。当地给新增人口调整土地的一个优势是土地流转率高，只需要通过“动账不动地”的方式调整土地租金。

基层政府组织第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作动员会

二是调整了地块的位置。发达地区高标准农田建设的覆盖率很高，进行了土地平整。地方政府结合高标准农田建设推动“小田并大田”改革，将农民十几块土地合并为2-3块地，有的村庄实现了“一户一块田”。农民承包地地块的位置都发生了变化，且大部分农民都将土地流转出去了。当地采取“确权不确地”的做法，农民承包经营权证上只有承包地面积，没有四至位置。据说，72个试点村中，有93%的村庄都进行了土地调整，平均调整幅度是7%。

在具体操作过程中，试点村的土地调整历史、土地资源禀赋、农民的土地调整诉求存在差异性，每个试点村的土地调整方案不同。试点村探索了内涵多样的土地小调整，有的人认为是不按照新增人口调整土地，有的人认为是“动账不动地”，有的人认为是保持大部分农民家庭的土地不变，有的认为是不调整承包地面积、只调整地块。

A村，村集体机动地比较多，将集体机动地分配给新增人口，采取的是“减人不减地、增人增地”的做法。这个村很特殊，全镇只有试点的村民小组有机动地，当地大部分村庄都没有机动地。该村民小组有机动地120亩，试点时给无地和少地人口分了60亩，剩余的机动地计划以后分配给新增人口。这部分土地是河道地，不是承包地，无法确权给农户。分到土地的农民只能耕种，无法获得承包经营权证。

B村，采取“动账不动地”方式，重新分配土地租金。试点村民小组一直都有土地打乱重分的传统，在2005年和2014年都重新分配了一次土地。这次作为土地二轮延包试点又重新分配了一次土地。由于农民的土地都已经流转出去了，这次采取的是“动账不动地”的做法，只是在账面上调整了土地面积，重新分配了土地租金。农民约定，这次土地重新分配后未来30年不再分配土地，村民小组集体留下来20亩机动地，给未来30年的新增人口调整土地。

C村，采取“动账不动地”方式，重新分配土地租金。该村民小组也是每5-10年重新调整一次土地，有“动账不动地”的传统。此次土地二轮延包试点，也是采取“动账不动地”的办法进行调整。

D村，采取区间值方式进行调整，实现土地面积相对平均。该村没有机动地。其主要做法是确定一个区间值，将超过区间值最高值农户的土地调整给低于区间值最低值的农户。按照区间值调整土地有两个好处，一是有一个浮动空间，当地块面积与调出面积存在差异时，农民可以不调出土地，以避免切割地块、防止土地细碎化。如果农民要拿出的土地特别少，地块就很小，拿出来的土地也没有人要。二是控制了调整范围，主要是将面积较多农民的土地分配给无地和少地人口，大部分农民原有的承包地保持稳定。

二、第二批试点，基层干部没有动力，农民反感

农业农村部从2023年开始开展土地二轮延包第二批试点。我们调研了中西部地区的3个试点村，其中E村是国家级试点村，F村和G村是省级试点村。省级试点村也是按照国家级试点村来做，与国家级试点村没有区别。

第二批试点有两点不同。第一，试点范围从村民小组变成行政村，第二，试点的政策空间不同，农业农村部严格规定了土地二轮延包试点方案，侧重探索土地延包步骤和程序。农业农村部明确规定第二批试点要坚持“大稳定、小调整”以及“增人不增地、减人不减地”政策。

针对第一批试点多样化的土地小调整做法，农业农村部对土地小调整进行了严格限定。一是严令禁止给新增人口分配土地，要求按照二轮承包时的人口调整土地。二是严格限定土地小调整的幅度。有的试点村提出的要求是以户为单位计算，土地调整比例不能超过5%。

在第二批试点村中，基层丧失探索空间。F村和G村主要试点内容是探索土地延包的一般程序。G村和E村还加载了网签制度试点内容，探索农民在线认领地块和签订承包合同。E村试点时最初采取土地调整方式，但是试点方案被否定，只能推倒重来。

E村2008年和2021年分别开展高标准农田建设，全村都实现了土地平整。该村结合高标准农田建设开展“小田并大田”改革，将小地块合并为大地块，将分散的地块调整到一个位置，实现了集中连片耕种。全村因建设机耕道、“U型渠”被占200多亩耕地，各组被占情况不一，被占土地按照原承包地面积按比例平摊到各户。

土地平整之后田块数减少、旧界址被推平，村民小组将地块重新编号，各户按照原来的土地承包面积抓阄确定地块位置。该村农民的承包面积和地块都发生了变化，全村97%的农户的承包地都发生了变化。2023年省里和县里对二轮延包试点工作的指导建议是“据实登记”，按照变动后的承包地面积和地块重新确权登记颁证。

农业农村部认为这一做法不符合“大稳定、小调整”政策要求，具体表现在全村承包经营权变动率超过5%，要求E村严格按照2015年土地确权颁布的承包经营权证顺延，保证95%及以上的家庭户承包经营权不发生变动。

这被称为“据本登记”原则，不是按照实际情况进行延包，而是按照已经严重不符合实际的权证进行延包。这不仅要求村干部先废止此次签订的合同，再与农户重新签订顺延合同，更加严重的问题是权证和实际情况不符将给未来的工作带来隐患。例如，征地时，是按照权证面积和地块进行补偿，还是按照实际的面积和地块进行补偿，无论按照哪个标准进行补偿，农民都有意见，会“炸锅”。还有，根据哪个面积发放农业补贴？

在“大稳定、小调整”的政策要求下，基层干部只能探索如何最大化地利用土地小调整的制度空间。

一是探索扩大土地小调整的比例，能否超过5%的控制。G村所在乡镇经管站站长表达了不满：“街道干部的想法是土地二轮延包以化解矛盾为主，农村土地关系平衡了，什么矛盾都没有了，而不是将重心放在调整比例上。”G村试点方案中，基层干部固执地将土地小调整比例写成10%。基层干部根据摸底情况，发现全村至少有十几户的土地需要调整，如果只有5%的调整比例，就解决不了问题，将比例设置为10%，起码能够化解矛盾比较大的纠纷。F村所在县也提出地块变动幅度不超过10%的方案。

第二，土地调整幅度的计算方式。土地调比例的计算单位是县、行政村还是村民小组，基层的调整空间差别很大。发达地区的一个基层干部指出：“有的行政村没有调整的需求，有的行政村可以利用机动地进行调整。如果土地调整比例以县为单位来计算，即便土地调整比例只有2%，基层政府就有很大的调整空间。但是如果土地调整比例是按照村民小组来计算，按照5%的土地调整比例，基层的土地调整空间就基本没有了。”计算单位是按照户来计算，还是按照地块来计算，调整的空间也不同。

二轮延包试点没有回应基层的诉求，基层干部没有动力，农民也反感。二轮延包试点工作的主要内容是调查承包地现状和探索土地延包的一般程序。这并未解决基层面临的土地问题，基层干部缺乏试点的动力。在基层干部看来，如果不调整土地，土地延包就没有作用，也就没有必要按照复杂的程序进行延包，直接在权证上重新盖章就可以了。有的乡镇农经站站长不愿意承接试点任务，需要县经管局做工作才配合。

E村所在地的县镇村干部最初对所做工作很有信心，认为“做得很扎实，没有走过场、搞形式”。为延包事宜跑前跑后的干部们本以为做成了一件大好事，现在只能无奈地推倒重来。县经管局的干部也很受打击：“早知道这样，土地延包试点工作就不搞这么扎实，像有的村那样直接做形式工作，把旧本子一收，章子一盖，钱都不用多花，土地延包就完成了。”

没有解决问题但是复杂的程序要求，也引起了农民的反感。网上签约时，在村的户主到村委会现场人脸识别和签约，不在村的则远程协助下载APP在线签合同。乡镇派了七八个干部到村里协助村干部完成网签工作。土地延包要求户主现场签字，村干部逐个与在外务工的农户沟通，做工作请外面的农户回家签字，许多农户勉强配合了他们的工作。

《农村土地承包合同管理办法》于2023年5月1日起施行

三、土地二轮延包试点的几点启示

从二轮延包试点来看，有以下几点启示：

第一，基层干部和农民都认可大稳定的方向，不需要打乱重分。我国有14亿多人口，农村常住人口仍然有5亿多人，从事农业的劳动力依然有2亿多人。大量的农村人口仍然依赖土地，稳定的农村构成了我国现代化的大后方。稳定农业基本经营制度、确保农民的承包地位，仍然符合农村实际。

第二，基层干部和农民都有非常强烈的土地小调整诉求，应优化土地承包制度。过去30年甚至45年，农村发生了很大变化，现行的土地承包制度已经不符合实际。

一方面，农业生产方式发生了很大变化，过去细碎化的土地分配方式不适应生产力发展的需要。在机械化发展和城镇化快速推进背景下，土地细碎化成为农业生产的主要障碍。可以结合高标准农田建设，探索“小田并大田”改革，实现土地集中连片承包。这种土地承包方式并不涉及承包地面积的调整和土地承包关系的变化，只是将过去分散化的土地承包方式转变为集中连片的土地承包方式。

另一方面，农村人口发生了很大变化，农村产生少地和无地人口。由于人口变化和政策调整，农村产生了无地和少地人口。总体数量不多，但是这部分农民要地的愿望强烈，花费基层干部大量人力和精力。基层干部普遍反映，如果解决这部分农民的土地问题，就能够解决农村90%的矛盾纠纷。农村有消亡户的土地，也有部分农民退出土地，还有机动地，基层可以在保持土地承包关系稳定的前提下解决这部分矛盾。当前国家提出了“大稳定、小调整”的改革方向，预留了土地小调整的空间，但是对土地小调整进行了严格限制，且并未为土地小调整提供政策支持，土地小调整在大部分村庄难以落地。

第三，简化土地延包程序，避免增加基层负担。从试点村的土地延包方案来看，土地延包程序包括选举延包工作小组、讨论延包方案等上十个步骤，村干部制作了一大堆资料。除此之外，还要完善农村土地承包数据库管理系统，引入线上签约方式等。

繁琐的程序，使得有基层干部认为土地二轮延包就是再次土地确权。在过去的土地确权登记颁证时，基层政府已经对每家每户的承包地进行了确认，花费了大量人力和资金投入，基层干部现在对这项工作还心有余悸。

当前推动土地二轮延包，应该简化程序。例如，网签系统就完全没有必要。从试点情况来看，村干部年龄偏大，对网签系统等智能化信息平台不了解，系统操作能力欠缺，加之农村留守农民大多使用老人手机，不会使用手机自行操作，合同网签推行使用难度很大。

第四，推动土地二轮延包整县试点。在选择试点村时，基层政府按照“村庄体量小、村委班子有战斗力、产业发展先进”标准进行选择。7个试点村都是当地基层治理水平最好的村庄，村干部的治理能力非常强，可以确保试点工作执行下去。并且，基层政府潜在地将土地规模经营作为产业发展方向，选择土地已经流转的村庄。

7个试点中有6个试点村都推动了土地流转，发达地区4个试点村的土地流转率达到80%，中西部地区的3个试点村中，有2个试点村实现土地整村流转。只有E村在选择时，基层政府考虑到了推广性，选择了一个以小农户为主导的村庄。

试点村有很强的特殊性，很多问题没有反映出来，在试点村能够落实的做法并不一定能够推广到其他村庄。应以县为试点单位，探索更具推广性的试点方案。

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