适宜制定特区政府移交的法律制度或指引_风闻

　　一连两天评议前后任政府交接的有政治和法制议题，其实主要是集中在政治层面及实务操作层次，而未有谈及制定特区政府移交的法律制度或指引的议题。其实，这才是特区政府交接所有实务操作的法律基础，这才是「依法治澳」及「依法施政」的要求，更是法制建设及法治建设的体现。已经当选为第六任行政长官候任人的岑浩辉，是「顶级法律人」，曾经担任澳门特区终审法院原则将近四分之一个世纪，对法制化和法制化有更深刻的认知，因而适宜在他的任内，将拟制特区政府移交的法律制度法案的计划，纳入其财政年度施政报告附录二的「澳门特区政府的法律提案项目」名单中。

　　实际上，按照西方政治学和宪法学的理论，新任和现任政府的交接，并非仅是表面上的仪式工作，其最重要的精神是在保证国家机器能够顺利运行，以便尽速落实新任政府的政见及施政理念。为此，美国于一九六三年立法通过《总统交接法》，来制度化总统交接的过程与经费，该法律于一九七六年、一九八八年及二零零零年经过修订。二零零零年的《总统交接法》，针对人员训练、交接指南编制，与候选人竞选团队磋商及提升财务申报效率化及标准化等四项内容进一步规定。由此可见，政府交接并不一定平稳，就连有相当多经验的美国，也必须立法来规范此一过程。

　　另外，法国、德国、日本和俄罗斯等国家，也制定了《政府交接法」》。而且不但有为中央政府的交接立法，也有为地方政府的交接立法。澳门特区作为中央授予立法权的高度自治区域，是否也需要在这方面「先行先试」，制定有澳门特色的地方自治政府交接法，以体现法治精神，确是值得思考。

　　在政府交接实务上，确实的是有许多实务问题需要解决的。这就是，从以往经验看，新一任行政长官是于现任行政长官任期结束的几个月之前，就依法选举产生的，这样现任和候任行政长官就将存在着几个月的「重迭期」。候任行政长官在组织自己的管治班子时，必然会对现任管治班子的成员产生某种心理影响。还有若干政务，是现任特首与候任特首相重迭的。我们如细阅《澳门基本法》第五十条有关行政长官职权的规定就可发现，其中的一些职权，在政府换届时，是存在着现任特首与候任特首重迭的，亦即并非是扁平式交接，而是立体式交接的。这些，都应有法律予以规范，避免出现「真空断层」的状况。

　　根据各国的《政府政务之衔接交接法》的经验，《政府交接法》大致上还应具有如下内容：一、当选人的定义：自选务机关依法公告当选日起至宣誓就职日为止的当选人；二、当选人的礼遇及保护：当选人应受比照现任首长的保护，其所需车辆、人员由主管机关协调相关机关支应或由相关机关负责；三、当选人的办公室：自选务机关正式公告日起当选人得成立候任首长办公室，办理就职前的准备事项；当选人得调用人员办事，其借用人员如是公务人员，应依法办理借调，并于办公室裁撤后，随即归建，恢复工作；被借调的人员于调用期间，仅对新任行政首长负责，其原有一切政府津贴、福利不得变更，当选人办公室所需要费用由主管机关编制预算支应，并依法定程序核销；五、应当选人要求，各行政机关应就其主管业务提出简报；当选人得要求调阅相关文书及其它对象，访视政府机关及其所属单位，受要求的机关不得拒绝；六、交接应移交的事项；七、当选人名单公告之日起，除立法机关已通过的法律、预算及政府经常性开支外，凡未执行的争议性政策、命令、特别预算等均应予冻结，但连任者不在此限；八、主管机关应举办新任政务官讲习，所需费用由主管机关编制预算支应；九、现任首长连任时，不适用上述规定。

　　澳门特区实行的法律体系，是「大陆法系」或称「欧陆法系」。「大陆法系」的最主要特征是「成文法」，白字黑纸，刚性规范。一般不存在「判例法」，对重要的部门法制定了法典，并辅之以单行法规，构成较为完整的成文法体系。与香港特区实行的法律体系，是「海洋法系」（亦称「英美法系」），其最大的特征是「不成文法」、「普通法」、「习惯法」（「案例法」）等，即反复参考判决先例，最终产生类似道德观念一般的普遍的、约定俗成的法律，有着明显的差异。

　　因此，不仅是因为澳门特区实行的是「成文法」，而且也因为是健全法制，巩固法治，「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的需要，所有政务和行政行为，都应该有明文确定的法律法规来规范，并严格遵守，而不是依照「习惯性做法」，「约定俗成」来行事。按照这种思维定势，在特区政府换届时，除行政长官是连任这一届之外，都适宜有一个政府交接的法律制定或行政指引，进行规范。

　　而在过去，除在澳门回归时，政府的交接是属于中国政府对澳门恢复行使主权，亦即既不是澳门特区层次的政务，也未能进行特区立法，而没有政府交接的法律制度或行政指引，因而可以理解之外，在第二任行政长官与第三任行政长官之间的政府交接，及第四任行政长官与第五任行政长官之间的政府交接，还有不少现任者连任的第五任行政长官与第六任行政长官的交接，却是沿用「习惯」方式进行，而没有按照「成文法」的框架，为此制定政府交接的法律制度，则总是让人感觉到法制的不够完善，及对如此严肃的政治活动的法治精神尚未完全到位。

　　既然是「一国两制」，也既然澳门是一个「国际大都市」，而且澳门与一百二十多个国家和地区建立了稳定的经贸关系，是一百九十多个国际组织和机构的成员，获得一百四十五个国家和地区的免签或落地签待遇，也是中国与葡语国家交流合作的重要平台，因而澳门特区政府的交接，也就受到国际社会的高度关注，因而有必要参考国际社会的普遍做法，走向政府交接的法制化，制定政府交接的法律，至少也应该有一个行政指引。

　　当然，澳门不是独立政治实体，而是中国中央人民政府辖下的特别行政区，因而澳门特区政府的换届交接，原则上是属于「一国」与「两制」相融合，亦即维护中央对特区全面管治权与保障特区高度自治权有机结合的事务，因而中央具有很大的「话事权」。这个由澳门特区自行立法的政府交接法制，也只能是规范属于澳门特区高度自治权范畴内的事务，而不能及于中央事权方面的事务。

　　而且，按照基本法对澳门特区的政制设计，澳门特区实行「行政主导」，根本没有「政党轮替」这一回事，因而不必完全照搬某些国家和地区的政府交接法律的条文内容。但为了保障政府交接的顺利进行，并将政府交接导入法制化的轨道，制定适合澳门实际情况的政府交接法律制度或指引，还是有必要的。