张怡玲：中老铁路，“走出去”的清廉之路
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【文/ 张怡玲】
腐败是人类社会的毒瘤，其存在会损害民主和法治，破坏市场运行机制，加大不平等和不公正现象。《联合国反腐败公约》指出，所有国家都存在腐败这种邪恶现象，但在发展中国家，腐败的影响更具破坏性，它是经济表现不佳的主要因素，并且是减贫和发展的主要障碍，还会阻碍外国投资和外国援助。
根据2022年透明国际发布的全球“清廉指数”（CPI）指出，“一带一路”沿线国家中，数据可获得的61个国家清廉指数平均得分仅有39.75分，比全球平均分低了3.22分，意味着沿线国家的腐败程度整体高于全球平均。在25分以下的极端腐败国家中，包含10个“一带一路”沿线国家。
共建“一带一路”涉及的项目众多，资金数目庞大。在“一带一路”倡议提出初期，由于各方面的制度和机制安排还不成熟，项目建设过程中腐败现象时有发生，成为国际社会抨击的火力聚集点。美国常驻联合国代表就曾在联合国安理会一项有关阿富汗的决议草案表决时称“一带一路”存在腐败。
但更为可怕的是，腐败问题会导致项目的失败，使大量的投资和人员的心血化为泡影。比如有名的墨西哥城至克雷塔罗高铁项目，总计造价成本高达44亿美元，是我国高铁第一个中标的国外项目，却因墨西哥国内反对党指控招标过程中存在腐败而被动撤标，造成了十分大的经济损失，并导致承建企业中国铁建当年的股价大跌。
墨西哥政府官员2015年1月30日称由于国际油价大跌导致政府收入锐减，墨西哥政府决定暂停首都墨西哥城至克雷塔罗的高铁项目（图源：央视网）
“一带一路”倡议是要促进共建国家的共同发展和共同繁荣，是要惠及共建国家的广大人民，若不能有效解决腐败问题，将成为部分贪官谋取一己私利的平台，与最初的目标背道而驰，也必将走向失败。
2017年5月14日，习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出“要加强国际反腐合作，让‘一带一路’成为廉洁之路”。2019年4月，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平总书记又一次提出“坚持一切合作都在阳光下运作，共同以零容忍态度打击腐败”。两次呼吁表明了中国对“一带一路”腐败问题的重视、对“一带一路”腐败问题零容忍的立场和打击“一带一路”腐败问题的决心。
中老铁路是中老双方签订的“一带一路”精品工程，全长1035公里，由中国境内的玉磨铁路和老挝境内的磨万铁路两段线路组成，设计时速160公里，是老挝的第一条现代化铁路，也是泛亚铁路网中线的重要组成部分。
中老铁路的建成通车能够改变老挝的区位交通劣势，降低对外贸易成本，使其从“陆锁国”变成“陆联国”，从而能够更深层次地融入到区域产业链供应链体系当中。世界银行2020年发布的报告显示，通过与“一带一路”网络连接，万象与昆明之间的运输成本将下降40%至50%；到2030年，每年沿中老铁路走廊途径老挝的过境贸易将达到390万吨；从长期来看，中老铁路将使老挝的总收入提升21%。
对于中国来说，中老铁路是“一带一路”基础设施互联互通的标志性项目，对于沿线各国经济发展，加强中国与东盟国家间的经贸往来等有极大的促进作用。因此，不论从哪个方面来看，中老铁路项目都具有十分重大的战略性意义。
中老铁路项目采用BOT模式，由中老两国合资设立的老中铁路有限公司负责建设、运营和移交。特许经营期50+25年，总预算额高达374.25亿元人民币，其中老中铁路有限公司的注册资本金150亿元人民币，由磨万铁路有限公司、老挝国家铁路公司、北京玉昆投资有限公司、云南省投资集团有限公司四家股东出资，其余约224亿元人民币由中国进出口银行提供项目融资。【1】
作为投资如此庞大的战略性基础设施建设项目，中老铁路的建设一旦失败将造成十分严重的经济损失和十分恶劣的影响，而腐败问题就是该项目面临的关键风险。中老铁路项目远离国内本部，很难受到本部有效的监管，又因为老挝的文化习俗、法律制度和营商环境与中国存在诸多差异，项目的许多环节都有空子可钻。且老挝的腐败问题一直以来都十分严重，清廉指数排名多年来都在100开外，腐败已渗入各行各业，尤其是在政府基础设施建设、土地开发、招标等领域。老挝财政部2016年的一项报告显示，老挝有7858亿基普（约合6.6亿元人民币）投向60个所谓“幽灵项目”，即预算已被支取，但项目并不实际存在。
为了化解腐败风险，使中老铁路能够真正成为惠及两国人民的精品工程，中老两国相关领导在项目建设初期就进行了详尽的顶层设计，精心谋划了中老铁路廉洁建设工作。
2016年12月25日，中老铁路全线正式开工。2017年6月，中央纪委召集有关部门和参建企业就中老铁路开展廉洁建设进行了调研。同年9月，中央纪委与世界银行共同举办了加强国际合作共建廉洁之路研讨会。2017年12月，中老铁路“廉洁之路”建设启动仪式在中老铁路友谊隧道进口举办，中老两党两国纪检监察部门、企业负责人以及建设者等200余人在现场见证，参建企业代表现场签署了《廉洁承诺书》。
“廉洁之路”建设启动仪式（图源：中央纪委国家监委）
2019年4月，中华人民共和国国家监察委员会、老挝人民民主共和国政府监察总署联合签署《合作谅解备忘录》，专门将中老铁路廉洁建设内容纳入其中。
合作谅解备忘录（图源：中央纪委国家监委）
并将廉洁建设纳入《精品工程建设指导意见》，制订完善《廉洁建设工作方案》，将其作为“精品工程”建设的八大目标之一。
《精品工程建设指导意见》（图源：中央纪委国家监委）
一系列的顶层设计足以反映两国相关负责人对中老铁路项目廉洁建设的重视程度，但是仅凭这些还不足以清理腐败滋生的环境，掐断腐败的萌芽。
腐败从本质上来说是一种人的行为，是个体心理因素、正式制度和非正式制度这三个方面相互作用的结果。正式制度包括工资、福利等保障制度，考核、晋升等激励制度以及规定权力的运作和实施的权力体制和法律制度。保障制度和激励制度影响人各种需要的满足程度，权力体制决定了掌权者是否拥有滥用权力的便利条件，法律制度影响掌权者对行为风险和后果的判断。非正式制度包括文化、习俗、意识形态、社会心理等方面，对个体心理起着决定性的影响。
中老铁路项目组针对项目实施全流程建立了非常细致的正式制度和非正式制度，牢牢盯准能够产生腐败的每一个环节。
1.降低腐败意愿
腐败行为的基本动因是对物质、权力、金钱、地位等的需要。其次，文化、社会心理、习俗以及外在不良刺激会导致个人对物质、权力、金钱、地位的需要超过合理的程度或者产生优越感、特权意识等虚荣心理。最后，组织和正式制度等没有使个人的需要得到基本满足，在比较之后对现有的条件不满意，感觉不公平，认为回报与其付出不匹配，也会导致其心理失衡、认知失调。【2】项目组主要从以下两个方面降低党员干部和员工的腐败意愿：
一是教育和文化建设。帮助全体职工树立起廉洁意识，是中老铁路防范廉洁风险的第一道墙。
在廉洁教育方面，中铁二局以廉洁党课、廉洁教育读本的方式，强化“中国人”“党的干部”“中国中铁人”的身份认同，使广大党员干部自觉清正廉洁，维护企业和祖国形象。【3】截止到2020年6月22日，中老铁路各参建单位共开展党课236次，有5291人次参加；廉洁课239次，8955人次参加。【4】中国铁路国际公司对派出人员实行出国前谈话、回国述廉、重要事项办理前廉洁提醒，每半年开展1次分层级廉洁谈话；在节假日、信用评价、平推检查、招投标、季度验工等重要节点，及时开展廉洁提醒和警示教育。【5】纪律要求是教育的关键内容。中国中铁开展了多次关于政治纪律、组织纪律、外事纪律、生活纪律等方面的集中培训。
再者，通过协议和责任书等形式明确各个参与者的廉洁建设责任。中国中铁对廉洁风险点进行了全面排查，共排查了风险点220多处，并制定了相应的50多项防控措施，明确了防控责任人，制定了《领导班子党风廉政建设责任制分工》；各参建单位与业主方签订了《廉洁建设责任书》11份，各分部与所有协作队伍签订了《廉洁协议》541份，全体党员领导干部和关键岗位人员共计979人签署了《廉洁承诺书》，表示严格遵守中老两国关于投资、工程建设、环境保护、土地管理、财会、税收等法律法规，坚决杜绝一切行贿受贿、贪污腐败等行为。除此之外，还有家庭助廉活动。中国中铁召开了“树廉洁家风 建和谐家庭”家庭助廉座谈会10余场，约150余人参与。【6】
在廉洁文化建设方面，中国中铁积极开展了廉洁文化“五进”活动，坚持每周分享一个廉洁故事，推动廉洁文化“进班子、进项目、进岗位、进协作队伍、进家庭”，还将廉洁文化有形化，在项目驻地设置廉洁文化基地、廉洁文化长廊、“廉洁之路”教育室，让员工在耳濡目染中提高廉洁意识。
二是保障党员干部和员工的合理需要得到满足，避免其产生遭到不公平对待的消极观念。
相对优越的薪酬和福利待遇是一个很好的激励机制，可以较大程度的调动员工的个人道德，使其进行自我约束，而自我约束往往比外在的约束有更好的效果。中老铁路的主要建设方中国中铁为参建中老铁路的所有职工提供了较为丰厚的待遇和全面周到的关怀。首先，中老铁路的各参建单位员工的薪酬标准普遍高于国内标准，各单位还因地制宜，在项目驻地和施工营地建设了篮球场、健身房、娱乐室、心理驿站、职工书屋等文体娱乐设施，增加了员工生活的幸福感，并在中秋节、春节等中国传统节日开展慰问活动，让员工感受到了温暖和关怀。其次，中国中铁为境外员工建立家庭信息档案，在春节、端午、中秋等传统节日，给职工家属寄送慰问品，在疫情期间，还给职工家属寄去了安心健康包。
2.减少腐败的机会
想降低腐败行为的发生，就必须减少腐败的可能。孟德斯鸠在《论法的精神》里说：“一切用权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到限度，决不休止……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”【7】当个人有相对较大而且不受约束的自由裁量权时，就有了“寻租”的空间，从经济理性的角度出发，就不可避免会有“以权谋私”的想法。因此，必须要尽可能地控制个人的权力范围。
中老铁路通过集体决策和轮岗制限制了党员干部和员工的权力范围。比如说制定了《重大事项党工委集体决策制度》，针对物资价格调整以及表彰奖励、优秀干部推荐等重大事项，召开了党工委会议进行研究和决策，在提升了重大事项的科学正确决策水平的同时，使权力受到了更好地制约【8】；对工区长及生产副经理等关键岗位实行轮岗制度，避免重要岗位人员长时间任职同一岗位。【9】
同时，完善细致的制度安排能够减少个人决策的自由度，有效的对权力起到约束作用，只有将权力关在制度的笼子里，做到有法可依，法大于权，才能减少腐败的空间。中老铁路的各参建单位通过细致的制度安排明确了个人的职责，规范了个人的行为，降低了办事过程的随机性和任意性。
比如说，中国铁路国际公司、老中铁路有限公司围绕建设资金管理、免税物资管理、安全质量管控等重点环节，制定《中老铁路项目建设重点环节廉洁风险防控手册》，细化廉洁风险防控点1898个，制定防控措施3835条，建立健全廉洁建设12 项制度办法，并编入《中老铁路项目廉洁建设监督检查工作制度汇编》；【10】制定《中老铁路廉洁建设十条行为准则》，组织全员自觉规范履职行为，并建立无票费用支出、拒贿拒礼等工作台账。【11】
中铁五局梳理了关键岗位人员正负权力清单，清理出资金管理、工程分包、物资采购、设备租赁、废旧物资处理共144 项权力内容，按照个人职责权限进行分解，明确了“必须为”和“不可为”的事项，将其与本人岗位职责牌同时悬挂于办公室醒目位置；【12】中国中铁在劳务队伍引进、材料物资采购和机械设备租赁、对外验工计价、大额资金支付、重要人事任免推荐、评先评优、表彰奖励等重点领域和关键环节，以及其它涉及“三重一大”【13】的问题上制定了30 余项管理制度和办法，用制度形式固化和规范项目各种日常管理行为。
3.提高腐败的成本
腐败行为是典型的风险决策行为。决策的过程无非就是权衡成本与收益，当成本很高时，腐败就不再有吸引力。美国学者罗伯特·克利特在《控制贪污腐败》中指出：腐败动机=贿赂-道德损失-（被发现和裁制的机会*所受处罚）>薪金+廉洁的道德满足感。【14】从这个公式我们可以看到，腐败的成本除去道德损失后，等于被发现和裁制的机会*所受处罚。因此，提高腐败行为被发现的概率、加大对腐败行为的惩处力度均可以提高腐败的成本。
提高腐败行为被发现的概率需要完善监督机制。中老铁路项目指挥部和各参建单位党纪组织主动与老挝中央纪委和各省纪检组织密切合作，采取联合监督约束机制，围绕共同确定的征地拆迁、招投标、物资采购、工程分包、签证办理、物资通关等15个廉洁风险点经常性联合开展监督检查。【15】这种国际合作的联合监督机制创新了国际反腐败合作方式，对“一带一路”沿线其他项目具有借鉴意义。
除此之外，中老铁路还落实了以民主管理为重点的民主监督约束机制。项目指挥部和各参建单位认真落实职工民主管理，扎实开展“厂务公开”，发挥职代会的民主管理、民主监督作用，参建单位之一中铁五局对干部提拔、评先评优、惩处、劳务队伍引进和物资设备采购等决策结果进行公开，公开事项达66 项；各关键部门及时对劳务班组合同签订、验工计价、物资采购、大额资金使用、设备租赁费结算等进行公开，全程接受职工监督。最后，利用手机、网络、板报等平台进行公示，发挥群众监督作用，让权力在阳光下运行。【16】
对腐败行为的严惩可以起到警示作用和威慑作用。中铁二局将廉洁建设情况纳入信用评价、季度绩效考核等内容，实行廉洁问题“一票否决”制，对在海外违反法纪、当地风俗行为的人员严肃纪律审查和责任追究。及时追责4起项目未实现节点工期目标等事项，共对12人进行处理。其中，诫勉谈话、提醒谈话10人，罚款4人，处罚金额15000元。【17】
2021年12月3日，在中共中央总书记、国家主席习近平和老挝人民革命党中央总书记、国家主席通伦的共同见证下中老铁路顺利开通运营。
图源：新华社
中老铁路在反腐问题上的努力，形成了规范有序、清正廉洁的建设环境，保证了项目规范运作、工程顺利推进、铁路如期通车，还传播了廉洁的理念，是落实两国领导人加强反腐败合作、建设廉洁之路共识的具体行动，为推动“一带一路”成为廉洁之路发挥了示范作用。
注释：
1.林一：《中老铁路的“廉洁之路“建设》，《国际工程与劳务》2018年第12期。
2.王礼鑫、顾智敏：《权力腐败的“制度——行为”分析模型》，《西南师范大学学报》2002年第4期。
3.周旭明：《中老铁路建设这样防廉洁风险》，《廉政瞭望》2017年第10期。
4.中国中铁党委：《打造“一带一路”上的廉洁示范工程 中国中铁中老铁路“廉洁之路”建设经验》，《国资报告》2020年第9期。
5.王召杰，郭薇娜：《建精品工程 筑廉洁之路》，《人民铁道》2021年12月3日第1版。
6.中国中铁党委：《打造“一带一路”上的廉洁示范工程 中国中铁中老铁路“廉洁之路”建设经验》，《国资报告》2020年第9期。
7.转引：吴卫东：《公共权力腐败的经济学分析及对策》，《湖北经济学院学报》2008年第1期。
8.袁蓉生、杨明鑫、黄宗文：《党建引领中老铁路建设争先创优》，《企业文明》2018年第11期。
9.杨秀敏：《新形势下对加强海外工程项目廉洁风险控制的措施探讨》，《现代企业文化》2020年第25期。
10.中国中铁党委：《打造“一带一路”上的廉洁示范工程 中国中铁中老铁路“廉洁之路”建设经验》，《国资报告》2020年第9期。
11.王召杰、郭薇娜：《建精品工程 筑廉洁之路》，《人民铁道》2021年12月3日第1版。
12.袁蓉生、杨明鑫、黄宗文：《党建引领中老铁路建设争先创优》，《企业文明》2018年第11期。
13.重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。
14.吴卫东：《公共权力腐败的经济学分析及对策》，《湖北经济学院学报》2008年第1期。
15.深度关注 | 一路向南 命运与共————头条——中央纪委国家监委网站 (ccdi.gov.cn)
16.袁蓉生、杨明鑫、黄宗文：《党建引领中老铁路建设争先创优》，《企业文明》2018年第11期。
17.周旭明：《中老铁路建设这样防廉洁风险》，《廉政瞭望》2017年第10期。
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