杨散逸：“土地财政”难以为继，新的税收增长点在哪里？

【文/观察者网专栏作者 杨散逸】

2023年年底，中央经济工作会议在北京举行，会议的主要议题是扎实做好2024年经济工作。

但出人意料的是，整个会议谈及税收谈的只有仅仅两点，除了这几年一直在推进的“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”，还有一点就是“谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”。

本着字越少事越大的原则，我们来分析一下这将要来到的新一轮财税体制改革。

那么先来看看为什么要进行财税体制改革。

近年财政状况解读

这是刚刚出炉的2023年财政收支情况中主要收入项目的增减情况，我们对主要项目及金额过万亿的税收项目进行一下分析：

表1：主要财政收入项目金额变化表

注1：进口环节税收具体为进口货物增值税、消费税19485亿元，同比下降2.6%。关税2591亿元，同比下降9.4%。

注2：土地和房地产五税具体内容为：契税5910亿元，同比增长2%；房产税3994亿元，同比增长11.2%；城镇土地使用税2213亿元，同比下降0.6%；土地增值税5294亿元，同比下降16.6%；耕地占用税1127亿元，同比下降10.4%。 

注3：本文数据来源均为2014-2023年财政部公布的财政收支数据，之后图表再不赘述。

首先要说明的是2023年国内增值税69332亿元，同比增长42.3%，主要是2022年留抵退税较多、基数较低。

如果比对计税依据为增值税消费税的城市维护建设税，那么增长为2%；如果比对2021年的增值税收入为63519，两年共增长5813亿元，几何增长率为每年3%左右。

其次，由于这几年增值税留抵退税政策发生大的变化导致不可比，那么如果剔除增值税后的税收收入状况会是怎样的呢？

表2：疫情期间，剔除增值税后税收收入变化表

从上表可见，在剔除增值税后，出人意料的发现2023年我国增值税外税收收入发生了负增长，从表1也可以看出主要税收收入项目及国有土地使用权出让收入都有不同幅度的下滑。

再次，如果把视角拉长到十年这个区间，那么计算财政收入与支出的差后，可以得出财政赤字数。

从上表可以看出，疫情以来财政赤字金额也是大幅上升的，疫情前财政赤字率最高的2019年也不到20%，而疫情后除了2021年，其他三年都在30%左右了。

土地财政空间不大

最后，再说一下土地财政问题。先来普及一个基本概念——“土地财政依赖程度”，也就是土地财政收入占全国总财政收入的比例。

财政收入主要是一般公共预算收入即税收和政府性基金收入两大块，其中土地出让金收入是政府性基金收入的主要部分。

网上很多人用土地和房地产相关税收来计算土地财政依赖程度其实是不对的，这部分税收包括契税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等收入，很多是对存量或者交易的房地产征税，并不是政府“卖地”收入的主要部分。

土地财政依赖程度公式化表示为：土地财政依赖程度=土地出让金÷（一般公共预算收入+政府性基金收入）

那么，我们通过之前十年的土地财政依赖度分析可以发现，自2016年“棚改”之后的新一轮土地财政目前已经难以为继，2023年土地财政依赖度还能达到20%，但是按照趋势，估计今年可能就会下降到2015-2016年的17.5%左右的水平。

从土地出让金的金额来分析也是如此，自2022年起，每年都有10-20%的下降。而且鉴于我国目前的房价与收入比仍然处于高位，盲目提高土地价格带动房地产价格进一步上涨的空间已经不大。

综上所述，我国必须寻找新的税收增长点来满足财政支出的需要。

税收改革怎么改

下面进一步来讨论一下，如果改革，可能会怎么改。

我们来回顾一下近些年来的税收历次改革。

这些改革中，税务部门自己能够解决的基本上都成功了，但是涉及到和金融机构有交集的都还没有下文。

例如：2015版中华人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）最核心的修改内容为：

“第四章  信息披露 

 第三十二条  银行和其他金融机构应当按照规定的内容、格式、时限等要求向税务机关提供本单位掌握的账户持有人的账户、账号、投资收益以及账户的利息总额、期末余额等信息。对账户持有人单笔资金往来达到五万元或者一日内提取现金五万元以上的，银行和其他金融机构应当按照规定向税务机关提交相关信息。

税务机关从银行和其他金融机构获取的纳税人信息只能用于税收目的，不得向第三方披露。”

目前税收征收管理法修正屡次进出全国人大立法工作计划，甚至2023年的《反洗钱法修订草案》大幅增加反恐怖融资内容，却对同为“三反”的反逃避税只字不提。

营改增全面实施后，目前仍然对利息不得税前扣除，部分原因就是银行使用轧差结算，其自制收据就是合法的入账凭证，而税前扣除需要对逐笔利息收支都开具增值税专用发票。

同样，增值税立法滞后也不像土地相关税收或者消费税一样，有房地产税或者消费税前置等可能的税收改革措施未能确定，可能发生大幅度变化的方向就是利息进入抵扣环节。

而CRS（共同汇报标准）交换更是由于相关立法问题，我国税务机关并没有权限对交换出去的金融信息进行清税检查，只能眼睁睁的看着信息提供给境外税务局由其补税。

而且金融系统不仅仅是和税务部门数据信息沟通不畅，与其他部门也是一样。

例如2021年7月30日下午，国新办就财政支持全面建成小康社会有关情况举行发布会。财政部副部长朱忠明提到：“进一步丰富监管手段。运用‘互联网+监管’平台、大数据等现代信息技术手段，提升监管能力和执法水平。采取有效措施，坚决遏制企业向税务、证监、银行等部门和机构报送不同财务报告的行为。结合社会信用体系建设，定期发布会计信息质量检查公告和典型案例，以案释法，强化震慑。”

企业制作多套财务报表向税务局和银行等部门分别报送的事情一直存在，在实际工作中也经常遇到在税务局申报常年亏损的企业，却能获得大量银行贷款这种违法常识的事情。双方本来就都拥有企业申报的财务报表，按照法律规定应该是一致的，如果通过对财务报表比对发现不一致，要么是金融诈骗，要么是偷逃税款。这样不涉及任何泄露客户信息，同时可以极大节省双方合规成本事情，至今也是没有下文。

最后谈谈我对新一轮财税体制改革的想法。

在本人前作《如果土地财政放缓，财政体系将何去何从？》中，对MMT（现代货币理论）、房地产税、遗产及赠与税均不适合作为我国近期财税增长点的观点都已经进行过阐述。

积极鼓吹并实践MMT（现代货币理论）的斯里兰卡、意大利等国均出现了严重的债务问题，中国不会走上那条邪路。全国个人住房联网目前暂无较大进展，因此难以通过房地产税来进行财富调节。而增收遗产及赠与税的前提是全面金融资产监控，目前还没有针对财富代际传承的税收设计。

因此，本人仍然认为进行全面税收金融监控，建立现代财税体系才是我国财政的最终解决方案。

而本次中央经济工作会议提出的“谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”才是建立现代财税体系的关键。只有对金融体制改革，打破信息孤岛，才有可能实现全面税收金融监控，从而建立现代财税体系，在不改变现行税收框架的情况下增加税收收入，完成新一轮财税体制改革。

税收的作用不仅仅是组织财政收入，很重要的一部分职能是均衡社会财富差距、缓解两极分化。显而易见的是，一个工薪族基本上没有逃避税的能力，提供税收金融监控建立现代财税体系只能是让此前逃税的人更难逃税，对没有逃税能力如实纳税的人，反而可能因为更多的税收获得更多的公共资源。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》一文提出了“鼓励勤劳致富，保护合法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入”的要求，希望通过对金融体制的改革，为之后的财税体制改革奠定好坚实的基础。

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