“美国政府正失去对互联网的控制力”| 文化纵横_风闻

吴玄

上海师范大学法政学院

【导读】在特朗普赢下美国总统后，马斯克表现出空前的政治活跃度。除了获任命领导新成立的“政府效率部”，以推动“拆解政府官僚机构，削减多余的监管法规和浪费的开支，并重组联邦机构”；他还在X平台上对去监管化、特朗普政府的人员任命进行直接公开表态，以至于有人将他视为美国的“影子总统”。当硅谷精英帮助特朗普拿下大选，外界日益关注美国互联网企业将得到哪些“发展红利”。那么，当下美国政府与大型互联网平台形成了怎样的权力格局？特朗普当选将给美国的网络霸权带来哪些影响？

本文指出，**当前美国对全球互联网的控制力不断减弱，公私部门在网络治理上存在越来越大的分歧。与此同时，全球互联网政治逻辑与经济逻辑的长期不一致，导致美国的网络霸权正在衰落。**一方面，美国政府试图通过技术、商业和规则设计来维持其在网络空间的主导地位；另一方面，互联网平台的商业化运作和数据控制却在削弱国家的政治主张和主权监管。跨国巨型平台作为“数据主权者”，其利益诉求和行为准则与美国全球网络战略产生了裂痕与偏差，进而对美国网络霸权造成了挑战。

作者指出，面对拜登政府的互联网治理遗产，特朗普上任后的主要目标在于，**弥合公私部门的分歧、重整希望与失望并存的信息产业，维持美国对全球互联网的控制。**面对这一现实，中国如欲在未来的数字国际竞争中傲立潮头，不仅在于做好自己的事，也需要持续关注美国的政策动向。

本文原载《文化纵横》2024年10月刊，原题为《争夺互联网控制力：美国政府与平台的博弈**》，**仅代表作者观点，供读者参考。

争夺互联网控制力：

美国政府与平台的博弈

近期，美国大选再次成为全球瞩目的焦点，但无论哈里斯还是特朗普当选，接手的都是一个跌落山巅的美利坚，最典型的体现就是美国对全球互联网控制力的减弱，以及公私部门在网络治理上越来越大的分歧。

互联网曾是美国技术领先与全球主导的标志，如今却面对越来越多的挑战。在信息技术和数字经济领域，中美在科技与信息产业上的差距正在不断缩短，中国已经在数字制造、信息产业、新能源等技术领域取得了长足进步。尤其是在新一代人工智能技术上，中国被认为是唯一能挑战美国的国家。在技术规则领域，风头正劲的欧盟数字立法威胁着美国全球规则引领者的地位。欧盟率先制定了《人工智能法》《数字市场法》《数字服务法》和《通用数据保护条例》，形成的“布鲁塞尔效应”正在向数字经济全域扩散。

面对“百年未有”的内外部环境，两党都聚焦于如何在科技发展和互联网治理中“使美国再度伟大”。无论是特朗普的“美国优先”还是拜登的“可信任的国际产业链”，均试图延缓网络霸权的衰落并重建美国主导的全球网络治理框架。然而，美国今日之落寂，除了政策选择和决策失据，其根源在于长期以来全球互联网的政治逻辑与经济逻辑不一致。

**▍**互联网的政治逻辑：信息霸权的谋划

**当下互联网的底层架构和基础技术源于美国。**可以说，网络全球化的过程是“美国的局域网”击败了各国竞争对手，最终形成了我们今天所见的因特网。在很长的一段时间，美国是唯一有能力介入互联网控制的主权国家，有学者将其归因于“信息基础权力”。此种权力既包括对网络基础设施和底层技术的控制力（硬实力），也包括意识形态和治理规则的引领（软实力）。

**首先，技术积淀是美国控制互联网的基础。**互联网绝非人类虚构的空间，数字帝国的掌控依赖线下的信息基础硬件和技术架构。**作为冷战的产物，互联网本身就暗含着技术竞争的底色。**从60年代“阿帕网”（ARPANET）开始，封闭的“互联网”在军事通信网、技术交流网和学术共享网的角色间不断演进，并完成了最初的标准化与结构化设计。世界各国均在这一领域投入了大量资源。事实上，最早的计算机联网的设想并非源于美国，欧洲在交换技术和TCP/IP协议等互联网关键技术方面一直领先。但****美国政府凭借其雄厚的资金投入和扎实的技术能力“赢在了起跑线”。1999年美国国家研究委员会发布《资助革命：政府对计算研究的支持》，总结提出美国政府启动并促进了计算机（互联网）革命。此后，从大数据、云计算、区块链到生成式人工智能，美国政府持续扮演着幕后支持高风险、早期创新的关键参与者角色。技术优势赋予了美国政府在网络空间一意孤行的能力，这也是美国塑造“单极化”的全球互联网秩序的坚实基础。

**其次，商业创新是美国控制互联网的重要推手。**互联网的全球化是在全面商用的进程中完成的。20世纪90年代之前，主权国家间政治观点和经济利益的分歧严重制约了统一的全球性网络的形成。各国建成的计算机网络标准不一、互不兼容且分而治之，全球“互联互通”遥不可及。即使美国在技术上有优势，也没有办法强制打通各国的政治壁垒。冷战结束后，经济全球化浪潮使信息技术绕开了主权国家的监管和干预，为互联网推广带来了可能。早在尼克松时代，美国政府便开始将私有线路作为互操作企业网络的基础，实现跨国扩张。**这种“藏技于民”的路线迅速完成了科技产业的军民转化。**一方面，大量民间资本和风险投资进入互联网领域，借助先进的产学研机制，快速推动互联网的降本增效和标准统一。另一方面，互联网商业应用创造了全球联网的需求。1993年7月，美国国会通过《国家信息基础设施法》，要求国家科学基金会（NSF）向公众开放互联网。大量美国私营企业抓住互联网商机，借助万维网、网页浏览器、MP3等划时代产品实现了最早的“互联网+”。伴随着商业资本的跨国扩张，“美国互联网”（NSFNET）终于成为“全球互联网”。美国作为“全球基础设施”的开发者与建设者，自然而然地开始主导全球互联网秩序的构建。然而，商业化的同时不可避免地引入了经济逻辑，为后来网络空间的价值冲突埋下了伏笔。

最后，规则设计与治理理念是美国控制互联网的保障。相较于历史上的世界帝国，美国善于运用经济、金融、法律和意识形态等“看不见的手”进行间接控制，其统治手段更为现代和精致。在互联网领域，技术与商业是美国主导全球网络秩序的基石，规则和理念则是前两者的“防火墙”。在美国政府眼中，互联网是国家所有财产，既不属于其他国家，也不属于非政府的力量。

**对外，美国主张“网络无疆界”，反对他国政府基于主权对网络空间实施管制。**在全球网络空间治理架构中，美国支持以ICANN为代表的非政府组织，极力弱化联合国主导的IGF、ITU等传统国际组织。前者是互联网商业化阶段重要的治理机构，由技术专家、企业、非政府组织、国家代表、学者和个人组成。其运作更侧重于私人社区的协商，以利益团体取代政治实体。美国政府试图借助这种“多利益攸关方”模式将其他主权国家排除在全球网络治理架构外。

**对内，美国从未放弃互联网的管制权。**以早期在根域名系统管理权的争夺为例。根系统是全球互联网的核心基础设施，也是网络治理的核心。如果没有根服务器进行域名解析，各国的互联网服务均无法正常运行。早期技术人士以自治的“互联网主权”为由抵制主权国家的介入。1997年，霍纳桑·波斯特尔甚至要求8个根服务器负责人将他的私人电脑设为主机，以使互联网脱离线下当局的掌控。美国政府立刻以法律制裁威胁，发布网络治理绿皮书，全面接管了根域名系统的控制权。通过巩固根域名系统的治理架构，美国政府将其置于美国国内法的规制下。此外，美国积极寻求扩大国内法的适用范围。通过外商投资审查制度阻止他国接触互联网的核心技术，运用《反腐败法》跨境打击外国竞争者，制定《爱国者法》以国家安全为由掠夺全球信息。

这种“双标”不仅是美国例外论在全球网络空间治理中的延伸，也构成了美国主导下的全球互联网治理政治逻辑（技术-市场-规则）的底色。互联网是人类突破地域边界和物理限制的伟大发明，网络空间是亿万网民自由交流的乐土。而美国以网络空间“正义骑士”自居，以此掩盖对全球互联网的控制。在信息时代，正是这种对全球信息流动的掌控构成了帝国的根基。

**▍**从信息到数据：互联网经济逻辑的偏离

商业化在将私营部门推上了互联网运行前端的同时，也衍生出了与政治逻辑完全不同的经济逻辑。通过架构设计与数据控制，汇集了海量用户数据的跨国巨型平台成为“数据主权者”。其利益诉求和行为准则与美国全球网络战略产生了裂痕与偏差，也对美国网络霸权造成了挑战。

**首先，互联网架构削弱了物理世界的国家意识，冲击了美国的技术优势。**商业化是“美式互联网”全球扩张的主要途径，也使得美国的互联网企业演变为跨国巨头，但互联网企业对经济效益和商业成本的考量优先于国家政治需求。为了确保技术服务的全球部署和架构升级的全球同步，跨国企业采取外包、建立自身团队等方式构建了在地技术服务体系。随着技术创新复杂程度的增加，越来越多的平台设立了外国研发中心。这些在地机构更加了解本地市场需求，能够提供更个性化的产品和服务。这也解释了为何美国高科技企业和研究型大学一直是宽容的人才跨国流动政策的支持者。事实上，大量他国信息产业的竞争者都具有美国企业或科研机构的背景。这些交流在技术知识、研发经验、管理手段等方面产生了溢出效应。随着时间的推移，技术知识和创新性的重要性会传播到其他国家，这会导致主导国家的衰落和既有秩序的变动。

**其次，平台垄断制约了美国企业的创新力。**一方面，平台获取了以往企业无法企及的全行业垄断能力。与传统垄断企业不同，平台垄断不限于本领域本行业，而是向上下游延伸，最终伴随着数字化进程扩展到整个社会。平台通过架构设计和规则制定不断改变竞争形态，完全掌控了数字生产和信息分发，用户沦为数字劳工。另一方面，平台借助垄断地位不断兼并排挤潜在竞争者。根据美国国会报告显示，在数字市场中高频率的收购是平台企业获取显著而持久的市场影响力的重要因素之一。在过去20年里，Facebook收购了63家公司，Alphabet（谷歌母公司）收购了260家公司，亚马逊收购了100家公司，苹果收购了120家公司，微软收购了167家公司。在华盛顿看来，巨型平台的垄断是美国互联网市场活力下降的主要原因。TikTok这类外来平台的成功预示着美国互联网领域的创新能力面临极大的危机。

**最后，制度惯性与理念宣传导致美国互联网监管面临两难。在互联网经济逻辑的影响下，美国不仅有了一批“大而不倒”的巨型平台，同时也塑造了美国式互联网监管模式。这种模式强调市场主体的自我监管能力，弱化政府的作用。其背后理论在于，充分竞争的市场比政府更适合促进信息技术与数字经济发展。**在此路径下，自上世纪90年代开始，美国政府通过立法和司法增强了科技公司的“私人权力”，构建并强化了市场驱动模式。1996年美国国会制定《通信规范法》，其中第230条旨在豁免平台对第三方发布内容的责任，该条款演变为互联网规则体系的核心，衍生出了一套市场驱动的平台自我规制模式。这种监管体系顺应了互联网的经济逻辑，降低了平台责任，有利于释放市场活力，是对新型生产关系的确认。不过，随着数字经济与网络环境的变化，平台自治也暴露出民意基础先天不足、缺乏透明度、外界监督困难等弊端。囿于市场驱动模式和互联网自由理念，美国政府无法效仿欧盟实施政府强监管模式。

**基于全球推广的目的，美国默许互联网的经济逻辑在一定程度上削弱国家的政治主张和主权监管。**对此逻辑，美国也并不能幸免，“互联网自由”同样导致美国政府全球网络掌控力的下降。

**▍**拜登的遗产：何去何从

**私营企业是美国控制全球互联网的工具，能否重新发挥政府的“指挥棒”功能至关重要。**近年来，高科技企业在用户权利保护、市场竞争、民主选举、媒体传播等方面糟糕的表现，导致美国社会“苦平台久已”。2023年1月，拜登在《华尔街日报》发表文章，督促两党在国会齐心协力，**通过立法加强对大型科技公司的监管。此举表面上是为了保护市场竞争和个人数据权益，实则希望通过敲打相关企业，重整美国信息产业以应对愈发激烈的国际竞争。**虽然具体措施尚待完善，但拜登的路线图已经逐渐清晰。

**首先，限制技术交流，巩固美国的优势地位。**长期以来，美国政界一直认为技术交流可能导致他国“窃取”美国的技术秘密，威胁国家安全。2023年8月10日，拜登签署了酝酿已久的《关于解决美国在特定国家对某些国家安全技术和产品的投资问题的行政命令》，严禁美国投资中国半导体、量子技术、人工智能等领域，并要求报告其他科技领域的投资。这让互联网企业也被迫在中美之间选边站队。虽然拜登政府一再否认，但其技术“脱钩”的意图难以掩盖。然而，技术封锁的成功与否取决于两个因素：第一，美国的技术优势是否足以“卡脖子”；第二，对技术封锁带来损失的承受能力要强于对手。

**其次，阻止数据出境，保护美国的战略资源。**数据已经成为国家间数字竞争中的基础性资源和重要生产要素。对全球数据的控制一直是美国政府追求的目标。然而，随着外国数字企业竞争力的增强，美国政府对本国数据外流的担忧愈发强烈。一方面，拜登政府在国际谈判中放弃了长期坚持的“数据跨境自由流动”的主张，为本国加强对数据流动的控制做准备。另一方面，通过国内立法限制本国数据出境。2024年2月28日,拜登政府发布第14117号行政命令，要求司法部制定条例，限制美国数据流向境外；2024年4月24日，要求字节跳动限期剥离旗下应用TikTok的美国业务，排斥外资企业染指美国数据。

**最后，重塑产业体系，打造“可靠的国际供应链”。**长期以来，美国奉行市场驱动的监管理念，对信息产业的直接介入较少。但平台企业对经济利益的过度追求，以及国际竞争的压力，凸显了国家整体规划的重要性。因此，拜登政府先后通过了《芯片及科学法案》《两党基础设施法案》《关于安全、可靠和值得信赖的人工智能的行政令》，试图加强政府引导，并取得了初步成果。相比于特朗普政府的“制造业回流”，拜登政府采取了更为务实的策略，即在美国仍然具备全球产业优势的前提下，寻求美国主导的国际合作。正如沙利文在布鲁金斯学会的讲话中强调“我们的目标不是自给自足——而是确保供应链的韧性和安全”。该供应链不仅包括西方发达国家，也包括具有潜力的发展中国家。

**面对拜登的互联网治理遗产，继任者的主要目标在于弥合公私部门的分歧、重整希望与失望并存的信息产业，维持美国对全球互联网的控制。**中国已经被美国朝野上下视为最大的竞争对手，双方均将信息技术视为未来经济发展的重点领域。2024年8月27日，美国国家安全事务助理沙利文访华，中美开始新一轮战略沟通，为拜登任期最后几个月的中美关系“对表”。中国如欲在未来的数字国际竞争中傲立潮头，不仅在于做好自己的事，也需要持续关注美国的政策动向。