斯蒂芬·沃尔特：美国外交为何低效？过度依赖胁迫

【文/斯蒂芬·沃尔特，翻译/观察者网 郭涵】

美国这样富强的国家有资本反复地做无用功，而不必面对即刻且严峻的后果。

白宫可能易主，总统任命的官员来来去去，新的危机可能毫无征兆地爆发，但总能从旧抽屉里掏出再熟悉不过的药方，用来应对危机。有时候，对这些熟悉方案的信念如此根深蒂固，以至于几乎成为美国决策者条件反射式的回应：他们很少质疑既有方案的效果，持不同看法者说服上级采信其它方案的难度极大。在极端的案例中，甚至没有人敢提出质疑，美国的外交政策实际上处于“无人驾驶”状态。

我并不打算在华盛顿谋求一官半职，这令我可以自由地质疑在那里循环上演的一些回应方案。以下是我目前最喜欢的四个问题。

1.为什么美国总是相信可以靠轰炸取得胜利？

一个多世纪以来，空中力量的拥护者总是宣称，他们可以靠轰炸来惩罚对手，迫使对方“认大哥”。因为美国、以色列、俄罗斯和其他几个国家可以在某些地方（比如加沙、乌克兰或也门）几乎不受限制地使用空中力量。他们始终认为，扔炸弹、用无人机或巡航导弹发动的空袭足以令对手举白旗投降，接受空袭方的任何要求。

可惜这不是事实。正如美国政治学者罗伯特·帕佩（Robert Pape）及其他人给出的有力论证，空中力量极少（甚至从未）能扮演一种有效胁迫工具的角色。用常规炸弹和燃烧弹对纳粹德国与军国主义日本的轰炸并未迫使其领导人投降，美国对北越的大规模胁迫式轰炸行动也没有导致河内放弃统一全国的目标。

以色列对黎巴嫩和加沙地带的反复空袭，既不能令真主党与哈马斯武装放下武器投降，又无法压制巴勒斯坦人对独立建国的渴望。某种程度来说，以色列的空袭只会进一步坚定巴勒斯坦人的抵抗意志。沙特对也门的空袭并没有令胡塞武装屈服，俄罗斯对乌克兰城市的空袭也没有导致基辅投降。

当地时间2月12日凌晨，以军对加沙南部城市拉法发动大规模空袭，造成超过100人死亡 图自：路透社

你可能会认为，北约在1999年科索沃战争期间对塞尔维亚的空袭是空中力量成功发挥作用的罕见案例，但如果你了解到，空袭结束后，塞尔维亚领导人斯洛博丹·米洛舍维奇得到了一笔较空袭开始前更有利的交易邀约，就不会再这么想了。

空中力量作为胁迫手段的效果十分糟糕，原因有二。首先，虽然其当量、精度与监视能力一直在进步，但常规空中力量依然无法彻底压制一个社会，迫使其屈服。遭受空袭的一方有许多应对与忍耐的办法。看看加沙地带：这是一块面积狭小、人口稠密的飞地，以色列可以肆无忌惮地扔炸弹，但依然无法通过空袭彻底消灭哈马斯武装。而以色列的轰炸行为对其国际形象造成了难以言表的损害。其次，向平民投下炸弹不会带来顺从的意愿，只会激发抵抗与对复仇的渴望。

我当然不是说空中力量没有军事价值。如果与强大的地面或海军力量相结合，制空权可以帮助各国在地面和海洋赢得常规战争，并最终将他们的意志强加给被击败的对手。但仅靠空中力量本身不足以单独实现这一目标。拥有强大空军的领导人不应该认为他们掌握了一种能快速、低成本、高效地迫使对手屈服的打击方式。不过，如今要说服华盛顿、耶路撒冷或莫斯科的任何人相信这一点还真不容易。

2.美国还要“恢复威慑状态”多少次？

当强国对一个做了他们不喜欢的事情的小国动武时，其官员往往声称，军事打击的目标是“恢复威慑状态”。以色列官员多年来在不同场合宣称，最近一次是在去年10月7日的袭击之后宣称，这就是他们在加沙军事行动的目标。同样，试图为使用武力辩护的美国政客也认为，有必要恢复对伊朗、俄罗斯与胡塞武装的威慑，或者是对其他任何做了美国所反对事情的国家。

请注意：这个目标本质上没有错。如果对手因为低估了你的决心或实力而采取令你反感的行动，且误以为这样做可以不受惩罚时，有理由通过实际行动证明对方的错判。然而，如果一个国家频繁地宣布“恢复威慑状态”，那它应该反思，其回应的手段是否有可能没有取得预期效果？至少，如果你需要通过不断惩罚某个国家来恢复威慑力，这意味着你过去对他们的打击并没有改变对方关于成本收益的计算，至少没有带来你期待的改变。

这种惩罚甚至可能会让情况变得更糟，比如增加对手复仇的渴望，或者令对手认为有必要证明他们不会被吓倒。当对手面对反复的惩罚却依然不肯屈服时，这释放了一个明确的信号，即对方的决心十分坚定，而那些放出威胁却未能实现威慑（故而不得不持续地恢复威慑力）的国家应该反思，是否能通过其它的方式降低对手挑战现状的决心。除了导致新一轮毫无意义且效果不佳的暴力行为以外，是否能设想某种能够更好化解问题的妥协方案呢？

3.美国是否最终会承认，朝鲜不会放弃核武器？

朝鲜对韩国、美国甚至有时对中国来说都是一个棘手的问题。历届美国政府不得不向平壤投入他们本不情愿投入的精力，很大程度上是关注朝鲜的核计划。克林顿政府曾试图通过1994年的《框架协议》说服朝鲜前领导人金正日放弃核武器，但双方都没有遵守约定，协议最终破裂。朝鲜于2006年进行了首次核试验，据估计如今可能保有40到50枚核弹头。

朝鲜想拥有核武器是因为，这是对外部势力试图颠覆其政权行为的终极保险，很难想象有什么胡萝卜加大棒的组合能够说服朝鲜领导人放弃这道强有力的保险。但实现朝鲜的“无核化”依然是美国最主要的外交政策目标。换句话说，美国政府依然追求一个不太可能实现的目标，阻碍了制定更加有效地解决朝核问题方案的努力。尽管美国的资深朝核问题专家都在呼吁美国与地区盟友接受朝鲜拥核的事实，美国政策依然卡在这个问题上。现在难道不应该承认现实，并让美国的决策逻辑建立在以下的承认之上，即朝鲜同美国一样，都不太愿意放弃他们的核武器？

4.美国会不会停止滥用经济制裁？

有时候我会好奇，在华盛顿某间不起眼的大楼中是否深埋着一台机器，它能定期扫描有线新闻节目，鉴别任何惹恼了美国官员的个人，然后吐出一份关于这些人的经济制裁名单。当然，我是在开玩笑，但每当美国的决策者对某人大发雷霆又想要做点什么的时候，他们的第一选择就是冻结其海外资产、限制其贸易往来，禁止对手进入全球金融市场，或者限制部分外国官员的海外旅行权利。当动武并不是一个合适的选择时，制裁就成了美国最常用的手段，就算每个人都清楚，制裁丝毫不会改变目标的行为。

如同空中力量一样，精心设计的制裁措施可以帮助一国实现部分外交政策目标。比如，战争时期，贸易禁运与其它形式的制裁手段可以削弱敌国的战争潜力，虽然这些制裁很少能发挥决定性作用，且显然需要很长一段时间才能体现出效果。严肃的学术研究发现，对未来将遭受制裁的恐惧可能会说服某些对象不采取某些行动，但如果他们无视制裁的威胁、继续行事，这意味着对方已经预料到制裁带来的压力，并愿意付出相应的代价。

通常来说，制裁的见效过程太慢、执行过程太容易规避，很难令下定决心的对手改变行为。但美国决策者依然坚持发动制裁，且完全不考虑是否会奏效。自美国政府65年前发起制裁以来，我们依然在等待古巴的共产主义政权崩溃，这已经充分说明了制裁作为一种外交强制工具的效果。

当地时间2023年12月19日，俄罗斯斯维尔德洛夫斯克的工人在乌拉尔火车头工厂组装Lastochka ES104高速电动列车车厢。（图源：视觉中国）

你可能已经注意到，我列出的问题清单有一条共同的线索。既然美国拥有如此多的工具来施压别的国家，当麻烦刚出现时，美国总是有强烈的倾向去使用其中一个或多个工具。我们决定要让别人做什么事情（或不做什么事情），通知对方我们的要求，然后开始施压或宣布惩罚措施，寄希望于对方会屈服。

然而，这种做法在现实中很少奏效，既因为我们通常是要求对方做出实质性让步，也因为施加的压力会令对手有更多理由抵抗。毕竟，如果华盛顿扔几枚炸弹、宣布几项金融处罚就能令外国政府或叛军组织屈服，那么当美国官员提出更多后续要求时，他们该怎么办呢？

美国本能地过度依赖外交胁迫工具，且固执地追求无法实现的目标，这是导致美国外交政策无法变得更有效的主要障碍。相比用尽可能少的威胁或施压来说服对方做我们期待的事情（这才是外交的主要任务），华盛顿希望依靠胁迫政策的工具箱，在不必做出过多（甚至任何）妥协的情况下实现其目标。理解对方、尝试找出双方都能接受的解决方案耗时且费力；而拍下更多制裁措施、发射一枚“战斧”巡航导弹则更快捷、省事，并让决策者显得非常果断。

不幸的是，这种“要么接受、要么弃疗”的方针让美国的对手找不到做交易的理由，更没有动机去遵守美国有可能强加给他们的协议。如果美国人希望华盛顿的决策者在外交中三思而后行，那么他们应该开始提出更多问题——并寻找更合理的答案。

（原文于2月12日发布在美国“外交政策”网站，原标题：“美国外交的神经质定势。” The Neurotic Fixations of U.S. Foreign Policy.）

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