重磅 | 搞定超大选举，却管不住全民拉野屎：印度国家能力究竟怎么样？_风闻

编者按

这篇文章深入探讨了印度政府在快速发展的经济环境中表现出矛盾的 “成败并存”现象。作者敏锐指出，印度在宏观政策制定而非微观基层项目推广上，在**短期、阶段性工作而非长期、日常工作以及在商品和服务领域而非社会规范和价值观根深蒂固领域表现更好。作者进而认为，出现这种差异表现的可能解释一是地方基层政府资源严重不足，**导致基层政策很难推广执行；**二是民主制度早熟，**削弱政府公共物品供给能力加速中上阶级退出公共服务体系；**三是社会等级和分裂持续存在，传统规范根深蒂固阻碍政策实施。作者还通过详实的数据和案例反驳了“印度政府过大冗余”以及“印度庇护政治削弱公务员人才素质”的解释。总结而言，依靠一个“国家能力”的概念笼统解释印度政府的成败得失并不可取，因为印度宏观政策制定的能力正不断提高。不过，对于印度而言，其仍然需要一个效能更为卓越的国家治理体系，让地方层级掌控更多资源，并侧重于对公民“向下”**负责。南亚研究通讯特编译此文，供读者批判参考。

印度政府大楼，图源：网络

印度给人们最深的印象，就是其国家表现出好坏两个极端。

一方面，兰特·普利切特（Lant Pritchett）形象将印度称为一个**“衰退的国家”。**他写道：“印度的出勤率、工作表现和腐败等基本行政能力就揭示了它是一个潜在的‘失败国家’，印度政府的理想政策总是和现实脱节。”印度在提供公共基础服务，如基础教育、公共卫生、农村、卫生设施和环境质量方面表现不佳。**尽管在政治表现上，印度政府管理的武装部队（世界上最大的武装部队之一）非常有效，但在管理公共服务机构上却表现欠佳。**许多关于印度的研究文献指出，计划的失败要么是官僚和政客的执行不力、寻租行为，要么是印度对某些社会群体的歧视导致的。

但另外一方面，印度在**管理复杂任务和大型项目上有着出色的表现。**印度已经多次举行了数亿选民的选举（例如2019年大选时近9亿选民参与），且没有全国性争议。比如，在过去的十年中，印度推出了多个大型项目，例如全球最大的生物识别身份认证系统Aadhaar（启动七年内超过10亿注册），近期还实施了近年来最具雄心的税制改革——商品和服务税（GST）。此外，尽管印度在合同执行上表现欠缺，但其谋杀率已从1990年的每10人中5.1人显着下降至2016年的3.2人。

本文的第一部分详细阐述了印度政府的表现，强调其在某些困难职能上表现有效，而在另一些职能上却表现糟糕的矛盾现象。本文认为，印度政府在这些情况下表现更好：

一、宏观经济成果而非微观经济成果**（文中的微观层面指的是印度政府在基层项目推广的实际执行能力）；**

二、短期、临时、阶段性的工作，而非长期、日常工作、更依赖于地方政府能力的工作；

三、在商品和服务领域，而非社会规范和价值观根深蒂固的领域（如种姓制度和父权制）。

第二部分对这些失败和成功的模式提出了几个解释：地方政府人手不足、印度过早的民主制度，以及种姓、性别和宗教导致的长期存在的社会分裂。

第三部分分析了两个常被提及但不足以解释印度政府表现不佳的因素：庞大的国有部门和滥用职权的现象。最后，结论部分简要介绍了印度政府能力的一些变化趋势，尽管某些方面有改善，但整体表现仍令人担忧。

一、多种表现

关于国家角色及其有效性的文献极为丰富（有关最新概述，请参阅 Bardhan 2016）。一部分研究强调国家在保护产权及自我约束方面的作用，以避免国家沦为掠夺工具；另一部分研究则关注国家在实现发展目标和减少贫困方面的有效性。在本文中，我们将重点探讨国家在经济稳定、健康、教育和监督等基本服务方面的积极作用。

表1.印度税收占GDP比率的变化水平和结构。图源：《经济展望》杂志

二、财政结果

**国家建设的核心在于财政能力：**正如主权国家垄断合法暴力一样，国家寻求在以税收形式从公众手中合法征用资源上获得垄断，例如税收。直接税（不同于间接税）、自然资源或外国援助收入尤其如此。**国家治理不善和服务不足的一个重要原因在于它缺乏向公民征税的能力：**当很少有公民纳税时，他们对国家缺乏归属感，较少要求服务和问责，或惩治腐败。

**独立前的英属印度，如果以军事实力和暴力垄断来衡量，是一个强国；但以收入（以及公共物品支出）来衡量，则是一个弱国。**1871年，英属印度的政府税收占国民收入的比例仅为2%，1920-1930年也仅为3-5%，而两次世界大战期间，英国为19%，日本为29%。从人均支出来看，1920-1930年间，英属印度的支出远低于马来联邦、锡兰（斯里兰卡）、菲律宾和荷属东印度群岛等殖民地。马来联邦的英国殖民地平均支出是英属印度的十倍以上，锡兰（斯里兰卡）的支出是英属印度的三倍多，菲律宾和荷属东印度群岛等其他殖民地的支出是英属印度的两倍多，法属印度支那的支出是英属印度的40%-50%。

**独立后印度的财政状况有所改善，但改善程度有限，**税收占GDP比例从1950-1951年的6%上升到2016-2017年的近18%（见表1）。印度在1950年代至1980年代的进口替代工业化战略导致其高度依赖间接税（如消费税和贸易税）。结果，直接税在总税收中的比例从1950-1951年的36%下降到1989-1990年的14%。此后该比例在2007-2008年攀升至36%，但2016-2017年又下降至32%，略低于独立初期水平。商品及服务税实施后，印度对间接税的依赖可能进一步增加。 

纳税人与总人口比例。图1A，图源：《经济展望》杂志

**财政能力通常随着经济发展而提高。**如图1A所示，印度的总体税收力度（通过所得税纳税人数量来衡量）似乎与其发展水平（以人均 GDP 衡量）相一致。如果仅以税收占GDP的比率来衡量税收效果，结果也类似。

**然而，印度是一个民主国家，民主国家的税收和支出通常比非民主国家更多，这可能是因为民主国家面临着再分配的压力。**阿西莫格鲁（Acemoglu）和罗宾逊（Robinson）认为，扩大选举权可以看作是对再分配的可信预先承诺。图1A展示了纳税人数量与总人口的比率和人均 GDP之间的关系。实线是最佳拟合线。图1B展示了相同的关系，但根据民主水平（用Polity IV得分衡量）进行了调整。从这个角度来看，印度显示负异常值。在过去半个世纪一直实行民主的国家中，印度的人均GDP最低。此外，印度的税收水平（这里以纳税人数量与人均 GDP 比率衡量）也远低于人们对民主国家的预期。即使用税收与GDP比率来衡量税收力度，结果也是类似的。也就是说，印度的税收并非因为收入较低而较少，而是在作为一个民主国家的情况下，税收水平仍显不足。同样的情况也适用于支出。

纳税人/人口的民主控制得分。图1B，图源：《经济展望》杂志

印度各级政府的财政能力差异显著。印度地方政府的直接税收入占总收入的比例极低，仅约为6%；相比之下，2016年巴西的这一比例为19%，德国更高达44%。印度农村地方政府对自有资源的依赖仅为6%（巴西和德国三级政府则为40%），其直接税收入仅占总资源的4%（巴西和德国分别为19%和26%）。因此，印度中央和州政府的人均支出是地方政府的15-20倍。

三、宏观经济成果

**过去四十年来，印度的经济增长引人注目，不仅持续时间长、稳定性高，且增长率相对较高。**印度在1947年独立后的前三十年实行抑制市场的政策，但自1980年起，特别是1991年后，印度经济展现出前所未有的活力，且优于其他发展中国家。

**印度的宏观经济稳定性体现在较低的通胀率、较低的外债水平和相对保守的货币政策上。**然而，财政政策方面尚不够稳健，与其他新兴市场国家相比，印度的平均财政赤字水平偏高，尽管总债务水平较为谨慎。1994年的一项研究报告显示，1991年之前，印度在通胀、货币政策和外债方面的宏观经济政策在所研究的17个国家中最为“保守”。印度的通胀率在2000年代中期有所上升，2008年达到10-11%，并在数年间维持两位数高位。但自此之后，通胀率逐步下降，于2018-2019年降至3-5%。印度的汇率管理也十分审慎，随着时间推移，汇率从固定汇率逐渐转向浮动汇率，避免了其他国家因高汇率而引发的货币危机。据发展中国家宏观经济表现的综合衡量标准，印度自1995年以来的25年间从未向国际货币基金组织寻求援助。截至2019年11月1日，印度的外汇储备已超过4400亿美元，位居世界第六位。

印度较好的通胀控制在一定程度上得益于民主制度所带来的“政治厌恶通胀”。由于大量贫困人口对通胀的负面影响尤为敏感，却手握大量选票，这一社会现象使得即使在印度中央银行（印度储备银行）缺乏传统法定独立性的情况下，民主政治也能帮助控制通胀预期。

四、与关键服务相关的微观经济成果

自独立以来的七十多年中，印度的社会经济指标有了显著提升。表2展示了某些基本指标的变化，表3则重点关注20世纪90年代初经济自由化以来的成就。

一个可能引发关注的问题是，**这些进步是否掩盖了政府服务质量低的现实。**例如，尽管某些家庭拥有电力或饮用水供应，但政府服务质量并无保证。这种批评有其合理性，但另一方面，也没有迹象表明以往的政府服务质量更好，数量的扩展并非完全以质量为代价。 

表二，图源：《经济展望》杂志

表三，图源：《经济展望》杂志

有一种情况是，**印度政府在通过规划、协调和融资推动的服务领域（如电力供应或道路连通）上进展较为显著。**2015年，印度88%的人口能够用电，这一比例远高于依据电气化程度与人均GDP的跨国相关性所预期的66%。然而，在涉及“根深蒂固”的社会习惯和偏好变化的行为方面，印度政府的进展则较为缓慢。例如，2015年，印度39%的人口依然露天排便，这一比例大大高于按人均GDP简单相关性预期的14%。在妇女和儿童福利等领域（如表3所示），印度政府的效率也较低。性别比例严重失衡，反映了社会重男轻女的偏见，尽管法律禁止，却仍未显著改善。

五、关键职能的偶发性与持续性交付

印度政府在偶发性交付和问责活动中表现更好，因为一旦任务完成，相关机构就会自然解散。这里将举例三个负责关键职能的宪法和法定机构。一是印度选举委员会（Election Commission of India），印度选举委员会组织印度的选举，平时该委员会的工作人员只有几百人，但在全国选举期间，它对国家、州和地方的所有官员拥有监督权——涉及数百万名官员，规模增加了一万倍以上，但仅限于从选举日程宣布到选举结果公布的时间段（通常几个月）内。二是划界委员会（Delimitation Commission），定期设立，根据上次人口普查重新分配议会和州议会选区，并在向议会提交报告后解散。其报告均已获得原本争执不断的议会一致通过，使印度避免了困扰许多美国州的党派划分选区现象。三是财政委员会（Finance Commission），印度的财政联邦制，即纵向和横向的税收分配，则主要由每五年设立一次的财政委员会指导，委员会在提出建议后解散，而这些建议也得到了当时国家和各州政府的广泛认可。

**印度在时限明确自动退出的活动上表现尤为突出，这不仅仅在法定机构方面。**2019年初，印度组织的“大壶节（Kumbha Mela）”被联合国教科文组织认定为“人类非物质文化遗产”，是世界规模最大的集会之一。期间，政府在普拉亚格拉杰建起了一座占地2500公顷的临时城市，为期50天的活动吸引了约2.2亿人参与，最后一天更有逾千万民众参加，全程未发生重大事故。

**尽管印度的公共卫生服务仍存在许多不足，但在公共卫生领域也已经取得了一定成就。**印度在2016年1月13日达成了五年内“无脊髓灰质炎国家”的目标，实现了公共卫生史上的重要里程碑。20世纪80年代，印度每年有数万名儿童感染脊髓灰质炎。到2009年仍有741例病例，居世界首位。与其他国家相比，印度在根除脊髓灰质炎方面面临着以下艰巨挑战：**人口密度高、出生率高、卫生条件差、腹泻普遍、地形复杂、部分人口不愿接种脊髓灰质炎疫苗。**消除脊髓灰质炎行动规模庞大，需要1.72亿儿童每年接种两次疫苗，期间还需约250万名志愿者和15万名疫苗管理监督员的协助。这就要求政府具备强大的后勤和协调能力。印度政府再次在高度集中的“任务模式”中表现出色。

另一个例证是印度的人口普查，每十年就会准时开启。2011年人口普查时，270 万名官员每人花费不到 0.5美元走访了7935个城镇和60万个村庄的家庭。与前面的例子一样，这项活动是由同一批公务员进行的，他们在日常工作中似乎表现不佳（事实上，人口普查结果需要很长时间才能汇总完成），但在偶发性、有时限的活动中表现优异，他们完成任务后即自动退出。

**然而，就正在进行的监管机构而言，印度各邦的表现则喜忧参半。**印度储备银行和印度证券交易委员会等主要金融监管机构曾广受好评，但因银行系统的不良资产问题而受到质疑。电力和环境监管机构的表现较为平庸，电信监管部门早期表现良好，但近来因偏袒某家公司而备受争议。总体而言，中央政府的监管通常优于地方政府。

**自经济自由化以来，印度政府在经济中的角色已从直接生产转向监管。**然而，由此产生的监管机构数量过多，导致国家机构更加分散，决策效率进一步降低。例如，农业营销领域亟需改革，但因农业在印度宪法中归属“邦事务”，每个邦必须分别执行改革，因此进展受限。实际上，如果经济自由化的目的是减少政府干预，那么监管型政府的崛起反而表明，政府不仅未减少干预，反而继续扩展其势力。

这一监管转向也推动了印度政府的“司法化”趋势，因为所有争议最终都由法院解决。**印度司法部门已成为政府运作的重要组成部分，不仅继续其保护权利和制衡其他政府部门的传统角色，还填补了行政和立法等监管机构因能力或合法性不足而出现的空缺。**司法部门逐步承担了许多传统上不属于其管辖范围的职责，一些经济问题的决策也部分依赖司法，包括公共资产分配、环境标准制定、公用事业监管以及破产程序启动。即使在本应由其他监管机构决定的事项中，这些决定也经常被“推给”印度最高法院，而最高法院一度与军队并列，成为最受信任的两个公共机构之一。

六、可能的解释

如何解释印度多样化的政府治理模式？本节将探讨几种可能的解释，下一节则将排除两种传统但不够可信的解释。

（一）‍‍‍‍‍‍‍

解释一：地方政府资源不足

与美国和中国等其他大国相比，印度各级政府的公共就业结构存在显着差异，如图2所示。 

图2 中印美三国公共就业结构图，图源：《经济展望》杂志

美国约三分之二的政府雇员在地方政府工作。中国从1954年到1998年，中央公职人员平均占总公职人员的 16%，省级为17%，市级为22%，县级为34%，乡镇为10%。平均而言，66% 的公职人员在省以下级别。其中，县级政府部门人员所占比例最大。1980年到1998年间，中国中央工作人员的比例从12%增加到20%，而省级工作人员的比例从1979年的18%下降至1998年的11%,这在一定程度上反映了权责从省级政府逐步下放至省级以下政府。

相比之下，印度在1980年到2012年期间，中央政府雇员的份额从21.1%下降到14.3%，邦政府的雇员份额从13.8%下降到12.0%，而地方政府的份额从36.3%上升到40.8%，美国或中国地方政府雇员份额比例是印度的五倍。

印度地方政府的支出比例也同样偏低。印度地方政府支出仅占全国政府支出的3%，而美国为27%，中国为51%。由于基础公共服务（如基础卫生、教育、供水、卫生设施、治安和城市规划）都应由地方政府提供，印度许多基本服务的低效可能与地方政府缺乏财力密切相关。

我们缺乏对大型联邦政府公务员的垂直分布如何影响州效率的理解，无论国家官僚机构如何设计发展计划，最终其效果取决于地方官僚机构在基层如何有效实施。由于官员资源的限制,地方官员往往被迫同时应对多项任务，从而影响执行效率，而这种无法专业化的情况对发展计划的绩效产生不利影响。

（二）

解释二：民主制度的过早建立

**印度的民主进程违背了传统的民主理论。**一项关于民主与发展的著名研究发现，**因为印度的低收入、低识字率、频繁的种族与宗教冲突，印度是民主国家的一个显著例外。**印度曾被预测为独裁国家,认为其实现民主的可能性极低。尤其是1950年印度宪法赋予男女普选权时，其人均实际GDP远低于英国、美国、瑞典或荷兰等西方民主国家一个多世纪前的水平（当时这些国家尚未实现普选权）。印度在识字率仅为18%且预期寿命仅32岁时便引入了普选制度。

**此外，印度在1950年即实现了国家层面的民主和普选。**西方大多数国家的普选权是逐步扩展的，从拥有财产的男性到所有男性，再到女性，随后才逐步扩展到边缘群体。东亚国家则经历了漫长的经济发展和国家建设后才实现普选。大多数拉丁美洲国家即使在经济增长的时期也经历了民主的周期性波动。无论西方还是东亚国家，在完成教育、卫生等公共设施的建设之后，普选权才逐步实现，福利国家的架构也在此基础上逐步建立。

印度政府的弱点是否源于过早的民主化？印度的民主进程是否比人们基于比较经验所预测的要早得多？我们认为，印度民主的独特性在三个不同方面导致了其政府绩效的异质性。

**首先，过早的民主化往往不利于公共物品的有效再分配。**在实现民主之前经历经济发展的国家，通常会采用限制统治精英没收权力的民主制度。然而，当国家在经济发展之前就实行民主时，其民主制度往往会强化政府的再分配职能。

**由于民主制度建立过早导致印度的公共物品供应长期薄弱。**我们之前曾指出，与其他民主国家相比，“过早”的民主似乎削弱了印度筹集公共收入的能力，进而限制了其为公共物品提供资金的财政能力。印度政府在转向再分配之前未能充分提供公共产品，从而未能建立与人民之间的良性循环——这一循环本可以通过增强公民对国家的信任与支持来巩固社会契约。这导致了“退出”（EXIT）。**印度的中产阶级认为他们没有从政府那里获得足够的公共物品，因而转向支持私人供应方，也不愿意缴纳税款。****这种退出进一步削弱了国家的合法性和权威（表现为印度较低的纳税人比例）。**这种信任缺失和财政能力薄弱的问题在政府的基层尤其严重，而基层政府主要负责提供医疗、教育、供水和卫生等关键服务。下级政府普遍不愿意筹集公共收入和地方税（如房地产税），这是因为与民众关系不密切所带来的问题。这形成了一个恶性循环：执行不力导致人民“退出”、政府合法性受损、资源减少、进而又导致政府执行不力。

**再分配压力还可以解释不同领域监管效力的差异。**电力行业就是一个典型例子，政客敦促降低农民和居民的电费，并试图通过提高商业和工业用户的电费来进行交叉补贴，结果该行业造成了严重的市场扭曲。

**其次，过早的民主制度伴随着选举动员引发的社会分裂，促使政客更倾向于提供狭隘的、面向特定群体的“竞选宣言”。**印度在基本公共服务的供应上面临的核心问题之一是，尽管选举民主活跃，但公众对基础服务的需求似乎不强烈。如果政客们回应选民的需求，那么为何选民没有更大程度上要求教育、医疗、供水和卫生等基本公共服务呢？对此的解释往往聚焦于印度的社会异质性，特别是分类社会中的身份问题。政客们更倾向于通过有针对性的转移支付和补贴来争取选民支持。贫困农民可能更偏爱直接的经济补助，而不是教育等公共服务，因为他们通常更看重贴现率（Discount Rate）。或者，政客们可能会提供“私人”公共产品，例如住房或其他物质奖励，专门面向特定个人或小群体，而不是制度化地提供普惠公共产品。这种行为部分受社会分裂的影响，部分原因在于提供广泛公共产品（而非个性化的转移和补贴）的政治承诺缺乏可信度。选举竞争因而聚焦于将公共资源作为“俱乐部产品”——具有排他性的资源——进行分配，而不是面向更广泛的民众提供公共产品。同时，中上阶层往往“退出”公共服务体系，选择市场化的解决方案，因而减少了改善公共服务的压力。

**过早的民主化还通过另一种方式削弱了政府能力：不完善的民主制度和不够可信的政客往往会优先提供那些可见的、短期内可交付的项目，如基础设施，而不是人力资本或环境质量等需长期投资的项目。**这种模式与选举民主中不可信政治家面临的问题以及可见性政治相关。例如，政治家更倾向于关注易被察觉的饥荒，而非缓慢显现的营养不良。**同样，也更倾向于提供数量突出的公共产品，而非质量突出的公共产品。**虽然这种模式在许多民主国家中可能存在，但在印度民主中可能尤为明显，因为印度的识字率较低，社会分裂较严重，政治家“向特定群体传递信号”以及可见性政治的问题显得更加突出。

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（三）

解释三：社会等级和分裂的持续存在

印度宪法的制定者之一B. R. 安贝德卡（B. R. Ambedkar）出身“贱民”种姓。他曾担忧“印度的民主只是对本质上不民主的印度社会的粉饰”。**他认为，“种姓”是一种根深蒂固的观念和心态，难以通过宪法措施彻底根除。**这种“心态”长期存在于印度的社会制度中，构成了“印度社会的失败”，也使国家难以在涉及种姓或性别的公共政策和计划中取得成功。

印度宪法起草者试图建立一种**“能抵御地方文化顽固性的”****制度形式，**因此他们将权力集中于中央。将权力与政策执行环节隔离的设想是，权力可以在逐步下移中行使，因为国家与社会的界限在下移过程中变得模糊。然而，事实证明，许多平等主义的期望难以实现。可行的政策是由远离基层的国家精英制定。然而，在等级制度深厚的社会中，地方公务员常常阻碍这些可行政策的实施，这一情况在过去七十年里才逐渐改善。

**尽管印度宪法明确禁止种姓歧视行为，可这种歧视现象依旧留存于社会与政治现实之中。**在传统意义上，种姓制度依靠内婚制得以长久维系，也就是人们仅仅在自身所属的同一种姓范围内进行通婚。安贝德卡曾如此表述：“在社会已然通过其他关系紧密凝聚起来的情形下，婚姻不过是日常生活中的普通之事。但在一个支离破碎的社会里，婚姻则转变成一种具有约束效力的迫切需求。打破种姓界限的切实有效途径唯有跨种姓通婚，除此之外别无他法。”不过，民主国家究竟能够在何种程度上去干预个人对于婚姻的自主抉择呢？ 

**性别歧视同样彰显出社会层面的缺陷与不足（Societalfailures）。**在2018年世界经济论坛所发布的性别差距指数当中，印度在149个国家里位列第108位，其中健康与生存方面的排名处于第147位，教育水平的排名则为第142位。女性劳动参与率自2004至2005年的42.7%大幅滑落至2017至2018年的23.3%，该比率在阿拉伯国家以外的区域中处于极低水平行列。

另一个例子是**“总理照明计划”（Pradhan Mantri Ujjwala Yojana）**，该项目于2016 年 5 月启动，旨在为贫困家庭提供燃气连接，帮助妇女摆脱污染严重、耗时的固体燃料，截至2019年底已为8000万户贫困家庭提供了烹饪燃气连接。然而，许多妇女即便家中有燃气灶，却依旧继续使用固体燃料，尽管固体燃料对健康有害。除了燃气瓶补充费用高之外，观念和态度也很重要。调查显示，超过85%的受访者认为固体燃料烹饪出的食物更符合口味，对家庭成员健康更有利。在印度家庭中，承担大部分烹饪工作的年轻女性的健康状况的受重视程度，低于其他大部分只负责用餐的家庭成员。一个民主国家能够确保家庭拥有更健康的烹饪燃料选择，但对于解决家庭内部问题，至少在短期内其能做的也较为有限。

在印度研究学术讨论中，那些将社会因素纳入考察的研究更多关注社会异质性如何影响选举激励，进而使集体行动变得更加困难，并削弱投资国家能力建设的动力。一些实证研究显示，印度的社会多样性在一定程度上阻碍了发展成果，特别是公共物品的供给。

 **如果普选意味着国家代表中位选民的利益，那么印度的选举民主也就意味着国家反映着社会在种姓、性别等议题上的总体偏好。**这解释了为何印度在道路、电气化等“硬性”服务上表现较好，而在卫生设施建设方面却不尽人意，因为处理人类排泄物被认为是“脏活”，是最低种姓才应该从事的工作。同样，印度在粮食生产方面成就显著（半世纪增长四倍），但在改善营养不良状况方面效果较差，因为营养状况受家庭内部分配影响。国家在建设学校和提供自行车提升女孩入学率方面的表现好于改善教育质量，因为课堂内的表现受到种姓、性别规范的束缚。印度国家在改善性别比例、提高女性劳动参与率和减少对女性的社会暴力方面，更是作为寥寥——所有这些问题在不同程度上都植根于传统社会规范。在这些情形中，国家的失败实则折射出社会的失败。

七、两种传统但缺乏说服力的解释

（一）

解释一：印度政府规模过大

传统观念倾向于认为，印度政府效率低下的根源在于官僚体系规模过于庞大，进而引发人员冗余现象，官员们消极怠工、碌碌无为，一心只想在特定领域谋求私利。然而，若单纯以人员数量作为衡量标准，印度政府的规模在国际范围内并不算太大。

20世纪90年代初，全球政府雇员占总人口比例的平均水平为4.7%，亚洲比例为2.6%，而印度仅为2%。在二十国集团（G20）成员国中，印度政府的核心部门（如警察、司法和税务）雇员数量最低。事实上，如图3所示，尽管政府雇员的绝对规模在20世纪90年代中期达到了峰值，但就相对规模而言，中央和地方政府规模缩减开始的时间要早得多。

图3：印度各层级政府每百万人口中的公共部门雇员数量（1961-2011年），图源：《经济展望》杂志

**这些数字在实际上高估了印度联邦政府的规模。**2014年，印度中央政府（不含军队）有324万雇员，其中铁路、邮政部门就雇了132万人，占比相当大。1957年，印度铁路雇员占联邦政府雇员总数的57%，到2014年还占40%。而且，非军事安全人员（比如内政部和国防部的文职人员）在2014年也达到了138万人。实际上，因为中央准军事部队大规模扩充，内政部是联邦政府一级工作人员数量增长最明显的部门，从1984年的32.5万人增加到2014年的97.2万人。

**在印度联邦雇员中，最多仅有13%受雇于与发展相关的核心部门，且这些部门本身雇员数量就少。**2014年，在中央政府各部委秘书处工作的人员还不到3万人。把印度联邦政府文职人员规模与美国作比较，很能说明问题。要知道，印度有众多隶属于中央政府的公共企业、公共部门银行。即便如此，按人口比例算，**印度联邦政府的规模仅为美国的一半：**具体来说，2014年，美国联邦政府每千名人口有8.07名文职雇员，相较于1995年的10.4人有所减少；而印度中央政府每千名人口仅有4.51名文职雇员，也低于1995年的8.47人。

**印度政府所展现出的第二个突出特征在于，即便处于经济快速增长的进程之中，公共部门的就业规模却呈现出持续缩减态势。**通常来讲，收入较高的国家政府支出占GDP的比例较大，而人均收入水平较高的国家，其国有部门的雇员数量亦会相对较多，尤其是在法律、治安维护等公共服务范畴以及医疗保健、教育等社会服务领域。然而印度的情形却别具一格：在20世纪60年代初期，各级政府的公务员总数约为每百万人口16000人，随后逐步攀升，至1986年达到了每百万人口19000人的峰值。但自该时期起，各级政府公共部门的就业人数便持续下滑，到2012年时已锐减至每百万人口约14000人，而此期间印度的人均收入却始终保持持续增长势头。

​**（二）**

解释二：庇护型国家

**另一种传统解释提出，印度政府于公共部门招聘方面呈现出“庇护型”特点。但实际上，印度政府职位的招聘流程正变得日益规范，大多借助全国或邦级别的考试来选拔人才。**当下，在加入联邦公务员队伍的人员里，超过五分之四是经由联邦与邦级考试而被录取的，其余人员则会通过一个独立的宪法机构——联邦公务员委员会（the Union Public Service Commission）开展公开招聘面试。相较于美国或者墨西哥，在新政府上台之后，会有一段较长的停滞期，因为要为数百个高级职位遴选新的政治任命人员。而在印度，官僚体系内部会有人员调整，但很少有横向进入（即从外部引入人员）的情况，新的外部任命也极少。

自20世纪60年代起直至90年代，印度约五分之三的高级联邦官僚是凭借考试得以录用的。在2015至2016年期间，多达290余万人参与联邦公务员招聘考试，然而仅有5659人获得推荐任用，其比例大约为500人中选1人。就参加考试的人员而言，被推荐任用的比例随着时间推移不断降低：回顾1950至1951年时，每10名应试者中便有1人能获任用。

在国家以下以及地方层面，虽然偶尔会出现贿赂行为或裙带关系关联的情形，不过**招聘流程总体上较为正规，基本都是依据考试来开展。**由邦公共服务委员会（State Public Service Commissions）、员工选拔委员会（Staff Selection Commissions）、专业考试委员会（Professional Examination Boards）和制服服务招聘委员会（Uniformed Services Recruitment Board，针对警察和消防部门）负责组织（具体视职位和各邦情况而定）。毋庸置疑，在这当中确实存在试卷泄露等舞弊行径，这使得相关选拔工作频繁被迫中断，有时还会被法院判定无效。如此一来，不少职位不但没有出现人员冗余状况，反而长期处于空缺状态。

**印度政府各部门的职位空缺现状有力反驳了“人情庇护关系致使政府效率低下” 这一假设。**中央政府里约有五分之一的职位处于空缺状态；本世纪以来，印度高等法院与最高法院法官职位的空缺率高达三分之一；联邦政府下辖的印度理工学院（Indian Institutes of Technology，简称IIT）的教职岗位空缺率也约为三分之一；在邦一级政府部门中，警察与法官职位的空缺率同样达到四分之一。

**政府职位出现较高空缺率的成因或许涵盖多个方面：资金匮乏、司法介入引发的招聘冻结状况，以及特定职位上合适候选者数量不足的情形，**例如印度理工学院教职岗位的空缺情况。在某些领域呈现出的高职位空缺率，也极有可能是政客有意或无意不作为所造成的后果。就拿警察和司法部门的高职位空缺率来说，这或许是政客蓄意营造低法治环境的一种手段。如此一来，政客的肆意妄为便不会受到约束，同时也迫使公民只能依靠政客而非国家相关职能机构去解决各类问题，进而使得政客的影响力得以进一步稳固加强。 

**然而，就多数情况而言，此类假设难以阐释武装部队、农业官员等国家机构存在的高职位空缺率现象。**在2006至2014年这段时期，印度中央政府每年的平均招聘人数仅仅稍高于10万，与之相较，同期劳动力每年的增量却达约900万之巨。尽管在政治层面有着明显需求，比如为党派支持者谋取职位空缺，且失业问题已然凸显成为关键政治议题，可职位空缺状况依旧持续未改。整体而言，政府雇员的潜在供给数量相较实际需求而言，可谓是严重过剩。此前有两位学者针对街区发展办公室（BDO，即 Block Development Office）展开了一项研究，BDO是印度农村地区服务于约25万人口的重要基层行政办公机构，其官方核准的全职岗位平均有48%处于空缺状态。这项研究表明，若这些已核准却尚未填补的岗位都能被填充到位，那么政府的核心项目之一《国家农村就业保障法案》（NREGA）将会使就业率提升约10%。

八、一些总结性的思考

自1994年至2019年期间，印度人口新增了4.18亿之多，此增量不但超出了其1947年独立之际的总人口数（1951年人口普查数据显示为3.61亿），甚至还多于美国的总人口规模，而印度的国土面积却仅为美国的三分之一。尽管印度的国家能力处于相对薄弱状态，但凭借民主途径，于20世纪90年代初期顺利推行了一系列经济改革举措，并在后续的经济政策制定进程中，为过去25年持续且强劲的经济增长筑牢了根基。

有关国家角色的研究文献，通常期望政府能够扮演一种“恰到好处”的角色：其力量既不能太过微弱，不然就难以制定并施行契合公众利益的政策；也不能过度强大，否则其“掠夺之手”便会损害私人财产权、市场以及契约。达成这种平衡需要构建一个高效能的官僚体系，并佐以外部的制衡机制，涵盖对行政权力的宪法性约束、权力分立设置、选举规则、独立司法系统、自由媒体监督以及其他诸多相关要素。

然而，正如本文所阐述的，尽管印度表面上具备许多此类“恰到好处”的制度特性，但政府的实际表现却远未令人满意。其在一些偶发性事务方面表现尚佳，在这些事务当中，商品或服务属于狭义“俱乐部商品”范畴，仅靠小型技术官僚机构便能应对自如。而在政治寻租、社会裂痕相互交织的领域，政府表现则较为逊色。而在需要微观行为改变的问题上，其表现最差。本文认为，导致这一状况的根源在于地方政府人手不足、民主制度的“早熟”及不合常规的普选次序，以及印度在种姓、性别歧视方面存在“社会失灵”现象（societal failures）。

印度的经验暴露出国家能力研究里存在的一项短板：在研究过程中过于侧重“制度”（institution）层面，常常对国家的“组织”（organizational）特性有所忽略。即便现有相关文献，也大多把关注点聚焦于较为狭隘的公务员管理架构上，主要探讨的是**激励、监督机制。**然而，在人事管理实践究竟怎样影响国家表现这一方面，所做的分析却极为有限。诸如内在激励所发挥的作用、薪酬结构（并非仅仅是薪酬水平）、晋升规则、人员调配安排、团队的组建情况以及地方官僚机构的工作环境条件，还有官僚机构在不同职能部门之间，以及地方、邦和联邦政府等不同层级之间的布局分配等方面，都仅有少量分析探讨。 

或许，在印度国家能力演进历程中，最为令人瞩目的趋势便是基层以及一线执行层面状况的逐步改善。但与此同时，针对政府的宏观决策能力，人们的质疑之声也逐渐增多。

印度政府于一线的执行能力正显著提升，已然能够快速拓展项目规模，从而惠及数以亿计民众。在过去近十年间，印度政府成功为超3.5亿民众开设银行账户，为8000多万户家庭接通燃气，建成约1亿个厕所，覆盖人群达6亿之多，且开启直接现金转移计划，令数千万农民从中获益。**尽管各个项目均存在数据浮夸情形，在质量把控、推进及时性以及受益群体排除等方面亦面临诸多挑战，不过印度政府无疑正逐步构建起将投入转化为产出的能力。诚然，将此类产出进一步转化为最终成效属于后续关键步骤。**毕竟，厕所的建造并不等同于其能被有效使用，更不等同于大规模卫生条件改良与健康状况优化，但无论如何，这总归是一个不错的起始点。

**印度政府正借助技术手段来弥补部分“前端”的薄弱之处，从而推动项目计划的大规模施行。**在此进程中，构建覆盖全体民众的金融-生物特征-通信平台“Aadhaar”，以及打造数字支付平台“统一支付接口”（UPI）便是有力的例证。伴随乡村道路状况、电气化程度以及数字接入等方面互联互通性的显著提升，公共项目的交付平台以及市场的运行机制正逐步得以强化。

尽管技术极大地削减了获取护照、驾照等众多政府文件或是支付公用事业账单的交易成本，然而技术本身却无法将水引入房屋，亦无法把污水排出屋外，更不能在排放前对污水予以处理。基于此，印度迫切需要一个效能更为卓越的国家治理体系，一个地方层级能够掌控更多资源的国家模式，一个更侧重于对公民“向下”负责，而非国家级官僚机构与政客仅仅“向上”负责的国家形态。

**相较于微观层面所取得的进展，印度于宏观政策制定领域的能力状况正日益引发各界关注。**自独立以来，印度的精英官僚体系及其政策制定能力向来为外界所称道，与之形成鲜明对比的是，基层执行人员的执行效能却饱受诟病。总体而言，印度在宏观层面展现出良好态势，然而在执行环节却差强人意，呈现出一种“头部强劲、肢体孱弱”的格局特征。

**如今，这一态势似乎正发生转变。**尽管印度在公共项目交付方面有所改进，但其经济增长却呈放缓态势，甚至出现下滑情形。从最高法院至选举委员会，从印度央行到统计部门，印度政府与民主核心机构的自主性正不断遭受政治层面的挤压。以往“薄弱”的印度国家形象，如今已不再精准恰当；然而这种更为强大的国家形态，在印度能够更高效执行扶贫项目之际，却也可能在一定程度上对公民自由与民主开放形成限制。有时候，人们确实应当审慎抉择所追求的目标——毕竟其有可能成为现实状况。

**作者简介：**德韦什·卡普尔（Devesh Kapur)，华盛顿特区约翰·霍普金斯大学保罗-尼采高级国际研究学院（SAIS）和斯塔尔基金会南亚研究教授。