吕德文：千万工程不是造点，解读2024年中央一号文件

【文/吕德文】

近日，2024年中央一号文件发布，文件名为《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》。笔者根据浙江省“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）的调查，以及全国各地的乡村振兴实践，做个人化解读。

1.目标与方法

乡村振兴是新时代三农工作总抓手，是中国式现代化的有机目标。“千万工程”则是浙江持续坚持20年的时间经验，是乡村振兴的方法路径。目标和方法之间，有一定的辩证关系，我们需要仔细辨析。

一是防止用方法替代目标。

典型示范是我们党抓工作的重要方法，通过典型示范，总结普遍性的工作方法，从而实现以点带面。但我们的调研发现，很多地方在进行乡村振兴示范时，存在目标替代的做法，人为拔高示范点标准，过度包装和总结其经验，这是违背“千万工程”的基本经验的。

不少地方在推行乡村振兴的过程中，似乎都有了路径依赖，希望通过某个具有现实度的示范点来体现自己的工作成绩。因此，往往是抓了若干个点，却忘记了全面。有些示范点，从新农村建设、美丽乡村建设开始，到脱贫攻坚和乡村振兴，都不知道投入了多少钱，示范了多少年，结果还是没有示范效果，连隔壁村都没有示范带动起来。这种以点代面的工作方法，我们要警惕。

千万要警惕，别把“千万工程”学习成造点的工程。

二是防止用特殊代替一般。

文件也特别强调要因地制宜，分类推进。关键是，地方特点和类别怎么操作呢？我们认为，最好的划分标准是城乡关系。无论是乡村振兴，还是千万工程，都是在特定的城乡关系中开展的。

浙江“千万工程”的发生背景是，当地的工业化和城镇化水平已经发展到一定程度，大多数农村地区也被纳入了城市带。城镇化工业化造成了村庄环境污染等问题，地方政府也有一定的资金和资源条件率先推动城乡融合发展，通过千万工程来推动美丽乡村建设，是有合理性的。

现如今，大多数中西部地区的城乡关系，其实和浙江是完全不同的。如果说浙江农村属于城市，那么，普通中西部地区的城市属于农村。换言之，“以城带乡、以工补农”在很多中西部地区是很难实施的。

从我们的调查看，很多中西部地区去浙江学习，都重视学习具体的经验模式，如某个示范点的乡村建设、乡村发展和乡村运营的经验，最后发现，其实没有办法学。他们往往是满怀期待而去，满怀失望而归。

其中的原因是，浙江不少明星村，几乎都有意识地总结了一套经验模式，这些模式的特点都是无比高大上，用特殊代替一般，这些浙江的示范点在浙江内部都难以通融，何况是到浙江之外的地区？

因此，在广大中西部地区学习运用“千万工程”，重要的是学习方法，而不是具体模式。这些方法，无非是结合地方的资源条件和区位特征，制定符合地方实际的乡村振兴方法，千万别拔高，要立足长远，久久为功。

百亿花园村成为乡村振兴样板（图/新华社）

2.粮食安全和乡村产业发展

一号文件专门用一章来讲粮食安全问题。从我们的调查来看，自上而下都很重视粮食安全，并采取了一系列措施保证粮食安全。但在实践中，有些基层反应突出的问题，需要引起高度重视。

一是农地非农化和非粮化治理过程中的一刀切问题。

农地非农化和非粮化治理，关系到粮食安全的基础要素——土地，这一点毋庸置疑。但从实践看，非农化和非粮化的土地，有极其复杂的制度和历史原因。

在工业化水平比较高的地区，土地不仅是农业生产资料，更是工业发展和城镇化发展的基础，地方政府有冲动把土地非农化。其结果是，好地盖房子去了，差地甚至不适合耕种的土地，反而成了基本农田。在工业化水平比较低的地区，在增减挂钩等政策诱导下，也有强烈冲动通过增加耕地指标，通过交易获取财政收入，客观上也导致了一些耕地质量不高，甚至因此而影响了生态。

在过去相当长的历史时期，地方政府的农村工作的重心是农民增收，想方设法鼓励和引导农民多元化农业生产，鼓励种植经济作物，甚至默许农民在农地上发展养殖业等附加值更高的产业。在一些地区，地方政府通过“逼民致富”，的确发展了具有区域特色的农业产业，造福了农民。但客观上，发达的农业特色产业，往往也意味着土地的非粮化问题。

因此，一刀切的问题实质是，将粮食安全作为一个唯一且压倒一切的政治压力，传导给了基层政府。这迫使基层政府为了完成这一任务，出现了折腾群众、不切实际的做法。

早期的“千万工程”的可贵经验其实是切合农村实际，以群众利益为导向的。比如，村庄整治会充分考虑到群众出行需要，该修路修路，该架桥架桥。但当前在严苛土地管制下，基层根本就不可能根据实际来更加高效地运用土地，到处都是红线，基层基本上没有“有力有效”推行乡村振兴的空间了。

二是农业经营模式问题。

近些年来农业经营发生了极大的变化：一方面，农业生产力发生了巨变，农业机械化和其他农技水平得到了极大提高；另一方面，农业生产关系也发生了巨变，农业社会化服务水平提高，农业经营主体也多元化，种田大户所占比例越来越高。

在长三角等工业化水平比较高的地方，本地小农几乎都不种田了，转而依靠种田大户。地方政府为了完成上级下达的粮食生产指标，也有意通过补贴、鼓励土地流转等方式，引入种田大户。这就出现了一个极其诡异的结果，种田大户似乎是为政府种田，农业经营者并没有种什么的自由，完全听命于政府，其农业生产效率其实非常低。

而在一些粮食主产区，地方政府不仅没有多少补贴，且很多种田大户还要想方设法多种地，如通过社会化服务的方式，将小农排斥在外，小农种地越来越难。但麻烦的是，农村还有相当数量的需要以农为生的农民，他们一旦没有充分就业，就很可能对种田大户产生意见。客观上，去年一些地区出现的“抢大户”现象，是一个警示。

一号文件专门强调小农经营为主，这符合中国相当一段时间内的农业经营现实。某种意义上，小农指的是没办法脱离土地的最弱势的农民，保障他们的劳作权，不仅是一个农业问题，还是一个政治问题。当前，各地已经在试点土地二轮延包政策，这不仅涉及到粮食安全，更涉及到今后相当一段时期的农村稳定，需要慎之又慎。

三是脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的问题。

脱贫攻坚和乡村振兴的5年衔接期已经过去了三年，在一些地区，脱贫监测仍然是基层工作的重中之重，但也给基层造成了极大困扰。其核心问题是，脱贫监测的系统极其不接地气，但凡群众上学、就医等，就要填表，给基层干部和群众带来了极大的困扰，造成了一些形式主义官僚主义问题。

比如，某些地区的主管部门人为规定脱贫户的有一定比例的收入增长率，而2023年又是经济下行压力比较大，农民增收（包括脱贫户增收）压力极大的时候，这给扶贫干部带来了极大的困扰。很多基层干部调侃，不少地方基层干部的收入都下调了，结果贫困监测户的收入却有了较大比例的增长，说出去都是笑话。

一号文件提出了要让脱贫监测和最低保障制度相衔接，我们认为，要尽早并轨，低保政策又较为完善的执行系统，用低保制度代替脱贫监测就行了。并且，服务于脱贫攻坚的第一书记和驻村工作队制度，也要尽快优化，给派驻单位减压，也给基层党组织有更大的自主空间。

图为綦江区千秋村贫困户肖礼树喜迁新居（图/脱贫攻坚网络展）

3.乡村建设与乡村治理

“千万工程”本质上是一个乡村建设经验，具体而言是以农村人居环境治理为切入点的不断升级迭代的经验。当前，各地在推行乡村振兴工作中，也主要是从人居环境治理切入的。从我们的调研来看，有几个方面需要重视。

一是人居环境治理是最有显示度的工作，但未必是农民最迫切需要的工作。

这意味着，地方政府的工作和农民需求之间，其实是不匹配的。在不少地方，人居环境治理出现了政府在动、群众在看的现象。比如，在厕所革命过程中，很多地方的按指标推进，时间紧、任务重，且好高骛远，工程质量完全无法保障，最后出现了浪费。

哪怕是在浙江地区，有些地方的农村污水管网仍然是没办法保证质量的，根本就没有基础设施，也没有足够的运营经费来有效处理污水。基层干部群众反映，这种无法正常使用的污水处理管网，还不如以前的农户分散处理来得环保。

很多地方在人居环境治理过程中，急于求成，出现了越俎代庖，增加基层负担的现象。现如今，人居环境治理成了很多中西部地区乡村两级的财政负担，有些村庄因此欠下了村级债务，有些乡镇因此陷入保运转的困境。这两年基层“三保”的压力比较大，有基层领导反映，其中的一个压力源就是人居环境治理。

我们认为，农村人居环境治理要量力而行，也要适应群众的诉求，完全没必要好高骛远。群众有需要，政府需要回应；群众没有需要，就要缓一缓，不要替群众着急。有些地方为了人居环境治理，要求群众不养猪，要把鸡鸭圈养起来，这都让人哭笑不得。乡村建设一方面要把农村建得像农村，有土猪土鸡吃，但另一方面又不让农民养，这是为了干啥呢？

二是乡村治理要重提群众路线和村民自治。

这些年，党组织领导的自治、德治和法治相结合的乡村治理新体系已经建立起来了，但悖论是，乡村治理体系是健全了，但乡村治理能力却下降了。现如今，不少地方哪怕是让群众来开个会，都要给群众发钱。基层干部天天忙得要死，却见不了群众，群众的诉求也没办法有效回应。农村的这种治理状况，到了非改不可的时候了。

如果不动员群众，或者是依靠利益俘获来假动员群众，乡村治理就不可能有力量。应该清楚的是，加强农村党组织的建设与群众动员之间，是一体两面。如果党组织不从群众中来，到群众中去，越是加强党组织建设，就越是可能把党员和党组织封闭起来，成了一个利益集团。基层干部真把自己当成干部，并不是什么好事。

如果不以自治为准则，则德治和法治也是无从谈起的。近年来，各地经常出现基层干部“好心办坏事”的情况，比如，在移风易俗过程中侵害群众权益。其中的原因，无非是基层干部已经无法通过村民自治的办法，依靠村规民约来治理村庄了。而基层干部在乡村治理过程中，越来越依赖于上级的政策，越来越依赖于行政措施，群众的自我管理、自我教育、自我监督等，越来越不起效果了。

当群众内部没有共识，而党组织又不和群众在一起时，乡村治理只会越来越臃肿，越来越没有效率。

（本文首发于微信公众号“新乡土”。）