产业政策：造船的教训_风闻

产业政策：造船的教训

潘乐·巴尔维克米尔托·卡拉普西迪纳希姆·本·扎胡尔

2024年11月5日

《经济政策研究中心》

造船业的历史就像海洋本身一样动荡。造船业一直对政府具有吸引力，因为它与工业化、海上贸易和军事实力的实际和感知的相互作用。在19世纪和20世纪的大部分时间里，英国占据了该行业的最大份额，有时还能抵御来自其他西欧经济体（主要是德国和斯堪的纳维亚）的竞争。二战后，中国迅速被日本超越，直到20世纪80年代韩国主导全球市场，日本一直是世界领导者。

 进入21世纪后，中国进入了造船业。2002年，朱前总理视察了中国两大造船集团之一的中国船舶工业集团公司，并指出“中国希望成为世界上最大的造船国家（就产量而言）……到2015年。”几年之内，中国就超过日本和韩国，成为全球最大的船舶生产国。中国国家和地方政府为造船业提供了大量补贴，我们将其分为三类。首先，沿海地区低于市场价格的土地价格，加上简化的许可程序，起到了“进入补贴”的作用，激励了新造船厂的建立。2006年至2008年，中国每年新建船厂超过30家；相比之下，在同一时期，日本和韩国平均每年只新建一家造船厂。

 其次，地方政府设立专门的银行，以优惠融资的形式为造船厂提供“投资补贴”，包括低息长期贷款（一种常见的产业政策工具，日本和韩国的项目也说明了这一点）和优惠税收政策。第三，中国政府还采用了各种形式的“生产补贴”，如补贴物质投入、出口信贷和买方融资。政府支持的国内钢铁工业提供了廉价的钢铁，这是造船业的重要投入。出口信贷和由政府指导的银行提供的买方融资，使这些陌生的新中国造船厂对全球买家更具吸引力。

这些政策的结合带来了中国造船业生产、市场份额和资本积累的急剧扩张。中国的市场份额从2003年的14%上升到2009年的53%，而日本从32%下降到10%，韩国从42%下降到32%。随后，2008-09年的经济大衰退将全球航运业推向了历史性的崩溃。大量新建的中国造船厂加剧了低产能利用率，并导致全球船舶价格暴跌。中国产业政策的有效性受到质疑。为了应对危机和促进产业整合，政府公布了“2009年造船产业调整和振兴计划”，该计划导致立即暂停进入，随后仅向发布的“白名单”中的选定公司提供支持。

卡拉乌普西迪和巴里克等人（2024）研究了中国21世纪造船计划对产业演变和全球福利的影响。据我们所知，这项工作是第一次尝试定量评估全球造船业的产业政策，也是第一批采用结构性产业组织方法来更普遍地理解产业政策的福利影响和有效设计的论文之一。

我们建立了一个足够灵活的模型，以捕捉全球船舶市场的丰富动态特征。在需求方面，世界各地的大量船东决定是否购买新船。他们购买新船的意愿取决于当前和预期的未来市场状况，尤其是世界贸易和当前船队水平。在供应方面，位于中国、日本和韩国的造船厂（占世界产量的90%）通过比较一艘船的市场价格和生产成本来决定生产多少艘船。此外，造船厂通过比较其终身预期盈利能力与进入成本来决定是否进入，其中包括建立新公司的成本（如土地收购成本、造船厂建设成本和任何初始资本投资）和获得监管许可的隐性成本。如果留在该行业的预期盈利能力低于给定阈值，他们退出，获取造船厂的“报废”价值（即清算业务的收益，以及公司的任何期权价值）。企业还投资扩大未来的生产能力。为了进行估计，我们使用了一个丰富的数据集，包括1998年至2014年间公司层面的季度船舶产量、公司层面的投资、进入和退出，以及按船型划分的新船市场价格（集装箱船、油轮和干散货船，它们合计占全球销量的90%）。

我们的估计表明，中国在2006年至2013年间提供了230亿美元的生产补贴。这一发现是由从本分析中获得的成本函数驱动的，该函数显示中国生产商的成本显著下降，相当于每艘船成本的13-20%。简单地说，与我们在没有补贴的情况下预测的产量相比，2006年之后中国造船企业的产量“过剩”了。从2006年到2013年，中国在生产、进入和投资这三个方面总共提供了910亿美元的补贴。值得注意的是，进入补贴占总补贴的69%，生产补贴占25%，投资补贴占6%。这些估计反映了造船公司“过度进入”（回想一下2006-2008年繁荣时期惊人的入市率）和“过度投资”（回想一下萧条时期惊人的投资增长）的事实。

我们的结构模型表明，中国支持造船业的产业政策使中国国内造船业投资增加了140%，进入率增加了一倍多。这也抑制了出口。总体而言，产业政策使中国在世界造船业的市场份额提高了40%以上。

计算部门产出的增加是否应算作福利的增加是一个更微妙的问题。首先，中国70%的产出扩张是通过从竞争国家夺取业务实现的。有证据（由我们的成本估算支持）表明，中国造船厂的效率低于日本和韩国的同行；因此，将造船业转移到中国构成了全球资源的错配。其次，中国的造船业产业政策导致船舶价格大幅下降。较低的船价在一定程度上使全球船舶买家受益，不过中国船舶买家只获得了少量好处，因为中国船舶只占全球船队的一小部分。第三，也是最重要的，尽管中国的造船补贴在实现产量增长和市场份额扩大方面非常有效，但我们发现，就（国内）福利措施而言，它们在很大程度上是不成功的。该计划使国内生产者的利润和国内消费者的剩余略有增加。从长期来看，采用的政策组合的总回报率（用国内企业终身利润的增长除以总补贴来衡量）只有18%，这意味着政府每支出1美元，就能获得18美分的盈利回报。换句话说，考虑到政府的成本，净回报是负82%，而进入补贴解释了负回报的大部分。

 进入补贴是一种浪费——即使以收入衡量也是如此——并导致行业分化和闲置加剧。进入补贴吸引了小而低效的公司。相反，生产和投资补贴增加了积压和资本存量，从而导致规模经济，降低了当前和未来的生产成本。因此，他们青睐大型高效的公司。事实上，高效企业对生产和投资补贴的接受率要高得多：82%的生产补贴和68%的投资补贴分配给了效率高于中位数企业的企业，而只有49%的入门补贴分配给了效率更高的企业。

 在政策设计方面，反周期政策的表现将大大优于被采用的顺周期政策：引人注目的是，在繁荣时期补贴生产和投资的公司，其总回报率仅为38%（净回报率为-62%），而在经济低迷时期补贴公司，其总回报率要高得多，达到70%（净回报率为-30%）。此外，如果形成一个“最优白名单”——也就是说，选择生产率最高的公司进行补贴——总回报率将攀升至71%。

我们的研究结果突出了为什么产业政策对一些国家效果更好。在工业政策通常被认为是成功的东亚国家，政策支持往往以企业业绩为条件。相比之下，在拉丁美洲，那里的产业政策往往以进口替代为目标，不存在淘汰不良受益者的机制。在中国造船业的现代产业政策中，该政策的回报在早些年很低，当时产量扩张主要是由低效企业的进入推动的，但随着时间的推移，随着政府通过白名单依赖“基于绩效”的标准，该政策的回报增加了。这种有针对性的产业政策设计比惠及所有企业的开放式政策要成功得多。

就理由而言——中国为何补贴造船业——产业政策的标准论点似乎并不特别适用于我们的情况。造船业在全球范围内分散，市场力量有限，利润微薄。因此，当从外国公司转移到国内公司时，不存在超过补贴成本的“租金”。我们几乎没有发现边做边学的证据，也许是因为中国扩张最多的船型（如散货船）的生产技术已经成熟。对其他国内部门的溢出效应有限；此外，中国生产的80%以上的船舶用于出口，这限制了国内获得补贴的比例。中国产出增长迫使竞争对手退出的情景似乎也不是第一顺序：到2023年，没有出现大规模的外国退出。

 我们的分析指出了两种可能的理由。首先，在我们的样本期内，随着中国成为世界上最大的出口国和紧随其后的第二大进口国，造船增加和航运成本降低带来的运输成本降低可以导致其贸易量大幅增加。我们的估计表明，中国的产业政策扩大了全球航运船队，降低了运费，并在2006年至2013年期间使中国的年贸易额增加了5%（1440亿美元）。与补贴规模（2006年至2013年平均每年113亿美元）相比，贸易的增长幅度很大。当然，“更多的贸易”并不直接转化为经济福祉，但相对规模具有启发性。其次，军用和商用船舶造船厂的交付量都经历了数倍的增长，尽管军用生产在金融危机后似乎加速了，并在整个样本期间持续增长，这提供了中国的支持政策可能也有利于其军用生产的暗示证据。

原文标题是：Industrial policy: Lessons from shipbuilding

注：原文还有一些附图。

作者未能提供“政府补贴”的证据，而是用成本函数算出来的。