研究 | 冯立冰：印度现代化进程中的城乡差别是如何形成的？_风闻

摘要

工农互促、城乡互补是现代化建设的目标，印度现代化进程未能实现城乡融合发展，反而造成城乡差别日益扩大。本文梳理印度独立后工农业发展政策，分析造成印度现代化进程中城乡差别的政策原因、结构制约与政治影响。**实际上，印度独立后，在工业与农业、城市化与乡村发展的关系方面发生过大量争论，在实践层面也经历了曲折与反复。**印度的现代化进程没有从根本上改变印度的传统社会结构，各种工农业发展计划、惠民政策与民主实践，没能促进工农业协同进步与城乡融合发展。**农村土地精英和富农阶级做大做强、阻碍农村农业现代化发展，城市地区贫富差距严重，难以实现以工促农、以城带乡的融合发展。**南亚研究通讯特此转载本文，供各位读者参考。

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**城乡二元结构是发展中国家现代化进程中容易出现的普遍现象。**全面现代化应该是城市和农村的共同现代化，农业产值在国内生产总值中的占比逐渐减少，农村富余劳动力和农村人口向城市或城镇转移，推动工业化和城市化发展，而城市发展又反哺农村，以工促农、以城带乡，提升农民生活水平，实现城乡共同繁荣。

发展中国家在民族国家建立后，面临着国际层面和国内层面多重因素限制，在发展资源极度受限的情况下，**现代化的探索需要国家制定有效的战略，协调工农业的关系，实现城乡共同发展。**然而，城乡差别能否在现代化进程中逐渐弥合，经济发展能否缩小城乡差距，在不同国家存在较大的差异。在印度现代化过程中，城市与农村之间展现了截然不同的图景，城市地区高楼大厦、金融产业和高端服务业发展迅速，有着“世界办公室”的美誉，但在广大农村，仍然居住着世界上数量最多的贫困人口。**这使得印度既是全球发展最快的新兴经济体之一，又背负着广大农村地区贫穷落后的沉重负担。**城乡二元结构不仅没有逐渐弥合的趋势，反而差距越来越大，现代城市与乡土农村越来越泾渭分明。根据2021年的全印人口普查，印度有8亿人居住在农村地区，接近全部人口的70%左右，其中绝大多数人以务农为生，平均收入是城市居民的一半不到。随着第四次工业革命的启动，在城市地区智能化与数字化的同时，农村地区在数字基础设施上与城市的差距进一步拉大，城乡生活方式差距更为突出。本文试图揭示印度现代化进程中城乡差距不断拉大的历史背景，探讨印度城乡二元结构形成与固化、难以在现代化进程中逐渐弥合的原因，将其作为一个典型案例，为进一步观察思考发展中国家现代化的经验与教训提供借鉴。

一、印度独立后现代化的“道路之争”

城乡差别自古就有。在印度历史上，**城市是权力或商贸中心，农村地区在村社制度的基础上形成独特的社会与经济组织，城乡之间有着一定的贸易与经济联系，但保持相对独立的关系。**在殖民时期，殖民者建立了文官制度，将统治的触角渗透到广大农村地区；引入了收税人制度，冲击了传统的村社制度；不仅如此，随着铁路、公路等的修建，农村和城市的联系也更为便利和频繁；随着城乡联系的紧密，城乡之间相对独立的关系有所改变，城市和农村逐渐被贴上“发展”与“落后”、“现代”与“传统”的标签。

在西方经济学家看来，从“传统”到“现代”的转变需要达到一定的标准，**包括生产性投资率的提高、一个或多个重要制造部门的快速发展等。**对于发展中国家而言，现代化的起步需要有计划的经济政策、资金投入来刺激投资和消费，增加就业机会，通过大规模投资，促进各个经济部门的全面发展。但是，对于发展中国家来说，现代化起步阶段面临资金短缺的问题，如何在资金不足的情况下，平衡工业与农业部门，促进城市和农村的现代化发展，对于国家的经济政策和发展智慧是严峻的挑战。

印度的政策制定者、经济学家也渴望工农业的共同进步、城乡的共同繁荣，然而，在很长时期内，印度的发展资源难以兼顾城乡工农互促，需要在优先发展工业还是农业之间进行利弊权衡。印度是一个人口大国，粮食问题关乎国民安全和国家的独立自主，**印度还有着对于农村、农业“自治社会”的理想状态的追求，这使得决策者在工业与农业之间、城市与农村之间长期存在着“道路之争”。在印度民族独立运动期间，就已经有关于未来发展道路的思考，不少民族主义思想家认为农业和农村是传统和落后的，有待通过生产要素的重新配置，提高农业生产效率，实现农业现代化。达达拜·瑙罗吉（Dadabhai Naoroji）提出“财富外流论”，指出殖民统治下存在“两个印度”****，****一个是英国人的印度，另一个是印度人的印度，**农民承受高额赋税，农村的财富迅速转移到工业中心，广大的农村印度和有限的城镇印度的差距越来越大，与此同时，这些财富又通过不平等的贸易流向英国。瑙罗吉寄希望于英国殖民者减少对农民的严苛赋税，允许印度发展自己的民族工业。马哈德·戈文德·伦纳德（Mahadev Govind Ranade）认为，国内工业的进步是农业进步的推动器，只有在国内工业影响或出口需求的刺激下，农业才能进步。结合对印度社会的观察，伦纳德提出了“农业附庸论”和“工业振兴论”，指出殖民统治导致印度沦为英国的“农业附庸国”，赋税严苛导致农业发展滞后，阻碍了工业发展。他指出，发展工业是印度的唯一出路，一切都应该以国家工业化为目标，农业地区的土地政策应当服务工业发展，促进地主转变为农业资本家。“工业立国”的观点认为，西方国家的工业发展、城市化和先进的政治制度值得印度效仿和学习，只是殖民当局限制了印度工业的发展，必须推翻殖民统治。早期的民族独立运动是少数上层精英的请愿与斗争，为数众多的底层民众没有参与其中，很难形成对英国殖民者的真正挑战。

印度还存在**“农业立国”的思想**，其影响也极为深远。圣雄甘地在印度民族独立运动中发挥了至关重要的作用，**正是他带有宗教情感和民粹主义的思想，得到印度广大贫下中农的认可，进而将普通的老百姓动员起来。**也正因为如此，甘地主义也奠定了印度现代化道路之争中始终存在的“民粹传统”。甘地指出，印度是崇尚精神文明的，而现代国家是物质文明的产物；印度重视非暴力，而现代国家是暴力的；印度社会看重人与人之间的直接交往，而现代国家是抽象的机构；**印度文明是多元的，并且容纳生活习惯和方式的多样性，但是现代国家要求同质性；印度的文明主要是农村的，但是现代国家要求城市文明；印度社会重视自治和自我管理的种姓、种群, 但现代国家却需要统一的法律制度。**甘地提出，人类苦难的根源在于工业和现代文明，现代工业、国家机器、政党政治都是利益至上和冷酷无情的，主张回归农村文明，通过村庄自治的方式，才能实现真正的民主和个人自由。

在印度争取民族独立的过程中，甘地的思想极大地动员了群众参与。但是，在印度独立之际，印度民族资本家不可能全盘接受甘地的思想，贾瓦哈拉尔·尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）的思想更契合他们的需要。尼赫鲁认为，印度的发展目标不是村庄自治，而是实现**“民主社会主义”，强调通过工业化、城市化拉动社会的整体进步，再通过国家来保证发展资源和收入能够较为平等地分配。**尼赫鲁所追求的民主社会主义，是建立在现代工业和科学主义之上的福利国家。他认为工业化、城市化、科学技术再加上社会公正的原则，是解决饥荒的途径。“为什么农村就一定是真理和非暴力的化身。通常而言，农村在文化、文明开化程度上相对落后，并且从落后环境下没有办法产生进步。心胸狭隘的人民常常更容易远离真理和实施暴力……充足的粮食、衣物、房屋、教育和卫生等是国家和每一个人民最基本的需求。我们需要找到方法来快速地实现这些目标。在我看来，我们应该发展现代交通方式和现代工业。拥有它们之前谈不上超越它们。如果这意味着通过重工业生产方式来实现，那么如何通过纯粹的农村社会来实现？”

印度独立后，**尼赫鲁出任总理，****“工业立国”**的思想占了上风，但“农业立国”的思想仍然长期存在。在财政资金和外汇储备极为有限的情况下，印度的政治精英在如何最有效地利用财政资金方面存在分歧：**一种观点认为应该集中人力物力提高粮食产量，解决人民的吃饭问题；另一种观点则主张工业强国，认为从长远来看唯有强大的工业才能确保印度人民的独立和自由。时任印度财长C·D·德希穆克（C. D. Deshmukh）就赞同优先发展工业。他指出，国家有大量的事情等着用钱，而国家的资源有限，如果投入大量资金用于农业发展计划，必然引起不必要的争议与质疑。因为农业的发展需要大量资金，而农业的性质决定了资金投入往往不能立刻得到回报。因此，国家资源应该用在能有立竿见影效果的发展项目上。**甚至有官员表示，除非有几百万的印度人真的饿死了，否则别指望我们对农业方面该做什么和不该做什么感兴趣。

二、工业发展政策与城市化起步

印度独立之际，全印绝大多数地区属于农村，城市如同“飞地”，城市化程度为18%，加尔各答、德里、孟买和金奈是四个最主要的城市，其余城市规模小、分布散。**农村地区主要从事农业生产，城市地区主要从事非农产业，城市在基础设施、公共服务和人均收入水平上有一定优势，但城乡差异尚不显著。**当时的城市和城镇地区，就业普遍不充分，六成城市居民的收入水平低于每个月50卢比。城市中84%的人口没有任何专业技能。

1948年，印度出台了**《工业政策决策》**，形成了关于国家工业化的初步方案，明确了混合所有制，在推动公营经济发展的同时，为外国资本和私营经济保留了发展空间。1950年印度成立计划委员会，1952年成立国家发展委员会，统筹国家经济发展。当时印度发生了严重的饥荒，因此，第一个五年计划的重点放在推动粮食增长上。**从第二个五年计划开始，印度开启“尼赫鲁—马哈拉诺比斯工业模式”，重点发展重工业，国防与战略性的工业领域由公营企业经营，允许私人企业在轻工业领域进行投资，国家有意识地控制外国私人资本进入关键的工业领域。**这一时期，钢铁、重型机械、汽车制造、重型化工等领域取得了突破，国家工业布局覆盖的领域和地域也更广。大型财团凭借与政府之间的良好关系，在非关键性的工业领域取得了很好的发展、积累了雄厚的经济实力，不少中小型企业和集团也获得了一定程度的发展。

**随着工业的发展，国家城市化的进程也有所推进，相比农村地区，城市地区的生产力显著提升。**根据1954年的调查数据，农村和城市地区小规模制造业的产值仅有微小的差距，到1958—1959年，城乡制造业产值差距逐渐拉大。到20世纪60年代中期，城乡在基础设施、教育医疗方面的差距进一步凸显。这一时期，城乡之间的流动性不高。1958—1959年，城市人口约有7200万，城市地区大约有263万移民，其中124万来自农村，其余来自其他城镇，迁徙到城市的农民中，有很大一部分是通过结婚嫁到夫家居住的女性。

20世纪60年代中期，印度强调重工业发展、相对忽视轻工业和农业的做法使粮食产量出现巨大短缺，被迫实施**“农业新战略”**，收缩对工业部门的投资，重点放在农业以及服务农业发展的工业品生产上。与此同时，以英迪拉·甘地（Indira Gandhi）为首的国大党还提出了“10点计划”，强调对银行和保险业的国有化。在1975—1977年的紧急状态期间，英迪拉进一步推出了“20点计划”，强调改善底层工人、城市贫民和农民的生活状态。但英迪拉也意识到，国家的发展需要工业的进步，她放松了许可证制度和进口规章制度，很大程度上推动了工业的发展。1977年紧急状态结束后，英迪拉败选，人民党上台执政，推出了1977年《工业政策声明》，强调农业、家庭手工业和小工业的发展，限制大财团的发展。对社会平等的强调，本意想缩小城乡分化和贫富分化，但实际上却限制了工业的发展，同时农业也没有取得实质性进展。

人民党由于内部分裂而倒台，英迪拉再次执政，她调整了国家经济政策，**在兼顾社会平等原则的同时，在工业领域，放弃了优先发展重工业的模式，放宽对私人企业和外资企业的限制，激活大中小企业的发展活力；钢铁、化肥、水泥等行业发展迅速，机械制造和化工业取得一定进展。**在农村地区，英迪拉推出了“农村就业计划”，重视改善农村地区的供水、供电和道路条件。在此期间，印度的工业取得了一定进展，相对印度独立之初的工业基础，从工业门类的齐全程度和发展水平上无疑都取得了一定进步。但与日本、韩国和东亚“四小龙”的高速发展相比，印度的工业发展速度是缓慢的。政府在农业领域倾斜了发展资源，对工业领域加以挤压，而工业领域又强调“社会公平”的原则，不仅严格限制重工业和关键领域发展，而且还对手工业和小工业实施保护性策略，导致工业增速相对缓慢。这种局面从20世纪80年代中期开始有所改变，政府更加重视工业发展，特别是在20世纪90年代经济自由化改革后，政府更加强调发展和效率，放宽了对经济的管控，同时刺激进出口贸易，推动工业化的提速增产。

**随着工业化的发展，印度的城市化程度进一步提高。**1990年，印度的城市化水平达到25%。经济自由化改革后，工业化带动城市化的加速，到2008年，城市化水平达到了30%。2012年的城市化水平稳中有升，达到31.63%，到2022年，印度的城市化水平已经达到35.87%。工业发展带动城市化取得显著进展，但客观而言，印度城市化的速度也受到多方面因素限制，城市化发展不均衡，人口规模超过1000万的城市只有5个，人口规模在500万—1000万的城市有4个，规模在100万—500万之间的城市有52个，50万—100万人口的城市有49个，30万—50万之间的城市有71个。

**城市化进程中还出现了两极分化、贫富差距加大的问题。**工业发展程度有限、就业机会不足，导致城市贫民与进城务工的无地农民缺乏稳定的收入来源，只能在城市贫民窟中栖居。印度政府曾经在1977年、1993年、2002年、2008年和2012年进行了城市贫民窟的普查。据统计，1977年，在10万人口以上的城市中有10267个贫民窟，有180.9万户家庭生活在贫民窟，贫民窟生活的人数超过851万人口，比例高达城市总人口的17.8%。1993年，随着城市化发展，贫民窟数量迅速增至56311个，有600万户家庭生活在贫民窟。2002年，贫民窟数量为51688个，约有800万个家庭生活在贫民窟，据统计，城市地区约有14.2%的人口居住在贫民窟。2008年贫民窟数量下降为48994个，2012年进一步下降至33510个，但生活在贫民窟的家庭数量仍高达880万户。在全国所有地区，马哈拉施特拉邦的贫民窟数量最多，占全国贫民窟数量的30%左右，其次是安得拉邦和西孟加拉邦。从上述数据可以看到，印度城市人口有扩张的趋势，但贫民窟成为城市化进程的难解之题。

**三、**农业发展政策与农村问题

印度独立后的农业发展政策几经调整，从牺牲农业、发展工业，到重点保障农业发展，再到改革时期对农业的总体性忽视，印度农业未能为工业发展提供强有力的支撑，亦未得到工业发展的有效反哺，未能发展出资本主义大农场，也未能驱动足以显著改变城乡人口比例的农民进城现象。如今印度虽然基本实现了自给自足**，但“三农问题”依旧存在，农业成为印度高速增长的“阴暗面”，农村和城市的二元结构日益固化，农民负债严重、生活困苦。**

**在英印帝国时期，严苛的赋税和殖民压榨导致民不聊生、饥荒频发。**印度独立后，经济局势并未好转，印巴分治加剧了社会危机，土壤和灌溉条件良好的旁遮普西部和信德省粮食生产区划入了巴基斯坦，印度获得英属印度总人口的82%，却仅占有谷物种植面积的75%和灌溉面积的69%。这增加了印度进口粮食的需求量，而由于印巴政治外交上的冲突，印度有意识减少从巴基斯坦进口粮食。为满足国内的粮食需求，印度开展了“粮食增产运动”，通过开发荒地、增加耕种面积的方式，提升粮食产量。据统计，1948—1950年间，印度开发了7000万亩荒地，**但由于未能改善土地的灌溉条件和农业生产条件，“粮食增产运动”并未促进粮食产量的大幅提升，加之洪灾、干旱和蝗灾导致粮食大幅减产，引发了严重的粮食危机。**1951年，尼赫鲁总理在全国演讲中强调，“实现粮食自给自足，才可能前进和发展”。

**印度第一个五年计划将发展的重心放在农业上。**但是从根本上来说，**印度认为国家的独立与发展要依靠工业发展，工业发展最终会惠及农业和农村地区。**因此，通过接受外国粮食援助平息了粮食危机后，印度从第二个五年计划开始，将发展重心放在重工业上。**在当时，很多印度的政治和知识精英认为外援可以在很大程度上缓解粮食短缺的困境，还可以弥补国内财政紧张与外部储备不足。**但长期通过接受外国粮食援助来保障民生的做法，实质上损害了印度的经济基础。大量美国农产品的涌入，极大压低了农产品的价格，虽然城市地区获得了“物美价廉”的粮食供应，但这种做法实际上是牺牲农业发展工业，牺牲农村保障城市，极大打击了印度农民的生产积极性，阻碍了农业发展的内生动力，产生了对外部粮食援助的依赖。

**随着美国国内粮食余量的减少，美国国内反对粮食援助的声音越来越多，很多人批评美国的粮食援助限制了欠发达国家的农业和粮食生产，随着欠发达国家的人口增长与资源枯竭，势必引发大规模的饥荒，进而威胁国家安全和地区稳定，甚至会威胁到世界和平。**他们认为美国应当减少对外粮食援助，转而关注欠发达地区的生育率控制和粮食生产。1965年，印度再次遭遇干旱，引发粮食市场的混乱，在此关键时刻，美国政府却收缩了对印粮食援助，进而对印度的农业生产提出要求，要求印度更多地关注农业发展。1965年11月，美印两国农业部长签订《罗马协定》，美国为印度提供了150万吨的紧急粮食援助，同时为印度提供5000万美元贷款，用于从美国进口化肥，印度则实行农业新战略，并放宽对外国私人公司设厂的管制。在农业新战略下，印度政府选择土壤和灌溉条件良好的地区，投入大量资金与技术，使用进口的高产种子，配合大量的灌溉、化肥、杀虫剂的使用，促进粮食产量的提升。农业新战略实施后，得到美国官方援助和非政府组织的支持，美国国际开发署发明了“绿色革命”一词，强调通过科学技术，促进粮食产量在短时间内实现迅速的增长。

**遗憾的是，“绿色革命”的奇迹并未持续很久。**随着时间的推移，“绿色革命”的问题逐渐暴露，一时间出现很多批评的声音。高产种子的种植不仅对土壤和气候条件有非常高的要求，而且需要配合使用足够量的化肥与杀虫剂。能够使用高产种子的地区并不多，这些地区在使用高产种子的头几年里，粮食作物单位面积产量得到极大提升，但随着土壤肥力的下降，投入产出比呈现“边际递减”的趋势。与此同时，“绿色革命”期间，粮价补贴、失业农民的社会救济等增加了政府的财政负担，从国外进口大量的种子、化肥、杀虫剂、农耕设备，也增加了外汇开支。

**1991年，世界局势发生重要变化，印度也发生了严重的金融危机，**其财政赤字达到国民生产总值的10%，外汇储备也降到独立以来的最低点。国际上，海湾战争增加了印度进口原油的成本，使得能源短缺问题尖锐化、工业零增长，同时，印度粮食歉收，造成了严重的经济危机。**印度在“新经济政策”下开始自由化、市场化、全球化、私有化的改革。**货币大幅贬值，降低关税、取消工业许可证制度、鼓励私人投资和外国直接投资，放宽对垄断财团的限制，并开始对公营企业进行私有化改制。经济改革推动了二三产业的发展，尤其是以信息技术（IT）业和金融业为代表的服务业迅速发展，但是农业生产没有太多起色。政府对农业的资金投入有所下降，也没有针对农业和农村的改革措施，仅有一系列福利性的措施，试图改善农村地区的就业、水电、道路以及医疗卫生条件。总的来说，20世纪90年代以来，印度历届政府的发展重心向工业和服务业倾斜，农业、农村和农民成为经济增长背后的“阴暗面”。

根据2020年7月到2021年6月的数据，农村地区有着稳定工资收入的家庭比例仅有13%，远低于城市地区的42.5%；农村地区的劳动力绝大多数从事农业，非农产业的从业人员比例较小，53.8%的男性劳动力和75.4%的女性劳动力 从事农业，从事建筑业的男性和女性的比例分别为15.6%与5.9%，从事商贸、酒店和餐饮的男性和女性劳动力比例分别为9.7%和3.5%，从事制造业的男性和女性比例分别为7.7%和7.4%。相形之下，城市地区的劳动力从事的行业分布较为多元，主要是贸易、酒店和餐饮、制造业、交通、仓储物流等。**农村地区的专业人员数量非常少，城市地区的专业技术人员比例明显高于农村。**此外，印度很多从事非农产业的工人没有正式的工作合同（比例高达64.3%），没有带薪假期（47.9%），没有社会保险（53.8%）。印度农村男性的流动性（离开常住地超过六个月）是非常低的，仅有5.9%左右，女性的流动性则高达48%。

**农村地区的消费水平、教育医疗条件明显低于城市地区。**2022—2023年印度的月均消费支出调查显示，农村地区的月均消费是3773卢比，其中用于食物的消费占比为46%，城市地区是6459卢比，用于食物的占比是39%。农村月均消费最少的5%的群体，每个月的消费仅有1373卢比，城市则为2000卢比；农村消费最高的5%，每月的开支是10501卢比，城市地区的是20824卢比。在教育支出上，农民的平均支出比例低于城市；在医疗方面，农民的开支比例却高于城市。这组数据显示了印度城乡之间的消费水平的显著差距。

**不仅如此，印度的农户普遍有着较高的债务，尤其是中小农，他们背负着沉重的负担，并且绝大多数的债务是向高利贷者借的。**2012—2013年农村地区家庭平均月收入约为6426卢比，在抽样调查的9000万个农户中，超过半数家庭有大额的债务，平均每个农户的负债高达47000卢比。并且，多数地主和富农的债务是从银行与合作社借的，而在小土地所有者中间，绝大多数的债务是从高利贷者手中借的，尤其是在土地面积小于0.01公顷的农户中，63.7%的债务是从高利贷者手中借的。

​**四、城乡差异扩大的原因分析**

**城乡差别的问题在印度显得尤为突出。**在现代化进程中，城乡二元结构不断固化、城乡差距逐渐拉大，城乡缺乏融合机制，城市没能带动农村发展，农村也没能为城市化提供基础和动力。造成这种现象的原因主要有以下几个方面：

**第一，经济发展政策的分歧与摇摆。**印度独立之前，围绕印度是“农业立国”还是“工业立国”，发生了激烈争论。虽然印度独立后选择了“工业立国”的道路，但是印度的发展政策长期在工业与农业、城市与农村、效率与平等、现代与传统之间摇摆。这个过程伴随着权力与利益的争斗，伴随着协调、兼顾和妥协，甚至还出现了明显的政策调整和反复。从“第一个五年计划”重视粮食增产，到“二五”“三五”强调重工业发展，再到英迪拉时期“10点计划”“20点计划”的改革与农业新战略之下收紧工业、扶持农业的转变，还出现了人民党执政期间打压大财团、强调社会公平的政策，再到20世纪80年代开始的经济调整与90年代后大刀阔斧的经济自由化改革。**无论是牺牲农业、保障工业，还是收紧工业、扶持农业，其结果是工农业的“双输”。**农业没有实现预期的增产效果，农村地区没有出现预想的现代化的效果，而工业发展也受局限，对农业的带动效果有限，城市对失地农民的吸引力和容纳能力有限。城市化和工业化不充分，难以反哺农业，无法吸纳农村劳动力离开第一产业，进而导致很多无地或少地的农民无法获得农业生产以外的收入。很多失地农民宁愿待在农村地区，为地主、富农提供极为廉价的劳动服务。部分失地农民，即便是进入城市地区，由于缺乏工作机会、自身受教育程度和技能水平较低等，大多只能居住在城市的贫民窟。这也造成了印度城市的独特景观：一边是高楼大厦的现代建筑，一边是拥挤嘈杂的大型贫民窟。

**第二，社会结构的制约。**印度有着历史悠久的“村社制度”，在殖民时期出现了柴明达尔中间人地主的制度。印度独立后，国大党提出取消中间人地主并设定土地持有的最高限额，在各邦设立土地改革委员会，推动土地改革。各邦相继出台了土地改革法，取消柴明达尔等中间人地主，允许地主保留“自营地”，其余土地由政府征收并给予一定补偿金。被征收的土地上的佃农有权依据地方土地法庭裁定的价格，购买所耕土地的所有权。但是土地改革受到了地主的多方阻挠，很多邦土地法出台耗时数年，为地主预留了充足的时间应对，很多条款也最大程度地保护地主的利益。同时，印度还进行了租佃制改革，试图降低地租率，保护佃农的利益，但同样遭到了地主的顽强抵抗，很多邦拖延立法，甚至还有很多地主逼迫佃农“自愿”退佃或用其他方式夺佃。这奠定了印度农业和农村发展的底色。印度独立后的农业发展建立在如下乡土社会的基础之上：村社传统瓦解，取而代之的是土地私有制；****绝大多数的地主并不亲自耕种或经营土地，而是通过租佃制度交由低种姓的佃农耕种，如此造成了土地耕种的碎片化。“绿色革命”启动后，少数富农和中农的土地面积有所增加，但绝大多数农民的土地面积却进一步缩小。失地农民大多留在农村做“佃农”或“帮工”，其权利并没有得到法律保护，甚至很多租金都是临时性的口头约定。佃农缺乏改善耕种条件的意愿，也缺乏资金技术投入的能力。而大多数地主并不实际从事耕种活动。他们住在城里，偶尔到农村收取地租，更多关注的是政府的政策红利，而不是“自掏腰包”购买管井和挖水渠。正因如此，西方经济学家提出的通过科学技术、资金投入和价格刺激等手段来促进粮食增产的“绿色革命”，未必适合印度乡土社会。经济学家看到平衡工农业发展对于印度实现现代化的重要性，但未能给出一套实现工农业部门协调发展的“模型”。这主要是因为城乡经济的发展受到当地社会、政治乃至文化等方面因素影响，经济学视角下的推论未必有效，还可能起误导作用。

**第三，政党政治的影响。**印度独立后进行了西式民主政治的实践。开放的政治权利似乎为广大的农民、贫民提供了政治表达的通道，但在实践中，贫困和不平等成为了政党政治的“口号”，成为“身份政治”的“标签”，却没能转变为经济增长的动力，也没能成为城乡差异、贫富差距逐渐弥合的契机，甚至还成为改革发展的阻力、政策贯彻的障碍。**一方面，在选举政治中，为数众多的农民群体、城市贫民是每个政党都争相拉拢的“选票库”，这些政党在竞选中高喊“减贫”与“平等”的口号，甚至在选举中为低种姓保留席位。**但是，在社会结构固化的前提下，底层民众的政治参与流于形式，真正的权利和资源仍然集中在少数精英手中。选票不意味着民主，选票政治带来了腐败加剧、裙带关系和恩庇政治的盛行。地方权贵与执政党之间建立了利益输送的关系。无论在竞选中如何强调人民的福利，执政后，大多数政党仍然奉行偏向富人的精英主义发展政策。**另一方面，地方势力影响政治局势，导致改革措施难以贯彻、政令难以通达。20世纪70—80年代，“绿色革命”后地主和富农力量影响提升，印度地方政党雨后春笋般发展。**他们在获得更多经济实力的同时，要求更多的政治权力。到20世纪90年代，印度政府更迭频繁，几乎难有政党可以独立执政，多党联合执政已经成为印度政治的常态。多党联合执政，使得“小党牵着大党的鼻子走”，中央的政策不得不与地方政党和地方势力妥协；中央很难集中力量进行改革，也很难集中资源推动发展；中央的政策到了地方，也可能被完全搁置和放弃。

五、结语

印度独立后的现代化进程经历了曲折和反复，从“工业立国”与“农业立国”的争论，到马哈拉诺比斯模式对重工业的强调，农业新战略对农业的扶持与倾斜，再到20世纪90年代以来的经济自由化的改革与发展。**在印度的现代化进程中，始终存在优先发展工业还是重点保障农业，优先保障城市运转还是建设农村社会，优先追求经济发展还是兼顾社会平等的选择与焦虑。**在经济政策层面，印度政府进行了大量的探索，在试图促进工业和城市发展的同时，兼顾农业和农村；在推动各项发展政策的同时，也推出了众多福利性、保障性的惠民政策。遗憾的是，印度的工农业发展均未取得预期的效果，**既没有获得“效率”，也没能兼顾“平等”。由于城乡差别不断凸显，城市和农村缺乏过渡机制，在城市地区现代化发展的同时，农村地区相对滞后，中小农生活贫苦、负债严重。“三农问题”、城乡二元结构、工农业相互掣肘等问题成为印度现代化进程的重要阻碍因素。**导致印度城乡二元结构固化的因素很多，既有政策方面的反复导致错失发展良机，也有社会和政治因素的影响。印度独立后始终没有对广大农村地区的传统社会结构进行根本性变革，土地精英、富农阶层和地方政治精英逐步膨胀，在很大程度上阻碍了农村地区的整体性发展，抑制了农民生产积极性。农村地区发展滞后，难以成为工业化和城市化的有力支撑，而工业化缺乏动力、城市地区就业机会不足，对农村和农业的带动作用有限，阻碍了工农业的协同进步和城乡的融合发展。

相比很多其他发展中国家，印度保持了长期的政治稳定，经济发展取得了一定成绩，尤其是以IT业和制药业为代表的第三产业发展迅速。但印度经济结构仍有很大的不平衡，突出表现为农业农村的发展滞后、制造业发展不充分以及城市化的弊病明显。未来印度能否实现14亿人口的发展“红利”，还取决于能否从根本上推动工业和农业的发展，实现工农互促、城乡融合式发展，而这需要持续有效的发展政策、联邦政府的统筹协调与地方政府的积极作为，经济发展政策与地方社会实际相结合，有效调动工农生产积极性。

**作者简介：**冯立冰，华侨大学华侨华人与区域国别研究院研究员。