“事关俄乌停战, 欧洲的紧急表态意味深长”_风闻

 Georg Riekeles，Paweł Świeboda

  欧洲政策中心

✪ 安多(译) | 文化纵横新媒体

【导读】特朗普当选后，泽连斯基第一时间表达了祝贺。事实上在四五个月前，当特朗普提名为共和党总统候选人时，泽连斯基就与特朗普通过电话，特朗普在电话中称，会使俄乌战争尽快结束。然而昨日欧盟外交与安全政策高级代表博雷利表示，美国政府换届迫使欧盟从经济联盟加紧转变为与北约相辅相成的军事集团，无论特朗普对乌克兰的立场将如何改变，欧洲都继续坚定支持乌克兰的主权和领土完整，并致力于提供更多的援助。为何这次欧洲不再被动回应美国的政策？又为何拒绝妥协？

本文指出，早在特朗普赢得大选以前，欧洲就已经将经济安全列入未来五年计划的核心目标。这是因为欧洲希望建立的以合作和规则为基础的世界，正在不断转变为一个以实力为基础的对抗世界。近些年来，中美战略竞争日益集中在技术上，这充分说明，关键技术的拥有规模及其“战略的不可或缺性”已成为衡量国家实力的重要标准。为了在中美的夹缝中保障自己的利益，欧洲需要对技术预测、研发和扩展进行大量投资，以便在人工智能、气候技术等未来关键价值链中建立自己的优势。

尽管欧洲一直视美国为经济安全方面的天然首选伙伴，但美国《通胀削减法案》等文件的出台暴露了跨大西洋盟友关系的脆弱性。欧洲意识到，必须依靠其近邻，尤其是乌克兰，来建立共同的经济安全。

乌克兰是钛和石墨等关键原材料的主要生产国，其目标是以丰富的铜和锂矿床建立起欧洲新兴的电池价值链。乌克兰的存在，使欧盟的总耕地面积增加了三分之一，小麦出口的总体份额可高达30%。尽管乌克兰因战争受到俄罗斯的严重削弱，但从中期来看，其强大的工业基础和丰富的自然资源，有利于显著增强欧洲在食品、能源、金属和原材料以及信息技术和国防等关键领域的韧性和战略独立性。因此，保护乌克兰的领土安全，是欧洲应对未来经济安全挑战的关键一环。

本文编译自欧洲政策中心（European Policy Centre）的报告《欧洲的成败时刻：经济安全是欧盟2024-2029年的战略议程核心》（Europe’s Make-or-Break Moment:Putting Economic Security at the Heart of the EU’s 2024-2029 Strategic Agenda）。仅代表作者观点，供读者参考。

文化纵横新媒体·国际观察

2024年第44期  总第216期

欧洲的成败时刻:

经济安全是欧盟2024-2029年的

战略议程核心

**▍**引言

欧盟已进入了其经济发展的第三个阶段。第一阶段从一体化进程开始，到1989年，其背景是战后重建、单一市场的建立和相对较小的外部竞争压力。第二阶段是1989年到2010年代，是欧盟的扩张时期，也是欧洲一度能重塑其形象的全球化时代。

随着全球冲突日益增多，欧盟必须做出正确的决策，改变其模式以捍卫其利益，同时继续推进更大的全球合作。在这种背景下，经济安全正变得越来越重要，正如最近七国集团（G7）峰会所揭示的，国际经济关系的范式已经转变。经济安全将是欧盟未来战略议程的基础。

2023年年中，欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表通过了关于欧洲经济安全战略的提案。在2024-2029年的欧盟政治周期中，必须发展欧盟的经济安全治理能力，并加强进攻和防御手段，以便在紧张局势里，确保欧洲的持久繁荣。

**▍**这一次不同了：了解我们所处的世界

（一）适应地缘政治

**过去几年的地缘政治，已从一个以合作和规则为基础的世界，不断转变为一个以实力为基础的对抗世界。**日益激烈的全球地缘经济竞争、中美竞争、新冠大流行、俄乌战争以及中东战争，都对过去几十年来塑造欧洲前景和国际经济秩序的基本逻辑构成了深刻的挑战。

在“上一个时代”，人们认为经济繁荣取决于商品、服务、人员、资本、信息和技术的跨境流动。而经济和政治上的相互依存，被认为是减少冲突的有力工具。现在，复杂的冲突和风险正迫使各国把新的地缘政治现实纳入考量，并评估安全风险。

美国已经明确表示，过去几十年，其国际经济政策旨在将各国纳入以规则为基础的秩序，并激励它们遵守美国的规则，结果事与愿违。现在，美国也开始不遵守国际经济规则。美国推出《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，简称IRA）以及最近的出口管制政策都传达了这一信息。欧洲人正目瞪口呆地看着他们所相信的多边秩序在倒退。

还有技术和全球气候变化带来的挑战。仅以气候变化为例，如果减排力度不够或不采取减排措施，未来30年世界经济将损失14-18%。

（二）预期新的经济均衡

私营部门是全球化的风向标。尽管去风险已经取代脱钩，但西方企业越来越倾向于重组其供应链。

举例来说，2022年苹果只有5%的产品是在中国以外的地区制造的，但预计到2025年，这一数字将上升到25%。**这几乎代表了近十年的现实趋势：寻求一种新的平衡，既能从全球合作中获益，又要在供应链上开拓“中国+1”战略，寻求更强大的安全网。**在经济活动的其他领域，脱钩和分裂的可能性更大，或许将形成新的区块和联盟。

欧盟没有兴趣促成脱钩，即使脱钩将不可避免地局部发生。同样，仅仅降低其参与世界事务的风险，避免依赖关系，对于欧盟是不够的。欧洲需要由内而外的增长。也许更关键的是，在全球经济体系中，将依赖关系转化为有利杠杆已尤为必要。

（三）设想冲突的可能性

欧洲必须对更深刻、更棘手的问题保持头脑清醒。即使出现了新的经济平衡，地缘政治仍是首要问题。在这方面，如果说俄罗斯是当前地缘政治风暴的引爆者，那么与中国的关系则要求欧洲思考长期性战略。欧盟委员会主席冯德莱恩在2023年3月的讲话中直言不讳地指出，在国际上以非自由主义方式崛起的中国，已成为形成新国际秩序的关键分子。

在美国，两党持续关注与中国的战略性竞争。通过《美国芯片法案》（CHIPS and Science Act）和《通胀削减法案》等政策，美国旨在将关键资源、技术和产业带回美国，或实现近岸生产。在当今的大国竞争中，胜利属于拥有资源和工业的国家，因此，欧盟的经济安全战略也需要为可能的冲突做准备。

（欧盟和中国合作实现2030年可再生能源目标）

**▍**欧盟的经济安全矩阵

要满足竞争力、韧性和供应安全的需求，就要设计一个最佳的经济安全政策组合，涵盖从原材料、能源、健康到新兴技术、网络安全和国防等领域。欧盟委员会和高级代表于2023年6月20日发布的《经济安全战略》确定了三个“P”方针——促进（Promote）、保护（Protect）和合作（Partner）。我们加入了一个额外的“P”——准备（Prepare）——作为欧盟经济安全决策的重要出发点。四个P的组合应用，构成了2024-2029年的经济安全矩阵。

（一）P1-准备：将经济安全置于欧盟政策体系的核心

由于欧盟在前一时期推崇多边主义，且成员国之间强调权限划分，这导致欧盟无力在复杂的决策体系中处理经济安全问题。因此，**首先，要加强欧洲的决策能力。更强有力的欧盟决策，与部署经济和外交政策工具的地缘政治思维密切相关。目前欧盟的组织结构无法实现这一目标。**在最高级别，欧洲理事会应定期开会讨论经济安全问题，否则各国将有可能出台过多的国家经济安全政策，而不是统一的欧洲经济安全政策。当改革提上议程时，还需要调整权限，赋予欧盟更直接的影响力。

应建立一个常设的欧盟经济安全理事会（EU Economic Security Council，简称ESC），将安全和经济思维结合起来，并采取跨机构的综合架构，其能直接向欧盟委员会和高级代表的领导报告。在日常工作中，ESC也将与其他国家的高级别机构进行对话，包括供应链弹性委员会（Council on Supply Chain Resilience）。该机构是拜登最近宣布成立的。

**其次，要加强欧洲的情报能力。今天，中国的决策方向仍然未知。美国政治制度的复杂性也在上升。**加强欧洲的情报能力，既要关注高层地缘政治因素和全球影响，又要研究经济的具体情况：从能源、食品到原材料和技术，哪些主要领域和价值链会受到影响？

欧盟已拥有越来越多的信息渠道，包括联合研究中心的民用研究，到与安全有关的业务部门，如应急协调中心（Emergency Response Coordination Centre）、欧盟卫星中心（EU Satellite Centre）和欧盟单一情报分析能力（Single Intelligence Analysis Capacity，简称SIAC）。ESC应该汇总来自不同领域不同来源的信息，让成员国共同参与分析，使欧盟能够加强对威胁和挑战的共识，并寻求解决办法。重要的是，要对经济安全进行全面评估，制定一个欧洲经济安全指数（European Economic Security Index）。

**在未来，还应优先考虑对关键技术和价值链及其复原潜力的分析。**经济安全战略需要与企业建立强有力的伙伴关系，使其数据能够共享，并在修改框架时征求企业的意见。最后，还要定期对现有机制进行审查，一旦发现缺陷，应立即采取行动。

（二）P2-促进：在国际价值链中建立欧洲战略地位

欧洲的优势是毋庸置疑的。欧洲市场成熟，创新潜力巨大，为经济活动提供了稳定可靠的条件。相比之下，其他的世界大国发展模式具有局限性。但对于欧洲模式的战略弱点，我们也应当有清醒的认识。

1.实现规模效益

欧盟往往无法维护自己的利益，其对外施加的影响力也相对不足，因为它在经济活动中没有足够的权力。如今，欧洲的政策苦于规模上的劣势，随着地缘经济紧张局势的加剧，欧盟在国际价值链中缺乏战略定位，这是极其不利的。

在过去的三十年里，实体市场的规模优势和对数字市场的开发，很大程度上促进了美国的经济实力和全球影响力，以及美国对欧洲的主导地位。在同一时期的太平洋彼岸，中国通过大规模的资源调配和基础设施开发，培育了制造业的发展，从而成为一个重要的地缘经济力量。

现在，中国每年部署的可再生能源产能比美国、欧盟和印度的总和还要多，而中国的经济规模不到这些国家GDP总和的一半。过去的二十年，中国建设了超过4万公里的高铁，使英美相形见绌——两国仅有几百公里。如今，对于世界脱碳至关重要的清洁技术供应，在很大程度上取决于中国的生产能力和出口意愿。

不可否认，中国的经济崛起深刻影响了其地缘政治的影响力。自2020年以来，中国停止了石墨的出口，而石墨是电池技术的关键原材料。这也让欧洲崭露头角的电池巨头Northvolt面临供应压力。

（清洁能源技术制造能力的区域份额）

美国已接受这场战略经济竞争的挑战。据美国《芯片法案》和《通胀削减法案》，到2032年，美国将在国内提供1.2万亿美元的绿色激励措施**。由于美国在关键技术出口管制问题上未与中国达成共识，美国的政策制定者已经坦率地表示：市场在当今的战略环境中失效了，“华盛顿共识”不复存在。**

尽管欧盟并不缺乏经济战略工具，但与美国和中国相比，其规模和影响往往相形见绌。欧盟380亿欧元的创新基金是世界上最大的创新低碳技术资助计划之一。然而，根据荣鼎咨询公司（Rhodium Group）的报告，去年美国经济中用于清洁技术投资的资金达到2130亿美元，比上一年增长了37%，比五年前增长了165%。

欧盟可以通过在关键的国际价值链中寻求战略地位，在国际市场上寻找强大的技术和工业杠杆，以弥补其规模上的不足。ASML作为EUV光刻机的唯一供应商，就是一个有力的证明。至关重要的是，在清洁能源技术和深度技术的其他领域，例如人工智能、量子技术和生物技术，欧洲应该推动类似的发展。

2.提供战略性经济方向

在欧盟下一个周期，投资、规则和技能人才三个领域都需要雄心勃勃的政策支持。

在扩大欧洲清洁能源技术，实现欧洲能源转型方面，投资的需求尤其明显。仅就北海的海上风电而言，欧洲的目标是2030年达到120吉瓦（目前仅为30吉瓦），到2050年至少达到300吉瓦，估计将耗资8000亿欧元。天然气、氢气、二氧化碳在互联和储存方面的产能建设，以及对主要缺口和新需求的确定工作，也十分迫切。

除了动员私人资本，欧盟应该设立一个未来基金，进一步投资绿色转型，避免国家援助的扭曲效应，从而在内部去风险。鉴于主权基金调动资金的规模存在政治限制，人们必须考虑其他有待调动的资源，包括养老金资产，其欧元区总交易量在2023年第二季度达到3.42 万亿美元。一个奇怪的现象是，在德国的独角兽公司中，有10%的公司由美国养老基金持有，而由德国养老和退休基金持有的公司只占0.02% 。

2023年2月，由比利时、法国、德国、意大利和西班牙以及欧洲投资银行集团（EIB）捐助成立的欧洲科技冠军倡议（European Tech Champions Initiative）“基金中的基金”（Fund of Funds），资金规模达37.5亿欧元。2023年11月，德国推出另一项10亿欧元的倡议，英国也计划设立750亿英镑的基金。整个欧洲利用休眠资本来支持价值创造的势头在增长。发起一个欧洲基金是必要的，如果由各国分头发起，分裂将是不可避免的。此外，它还将为完成资本市场联盟提供重要的支持。

虽然投资额是最重要的，但支出方法会产生巨大差异。欧盟在技术发展方面的许多投资计划，如欧洲共同利益的重要项目（Important Projects of Common European Interest，简称IPCEI），都很复杂，且耗时长。这造成了显著的相对抑制作用，特别是与美国的《通胀削减法案》相比。单一市场的永恒承诺才是欧洲无可争辩的优势。要想在21世纪维持欧洲的经济实力，就必须对此做出重大的调整。因为现在是形成欧洲单一市场的关键时刻，其面临前所未有的外部挑战。

在新冠疫情和能源危机的背景下，欧盟委员会放宽了国家援助的措施。虽然这些措施在特殊的经济环境下具有合法性，但可能对单一市场造成负面影响。因此，在扩大欧盟层面投资能力的同时，欧盟委员会应优先在危机后巩固这些措施，以恢复单一市场的公平竞争环境。

作为前瞻性产业政策的一部分，欧盟应致力于支持类似空客（Airbus）的工业整合。通过分散供应链，建造多个制造基地，实现创新，并降低成本。考虑到经济安全，欧洲的国防技术和工业基地是投资和整合的重点。最重要的是，单一市场必须成为持续创新动力的源泉。在欧盟，采购占GDP的14%。对创新产业的强制性采购，可以对市场的发展产生巨大影响。

最后，熟练劳动力供应不足已经是欧洲工业面临的最重大挑战之一，制造业技术人员的空缺率一直在上升，2023年第二季度荷兰的技术人员空缺率最高达到了4.7%。在2020年，欧盟委员会成功启动了对“紧急情况下的失业风险”（ Unemployment Risks in an Emergency，简称SURE）的临时性支持，鉴于技术加速和企业适应的需要，解决欧洲的技能差距和再培训问题已十分必要。“欧洲电池学院”（ European Batteries Academy）的成功经验，即开发适应新技能需求的培训内容，应该在其他关键领域得到复制。

（三）P3 - 保护：增强欧洲面对危机和逆境的韧性

新冠疫情暴露了我们对危机的准备不足，这场危机本是可以预见的。随着社会变得更加复杂，以及地缘政治紧张局势的加剧，流行病只是当前欧洲必须应对的众多经济威胁之一。

**欧盟委员会和高级代表2023年6月20日发布的经济安全战略（Economic Security Strategy）确定了四种主要风险类型：供应链弹性和能源安全的风险;关键基础设施的物理和网络安全风险;技术安全和技术泄漏的相关风险;以及将经济依赖或经济胁迫武器化的风险。**这四类风险的共同点是需要欧盟采取更强有力的行动，以保护关键的社会功能，并捍卫欧洲的经济利益。

1.保护重要的社会和经济职能

发电站、管道、交通网络、电子通信网络和海底电缆是维持基本社会功能的心脏和动脉。据报道，仅在北海就有大约8000公里纵横交错的石油和天然气管道，过去几年，俄罗斯已经关注到了这些管道的情况。因此，欧洲必须尽快建立起共同的预防意识。

2023年6月的《经济安全战略》为欧盟保护欧洲关键基础设施的行动提供了方向感。欧盟的《关键实体的复原力》（Resilience of Critical Entities）要求成员国在2024年10月之前通过国家战略，并定期进行风险评估，以便从水、食品、能源交通，到数字基础设施、金融市场和公共管理等11个领域中确认至关重要的实体。

在2022年10月5日北溪管道遭到破坏后，委员会还通过了一项建议，要求在欧盟范围内协作加强关键基础设施的复原力，加强与包括北约在内的主要伙伴国家之间的国际合作。为了加强防范，成员国应该从能源部门开始重新进行风险评估，汇总到共同经济安全风险的分析中。

欧盟层面的网络安全也有必要加强。最近修订的《网络和信息系统安全指令》（Directive on the security of network and information system,简称NIS2 Directive）和《欧盟网络弹性法》（EU Cyber Resilience Act）迈出了重要的一步，这些法案加强了软硬件产品投放欧洲市场的网络安全规则。尽管如此，网络安全工作的推进速度还是太慢，这表明欧洲对新的威胁仍然缺乏意识。

最后，近年来欧洲在物流和海上航线安全方面的脆弱性暴露无遗，也门胡塞武装的红海袭击事件已对我们敲响了警钟。未来几年欧盟将继续加强经济安全与防御能力。

（欧盟每年遭遇黑客攻击的次数）

（受黑客攻击影响的公司规模）

还要持续关注西方企业对全球供应商的严重依赖。中国正在实现贸易多元化，对“一带一路”倡议沿线国家的出口量已经超过欧盟、美国和日本（见下图），西方也应该找到一种更加平衡的接触模式。

（中国的出口依赖）

减少原材料的脆弱性，是欧洲战略的必要部分。《关键原材料法》（Critical Raw Materials Act）提出将在岸外包、友岸外包和创建回收市场相结合。然而，鉴于许可程序往往持续10到15年，欧盟不太可能在国内提取10%的原材料。再生材料新市场的孵化和增长是经济安全战略的另一关注点，这同样需要经济增长和规模扩大。与志同道合的国家建立伙伴关系，需要填补内部行动无法实现的空白。

2.捍卫欧洲经济利益

过度暴露于风险，也是欧盟过去强调多边主义的后果。现在欧盟正面临一个更深层的转变：今天的竞争不仅是为了经济优势，随着经济集团对战略影响力的争夺，政治和安全的问题也混合在竞争中。

美国加速利用治外法权对欧洲公司进行直接和间接的制裁。作为回应，欧盟去年通过了一项《反胁迫法案》（Anti-Coercion Instrument），以针对第三国限制贸易或投资的行为。

最近，中美战略竞争日益集中在技术上。与以前的美国一样，从半导体到人工智能，所谓的军民两用技术开始无处不在，其结果是，过去界线分明的经济安全和国家安全，如今走向融合。

就在美国2022年10月对中国实施全面的芯片相关出口管制前，美国国家安全顾问杰克·沙利文 （Jake Sullivan） 制定了一项新的美国技术和安全原则：“我们之前坚持‘滑动标尺法’（sliding scale approach），认为只需要保持领先几代人。这已经不适应我们今天所处的战略环境了。”需要明确的是，美国现在的目标是遏制中国的技术发展。

无论美国是否会成功，这都极大地改变了对技术的讨论。西方是否仍有能力影响中国的技术路径是另一个问题。根据澳大利亚ASPI研究所的关键技术追踪报告，在44项关键技术中，中国有37项上处于世界领先地位，无论西方如何脱钩，中国都有自给自足的能力。

无论如何，对欧洲来说，这又是一个戏剧性的地缘政治警钟。为了实现其目标，美国已采取行动推动主要伙伴国家制定与本国类似的出口管制政策。最值得注意的是，日本和荷兰迫于压力，同意减少对中国的先进半导体制造设备的出口，包括荷兰的ASML（欧洲唯一的科技巨头）也受到影响。作为反击，中国限制了锗和镓两种金属的出口，这两种金属是制造电子和半导体的关键，特别是对德国、法国和意大利的工业至关重要。

在中美的夹缝中，技术地缘政治已成为对欧洲机构的根本考验。今天的地缘经济游戏，是通过关键技术的所有权规模和“战略的不可或缺性”来进行权力博弈的。因此，欧洲需要对技术预测、研发和扩展进行大量投资，以便在人工智能、气候技术等未来关键价值链中建立自己的优势。

委员会最近通过了一项涉及欧盟经济安全关键技术的建议书，从10个领域中确定了四种最敏感的技术：先进半导体、人工智能、量子和生物技术。对此，一个共同评估程序迅速启动，计划在2023年底前完成，这展现了欧洲的雄心。然而，该程序狭隘地关注安全参数，且需要与成员国进行密切、互信的互动，还需要在工业界的参与下，进行更具包容性的以增长为导向的评估。

2024年1月的经济安全一揽子计划，从投资审查到知识安全等方面对欧洲共同行动的决心和能力提出了考验，包括对涉及军民两用物品出口管制的第 2021/821号条例进行审查。由于成员国不愿在涉及国家安全的问题上给欧盟让权，欧盟出口管制改革谈判花了五年时间，结果只是出台了模棱两可的条款。现在能否取得更多进展也值得怀疑，如果改革再次失败，成员国和工业龙头企业将继续面临被其他国家挑刺的风险。

不可否认，**在许多关键领域，欧盟的研究成果太开放，太容易被世界其他地区获取。**今天，中国在量子通信技术方面的领先地位就是几十年来与欧洲大学合作和知识转移的直接遗产。从2022年开始，委员会需要对敏感领域采取更严格的管制措施。成员国之间应该建立结构化的合作机制，及时获知或禁止某些敏感技术的海外投资。

在外来投资方面，2020年实施的《外国直接投资审查条例》（FDI Screening Regulation）大体上在标记外国直接投资项目的安全问题上取得了实效。然而，欧洲法院最近在Xella案的判决中澄清，该条例不包括“间接”外国投资，即由第三国实体控制的欧盟投资者进行的投资。它还裁定，对外国直接投资的任何限制理由都必须是“对社会的根本利益真正构成足够严重的威胁”。

该条例没有对成员国强加具有约束力的规则，而只是授权它们出台关于管理外国直接投资审查的立法。欧盟委员会2024年1月的经济安全一揽子计划部分解决了这个问题，该计划提议收紧审查机制，使其成为所有成员国的强制性义务，并引入一套最低评估标准，将涵盖的活动范围扩大到直接和间接投资。

（技术优势的竞争：以量子计算机堆栈为例）

这再次表明，欧盟要想拥有与美国相提并论的强大经济手段，还有很长的路要走。欧盟现在必须迅速采取行动，巩固实施经济制裁、出口限制、技术和商品许可要求所需的权力和行政能力，并建立欧洲对外投资和知识安全合作机制。未来，欧盟应在其机构设置中建立与美国工业和安全局（US Bureau of Industry and Security，简称BIS）和美国外国资产控制办公室（US Office of Foreign Assets Control，简称OFAC）相当的欧洲机构。使其根据欧洲的共同利益，有效执行经济和贸易制裁，管理技术与商品的出口限制和许可要求。

（四）P4 - 合作伙伴：由外而内建立经济安全

欧盟经济安全政策需要一个强有力的伙伴关系支柱，通过多元平衡的国际参与来满足欧洲的弹性需求。世贸组织货物贸易理事会（WTO’s Council for Trade）的贸易问题数量已上升到前所未有的水平，而只有一小部分贸易限制措施被通报给世贸组织，这对欧洲极其不利。合作应该致力于两个目标，一是尽可能维护全球多边框架的有效性，二是确保关键产品和服务的替代供应来源。

1.力争国际准则

欧洲在经济安全方面面临的挑战，实际上是过去二十年全球供应链多样化下降的表现之一。世贸组织的经济学家估计，19%的全球出口是瓶颈产品，即供应商少但市场份额大的产品，这一比例在过去二十年翻了一番。

世贸组织建立的以规则为基础的多边贸易体系，尽管面临改革压力，却仍然是自由公平贸易的最大支柱，它确保了全球供应链的韧性。此外，多边机制也能减少贸易限制的负面影响。欧盟应积极赞成将世贸组织的审议进程扩大到经济安全问题，作为特定贸易关注（Specific Trade Concerns）的一部分，并进一步开展政治和技术对话，促进信息共享，提高透明度。

还需要建立全球补贴协调机制，为气候政策的实施纠正市场失灵。在世贸组织程序缺席或筹备期间，经合组织有能力推进贸易、气候和经济安全关系方面的工作。

欧盟必须反思如何激励各方重视国际规范和经济合作。建立欧盟自主贸易和经济安全机制，不仅能在当今经济博弈中发挥作用，还能推动其他国家尊重开放规范。欧盟的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）就是很好的例子，它符合世贸组织的非歧视规则，对于建立公平的竞争环境非常重要。

2.建立联盟

新的贸易协定是增强欧盟经济韧性的必要条件。通过贸易，欧盟可以获得内部所缺乏的最关键产品的替代品。据计算，此类产品的10%占了贸易收益的90%，这也意味着此类产品的生产多样化将带来高昂的福利成本。这就是许多国家开放贸易关系的原因。确保经济安全的第一步，仍然是消除贸易障碍。

贸易协定可以支持包括原材料在内的供应多样化。最近的欧盟-智利协议通过与锂、铜和氢有关的条款，为欧盟经济安全做出了贡献。尽管投入运营很困难，但欧盟已宣布建立一个关键原材料俱乐部。欧盟应同时抓紧与澳大利亚、印度、印度尼西亚和墨西哥缔结自由贸易协定。经济安全层面也可以成为打造全球南方共同市场的有力前景。

在“全球门户战略”（Global Gateway Strategy）框架内，与新兴发展中经济体合作，还需要解决它们的一些最紧迫的问题，包括投资和债务水平。从经济安全出发，欧洲可以更了解全球南方国家的利益和观点，有利于欧盟超越边界和眼前利益，在参与全球事务中实现最大目标。

最后，围绕扩大的七国集团，欧盟需要构建一个非正式的经济安全联盟，从而汇集从出口管制、关键原材料供应，到网络安全、工业贸易政策的新规则。这一联盟在2023年5月的广岛峰会已初具雏形，但还需要持续的经济外交来保持其活力和效力。该联盟必须基于广岛达成的协议，协调与安全相关的对外投资和出口管制，启动“经济胁迫协调平台”(Coordination Platform on Economic Coercion)，并推行七国集团气候、能源和环境部长在早些时候通过的“关键矿产安全五点计划”（Five-Point Plan for Critical Mineral Security）。此外，2024年6月在意大利召开的法萨诺峰会上，欧盟应寻求G7在补贴方面的合作，帮助欧洲清洁能源生产商进入海外市场。它的第一步行动应该是，为解决供应链弹性问题建立信息交流中心。

**按惯例，美国应该成为欧洲在经济安全方面的天然首选伙伴。不幸的是，美国《通胀削减法案》已表明，欧盟再也不能把低壁垒的跨大西洋贸易投资空间视为理所当然。**尽管如此，欧盟仍应对欧盟-美国贸易和技术委员会（EU-US Trade and Technology Council）加倍投入，使其成为双方讨论经济安全问题的特殊平台。

**欧盟必须依靠其近邻，如英国、挪威和乌克兰，来建立共同的经济安全。**英国作为七国集团经济体，与欧洲其他国家是价值观和命运共同体。挪威是欧盟最稳定的合作伙伴，拥有欧洲一些最重要的战略资源——从水电、石油和天然气到风能和关键矿产，并已作为欧洲经济区的一部分融入单一市场。此外，鉴于其可观的能源收入、巨大的资本储备以及目前无目标投资的状况，其可以在未来基金（Futura Fund）的背景下为欧洲的投资能力做出重大贡献。

另一端是乌克兰，尽管受到俄罗斯的严重削弱，但从中期来看，其强大的工业基础和丰富的自然资源，有利于显著增强欧洲在食品、能源、金属和原材料以及信息技术和国防等关键领域的韧性和战略独立性。

乌克兰已经是钛和石墨等关键原材料的主要生产国，其目标是以丰富的铜和锂矿床建立起欧洲新兴的电池价值链。涵盖乌克兰，可使欧盟的总耕地面积增加三分之一，其小麦出口的总体份额可高达30%。欧盟必须像中国一样投资储备能力，成为全球粮食安全的保障者，并显著提高其在慈善方面的参与分量。

**▍**结论

随着向经济安全范式的转变，在下一个政策制定周期，欧盟将不得不应对三个同时发生的主要转型：绿色、数字和经济安全。如果欧盟能够拿出非凡的决心，将有助于为新世界秩序做好准备。

**值得注意的是，符合经济安全需要的国际秩序，不一定比过去的秩序更脆弱。理想化的多边世界秩序看似越来越遥不可及，但仍应成为欧洲的长期参考依据。然而，不解决潜在的风险和脆弱性，必然会带来更多的不稳定。**全球共同利益的构建，特别是在气候行动和公平发展方面，只有在经济安全得到充分保证的情况下，才能获得成功。因此，在欧盟经济发展迎来关键阶段之际，经济治理方略已成为关乎欧洲生存的当务之急。