韩国最高层的一则文件, 揭开朝鲜“切割”的直接动因｜文化纵横_风闻

赵少阳

西北师范大学马克思主义学院

​张东明

辽宁大学东北亚研究院

【导读】近期，半岛局势再度紧张。朝鲜方面宣布永久切断并封锁与韩国交界的南部国境，并指责韩国无人机侵入领空。而韩国将南北关系反复倒退的责任归咎于朝鲜。今天中午，朝鲜更炸毁连接朝韩的京义线、东海线部分区段道路，部分印证了年初朝鲜提出的修宪计划，称将删除“统一”、“和解”、“同族”等历史概念，将韩国界定为“头号敌国”。朝韩关系的陡然升级已严重影响到东北亚的地区稳定，那么，该如何理解这种突变？

本文指出，尹锡悦政府的安保战略转向是半岛局势突变的一个重要原因。在尹锡悦政府2023年6月7日发布的《国家安全战略》中，大幅调整了前任政府的安全政策，在威胁评估上强调“朝核威胁”，以升级韩美同盟、扩大韩美日合作，韩国安保战略方向就此发生重大转变。报告一改前任政府对朝包容态度，删除了推进终战宣言、签署和平协定等内容，称朝鲜为最严重的挑战，视朝鲜的核导开发“威胁”着韩国生存。面对朝核问题，尹锡悦政府在战略手段上倾向于军事遏制而非缓和两国关系；从实施策略上看，高度重视盟友关系，不仅迅速恢复了韩美军演，而且提升了军演的级别和进攻性。此外，在国防能力建设上，尤为强调对朝鲜的威慑和打击能力，包括加速武器装备的研发、部署和采购，旨在实现《国家安全战略》中提出的“精锐先进强军”目标，继续保持对朝战力优势。这些举措无疑将刺激地区军备竞赛升级，加剧地区阵营对抗。

作者指出，朝鲜核导问题一直是韩国和美国保守势力强化韩美同盟的借口。中国可通过继续推进朝鲜半岛无核化与和平进程，使韩国在强化韩美同盟问题上保持谨慎，继续采取安全领域的软性对冲政策。对于涉及中国核心利益的问题，中韩两国要强化战略沟通，通过深入交流，防止问题恶化。

本文原载《东北亚学刊》2024年第5期，原题为《韩国尹锡悦政府〈国家安全战略〉探析**********》，篇幅所限，内容有所节选。******仅代表作者观点，供读者参考。

韩国尹锡悦政府《国家安全战略》探析

一般而言，《国家安全战略》是一国国家安全及外交领域最高层次指导性文件，是相关部门制定政策的重要依据。自卢武铉政府以来，韩国历届政府都出台《国家安全战略》，作为韩国国防、统一和外交政策的基本指南。2023年6月7日，韩国总统尹锡悦在任职周年之际，以“自由、和平、繁荣的全球枢纽国家”为题，发布了《国家安全战略》报告，全面阐述了韩国新一届政府安保战略的目标、基调以及具体实现路径。从内容看，该报告大幅调整了文在寅政府的安全政策，**在威胁评估上强调“朝核威胁”，突出经济安全的重要性，以升级韩美同盟与扩大韩美日合作为安全基轴，标志着韩国安保战略方向发生重大转变。**特别是该报告强调基于“价值观外交”处理中韩关系，给两国关系带来更大挑战。由于《国家安全战略》是研判未来韩国安保和外交政策走向的标志性文件之一，值得深入分析与高度重视。鉴于此，笔者在总结该报告出台背景与内容的基础上，分析其制约因素及对中韩关系、东北亚安全的影响。

**▍**尹锡悦政府《国家安全战略》主要内容

尹锡悦政府发布了《国家安全战略》报告韩文和英文两个版本。该报告除序言外，由国家安全战略总览、安全环境评估等八个章节组成，涵盖了未来五年韩国构建“全球枢纽国家”的总体愿景，提出保护国民安全与领土、构筑朝鲜半岛和平稳定、为东亚和世界繁荣做出贡献三大目标，**提出朝鲜核导威胁提升、中美战略博弈激化、经济安全重要性凸显、非传统安全问题日益突出等四大安全挑战，**涵盖外交、国防、韩朝关系、经济、安保等五个领域的战略基调等重点内容，整体上勾勒出尹锡悦政府颠覆文在寅政府政策，“逢文必反”的保守型安全观和外交理念。

（一）高度聚焦朝鲜“威胁”

与文在寅政府相比，尹锡悦政府《国家安全战略》报告最主要的变化是将朝鲜重新作为最主要的安全“威胁”。

从战略定位看，该报告一改文在寅政府对朝包容态度，删除了推进终战宣言、签署和平协定等内容，**称朝鲜为最严重的挑战，视朝鲜核导开发为韩国的生存“威胁”。**报告谴责朝鲜对韩国的主权和领土构成严重“威胁”，甚至担心朝鲜对韩实施“先发制人”核打击的战略意图。从词频看，报告中157次提到朝鲜，除了第六章部分内容谈及对朝合作，其他内容多与威胁、侵犯、挑衅等负面词汇相关联。从提及频次及搭配词语不难看出，**尹锡悦政府不仅延续了韩国右翼保守阵营一贯的对朝敌视政策，而且在关注度上更加集中。**相较于中美竞争（提及13次）、经济安全（提及58次）、新安全威胁（提及13次）等其他安全挑战，朝鲜相关问题提及次数之多，显得尤为突出。

从战略手段看，尹锡悦政府倾向于通过军事遏制，而非缓和韩朝关系的方式解决朝核问题。在明确朝鲜“主敌”身份的基础上，该报告提出以威慑、劝阻与对话为核心的“3D”路径。具体来看，威慑主要通过完善“韩国型三轴作战体系”、转型升级美韩同盟及强化韩美日安全合作三个层面协力实现。尹锡悦政府尤为强调韩美日三边安全合作在应对朝鲜核导“威胁”方面的重要性。劝阻主要通过强化多层级对朝制裁、打击朝鲜黑客等方式，**切断朝鲜核导开发外汇来源，**迫使朝方因找不到替代选项而放弃核导试验。对话是寻求外交途径与朝鲜展开无核化会谈，在明确朝鲜无核化前提下，实施涵盖经济、政治、军事领域的综合措施，分阶段对朝鲜提供经贸利益和安全保障，即“大胆计划”。该报告还提出，针对部分团体在韩朝交流合作项目中的非法、越轨行为，今后将整顿相关法令与制度，对非法行为予以罚款等严肃查处。这与文在寅政府2018年版《国家安全战略》中倡导的包容性对朝政策形成鲜明对比。

（二）突出经济安全的重要性

尹锡悦政府将经济安全的脆弱性视为重要威胁，在该报告中单独开辟一章加以论述。在尹锡悦政府看来，韩国目前身处经济与安全紧密相连、经济议题对国家安全产生重大影响的新时代。从该报告可以看出，尹锡悦政府对经济安全的理解主要**集中在****供应链安全、关键新兴技术保护、低碳经济转型三个领域，核心关切是保障供应链安全及提升供应链韧性。**韩国维护经济安全的具体措施主要有三方面。

一是织密经济合作网络。该报告指出，与战略伙伴构建多层级经济合作网络是经济安全外交的首要任务，包括扩大与美国、日本、欧盟、澳大利亚等国家（地区）在经济安全议题方面的战略沟通，积极参与“印太经济框架”等经济合作平台，并借助二十国集团、亚太经合组织等多边机制塑造经济议程，甚至主导制定相关规则。

二是强化制度建设。为确保经济安全外交的实施，尹锡悦政府成立了经济安全外交中心，负责协调内外政策、提供专家咨询以及建立风险预警机制，识别经济安全面临的早期风险，并快速反应。此外，针对所谓关键新兴技术潜在泄露风险，尹锡悦政府先后出台和修订了《对外贸易法》《产业技术保护法》《外国人投资促进法》等三部法律，旨在强化对军民两用技术的出口限制，防止关键技术泄露。

三是促进多元化。该报告指出，由于韩国经济高度依赖对外贸易，极易受到外部不确定因素冲击，所以强化与关键国家经济安全合作至关重要。因此，韩国需要强化与关键矿产国家的合作，推动贸易链、关键产业和原材料供应链多元化，避免关键矿产供应集中于少数几个国家；推动与关键新兴技术国在半导体、电池等领域的合作，最终实现与盟伴间的“友岸外包”。

（三）以价值观为导向开展合作

该报告第三章和第四章强调以价值观指导外交安全政策的重要性。尹锡悦政府认为，所谓“普世价值”是韩国“全球枢纽国家”总体愿景的指导思想，是韩国在国际社会中发挥作用的重要媒介，也是韩国开展对外交往的重要身份象征。该报告在价值观议题中突出以下几个方面。

**一是高度重视韩国所谓“民主国家”的身份。**该报告提出，韩国安全政策的重要目标是维护“基于规则的国际秩序”，数十次提及“自由”“人权”和“法治”等关键词（序言部分就曾五次提及“自由”），表示韩国将积极捍卫所谓“普世价值”。尹锡悦政府更是宣布将主办所谓第三届“民主峰会”。

**二是强调外交上与“志同道合”盟伴间的合作。**与文在寅政府不同，尹锡悦政府以是否共享价值观作为开展外交活动的评判准则。这在韩国当前“印太战略”实践中展现得淋漓尽致。尹锡悦政府提出基于“普世价值”的东亚外交，推动韩美升级为“全球全面战略同盟关系”，发展所谓面向未来的、共享价值观的韩日关系，强调韩美日在关键新兴技术领域、全球治理议题方面开展合作的重要性，要求建立“相互尊重”的中韩关系，在乌克兰危机中强烈谴责俄罗斯，加入对俄制裁阵营。此外，韩国还积极深化与北约及其成员国的合作，实现跨区域互动。尹锡悦认为，深化与所谓共享自由、人权、法治等普世价值国家的合作，是当前韩国外交的必然战略选择。

**三是以“普世价值”为媒介提高韩国的国际影响力。该报告将“中等强国”实力与“普世价值”**视为提升韩国国际地位的两根支柱。一方面，尹锡悦政府认为建立在“中等强国”基础上的经济实力，是开展全球“贡献外交”的基础，具体表现在承诺增加海外发展援助计划、扩大国际维和项目规模、与国际社会携手应对气候变化及公共卫生等新安全威胁、在多边舞台上塑造国际议程并发挥主导作用等方面；另一方面，尹锡悦政府认为开展全球“贡献外交”是韩国作为成熟的“自由民主”国家的责任，标志着韩国完成从“受影响国家”到“施加影响国家”的转变。

（四）调整外交优先顺序，强调韩日合作

在外交领域，尹锡悦政府《国家安全战略》相较前任政府有较大变化，从外交优先顺序到合作对象，均有所调整。首先，尹锡悦政府外交方向的最主要变化体现为对日政策大调整。**该报告重新定位了日本在韩国外交布局中的角色，从“地理和文化上的近邻”，升级为“亲密无间的邻国与共享普世价值的价值观盟友”，**提出将在地区、全球及半岛问题上强化与日本的合作，并强调当前韩日合作的基础是“自由、民主和人权”等共同的价值观，删除了文在寅政府版本中“果断应对历史歪曲行为和对独岛的不正当主张”等表述。其次，**报告中强调韩美日三边合作的重要性仅次于韩美同盟。**与文在寅政府不同，尹锡悦政府高度重视韩美日合作，认为三国在应对朝鲜挑衅与核导开发、推进经济安全对话、扩大在全球问题上的合作等方面具有共识。尹锡悦政府还强调以韩版“印太战略”为纽带与美日紧密配合，推动韩美日在安全、社会、文化、经济等领域的互动交流。**再次，对华态度日趋矛盾。**一方面，为了凸显与文在寅政府的差异性，尹锡悦政府提出将在相互尊重和互惠的基础上，培养更健康、更成熟的韩中关系，并以国家利益和原则为基础，处理主权和权益问题。例如，报告中提出部署“萨德”反导系统是韩国“安保主权”问题。另一方面，基于中韩两国利益深度关联，尹锡悦政府在该报告维护经济安全等章节中表示促进与中国的供应合作对韩国经济持续增长的重要性。最后，在对俄外交方面，尹锡悦政府在报告中强烈谴责俄罗斯，并表示在保持与俄罗斯最基本外交对话基础上，积极支持对俄制裁。

（五）韩美同盟内涵与外延持续扩充

该报告称，过去70年韩美同盟一直是地区和平与繁荣的重要支柱。当前，韩美同盟不仅面临传统安全威胁，还需要应对供应链重组、核心技术竞争和气候变化等新挑战。在此背景下，尹锡悦政府将拓展韩美同盟的广度和深度、内涵和外延作为外交安保战略的优先事项之一。从内涵看，尹锡悦政府推动韩美同盟升级体现在三个方面：一是强调“价值观同盟”的重要性。该报告称，韩美同盟是建立在“自由”“民主”等“普世价值”基础上的同盟。例如，韩国宣布加入美国主导的“印太经济框架”，承诺与美国共同应对“数字霸权主义”和维护开放的互联网，在亚太地区促进所谓“基于规则的国际秩序”，在举办所谓“民主峰会”等方面发挥更大作用。二是拓展韩美同盟在科技领域的合作。科技同盟是韩美关系最新定位，也是尹锡悦政府的主要推动点。围绕韩美科技同盟的构建，两国不仅建立了“新一代关键新兴技术对话”等合作机制，承诺在人工智能、半导体和量子技术等领域加强合作，同时韩国还加入了美国发起的“芯片四方联盟”及所谓“清洁网络”计划等。韩美科技合作明显加强，形成科技联合阵线。三是同盟体系网络化属性增强。同盟体系网络化指美国引导亚太盟友之间强化横向合作，超越单向联系，构筑纵横交错的安全合作机制。当前，美韩同盟与美国其他亚太盟友的互动明显增多，甚至将这种联动趋势外溢至与欧洲盟友的合作。在非传统安全领域，美韩同盟的网络化特征也逐渐显现。具体而言，美国计划在一些**重点领域构建新的“模块化”联盟，**将盟友的力量和优势充分整合，打破“轴辐体系”单线互动模式的束缚，并引导美韩同盟加入其中。

综上所述，尹锡悦政府国家安全战略新特点包括：将朝鲜重新定位为韩国面临的首要“威胁”，强调经济安全与供应链韧性的重要性，倡导“价值观外交”，积极推动韩美同盟转型升级，提升韩美日三边合作等。

**▍**尹锡悦政府国家安全战略的实践

为落实《国家安全战略》，尹锡悦政府制定了较为细致的行动方略，包括强化盟友和伙伴关系、增加预算提升国防能力、实施更加积极主动的全球“贡献外交”等。这些措施将重塑韩国国防能力，提升韩军战略威慑力，并对亚太地区安全格局产生一定影响。

（一）强化与盟友伙伴的全方位合作

基于对国际、地区以及半岛的复杂安全形势认知，尹锡悦政府高度重视盟友与伙伴在应对朝鲜核导“威胁”以及对于维护韩国安全的重要性，将强化盟伴合作视为实施《国家安全战略》的核心。韩美同盟在韩国安保战略中一直占据主导地位。2022年5月，韩美首脑举行会晤，决定将同盟关系发展成为集军事、安全、经济、尖端技术、供应链和全球治理于一体的中心轴，即所谓基于两国共同价值观的“全球全面战略同盟”，作为深化军事合作的纽带。**在这一框架内，尹锡悦政府不仅迅速恢复文在寅政府时期暂停的韩美军演，而且提升了军演的级别和进攻性。**2023年3月，韩美时隔五年再度举行大规模联合军事演习“自由护盾”。演习内容涉及危机管理、联合野外实兵机动训练及空中演习等多领域，意在增进韩美两军联合战略威慑和作战执行能力。与此同时，韩国还积极争取美国战略资产在韩部署。4月，韩美首脑以同盟建立70周年为契机，签署《华盛顿宣言》，宣布建立“核磋商小组”，将两国合作升级为以核为基础的新联盟范式，提升“延伸威慑”的可靠度。7月，美军“肯塔基”号战略核潜艇停靠韩国釜山港。这是美军战略核潜艇1981年以来首次访韩。10月，可携带核武器的美军B-52战略轰炸机飞越朝鲜半岛上空，并首次在韩国境内空军基地着陆。11月，韩国国防代表团访美，观摩“民兵-3”洲际弹道导弹试射。

在尹锡悦政府的安保体系中，日本是重要的安全和防务伙伴。尹锡悦政府上台后，韩日关系迅速解冻，并依托与美国的盟友关系，三国在高层互动、战略协调、安全合作、经济合作和机制建设等方面取得重要进展。在高层互动方面，美日韩重启三边对话，互动频繁。2022年5月，三国先后举行了朝核问题首席代表会议、副部长级会议、三国外长会议以及首脑峰会。韩日两国也恢复了停滞已久的穿梭外交。2023年8月，美日韩在美国马里兰州戴维营举行领导人峰会，实现高层互动机制化和常态化。戴维营峰会上，三国确认每年至少召开一次领导人会议，轮流举办外长、防长、财长以及国家安全顾问会议，并实施军队共同演训。这意味着从政治、经济到军事，三国全方位合作机制基本形成。在安全合作方面，美日韩三边军事合作的协调性、互操性以及机制化程度日趋强化。根据戴维营峰会发布的三份文件，美日韩承诺将强化在防务演习、情报共享和弹道导弹防御等方面的合作。例如，10月，三国在朝鲜半岛南部首次举行联合空中演习，12月宣布启动“朝鲜导弹预警信息实时共享体系”。此外，三国还制定了长期训练计划，从2024年开始实施。在科技、经济安全等领域，美日韩商定将扩大在全球范围的供应链，构建关键矿产资源伙伴关系，深化在半导体、量子技术、人工智能、生物技术等尖端领域的合作。

除了强化美韩同盟与美国亚太盟友之间的多边联动**，尹锡悦政府还寻求与北约建立联系，实现跨区域互动。**2005年，韩国与北约正式建立合作对话机制，成为北约全球伙伴计划成员之一。之后，韩国李明博政府和朴槿惠政府深化了与北约合作的基础。在美国撮合下，韩国与北约走近。2012年9月，韩国与北约签订《个别伙伴合作计划》，为双边全面合作构建起基本框架。2022年，乌克兰危机升级为韩国与北约关系发展注入了活力。5月5日，在美国“牵线搭桥”下，韩国跨区域加入了北约合作网络防御卓越中心，成为首个加入该机构的亚洲国家，并参与该中心的“锁盾”网络安全演习。6月，尹锡悦受邀参加北约峰会，成为第一位参加北约峰会的韩国领导人。需要指出的是，2020年以来，北约与韩国的双边合作也出现多边倾向。2020年，北约正式邀请韩国、日本、澳大利亚、新西兰四国参加外长会，建立起“北大西洋理事会+4”的机制，而后升级为北约“印太”四伙伴首脑会谈，就朝鲜半岛安全局势、海上安全和气候变化等议题展开合作。

（二）发展自主国防能力

**尹锡悦政府更加关注国防能力建设，尤为强调对朝鲜的威慑和打击能力。**尹锡悦政府上台后，韩国先后发布了《国防白皮书（2022）》《国防改革4.0》基本计划、《2023—2037年国防科学技术革新基本计划》等一系列文件，加速武器装备的研发、部署和采购，旨在实现《国家安全战略》提出的“精锐先进强军”目标，继续保持对朝战力优势。

**在此背景下，尹锡悦政府决定进一步提升国防能力。在国防预算上，韩国持续增加国防投入用于提高战力。**2022年12月，韩国国防部发布《2023—2027年国防中期计划》，指出未来五年韩国将投入331.4万亿韩元，用于推动国防改革。2023年12月，韩国国防部发布《2024—2028年国防中期计划》，总预算投入同比增长5%，达到348.7万亿韩元。其中，构建“韩国型三轴体系”居于军备建设首要位置。在国防采购上，为完善“韩国型三轴体系”建设，保持对朝鲜的威慑优势，韩国国防部计划增购先进武器。同年9月，美国批准了韩国提出的国防采购申请，采购品目包括25架F-35战斗机及发动机、电子战装备等先进武器，总额达50.6亿美元。11月，韩国再次从美国采购了38枚SM-6导弹及相关装备，并与美国签署了双边军品供应安全协议，旨在迅速获得武器体系等军工资源。未来，韩军还计划继续引进可搭载潜射弹道导弹的中型潜艇，以及列装断电炸弹等非常规武器。在采购先进装备的同时，韩国也增加了对国产武器的研发投入和使用。根据《2024—2028年国防中期计划》，韩国国防研发预算将大幅增加，主要用于人工智能作战平台、网络战、无人机等尖端技术研发。例如，为了防范朝鲜无人机部队的威胁，韩军计划建立无人机侦测、识别和打击体系，以确保采用电磁波干扰等非物理手段，使朝军无人机失去作战能力。在国产武器使用上，《2024—2028年国防中期计划》也提出用国产武器迭代升级韩军武器装备的构想，强化对朝鲜的战略威慑能力。例如，韩国空军表示将列装新一代国产战斗机KF-21，以替换F-4和F-5战斗机，同时着手推进“F-X二期”韩国版隐形战斗机项目。

（三）实施更加主动的全球“贡献外交”

**韩国将流行疾病、气候变化和网络攻击等非传统安全威胁（包括单列的经济安全）视为四大安全挑战之一。**为了防范和应对面临的非传统安全威胁，尹锡悦政府倾向于通过践行基于“中等强国”实力的全球“贡献外交”，塑造有利于韩国发展的战略环境。所谓“中等强国”，是指具有中等综合国力，且外交行为表现出偏好多边主义、广泛参与国际组织、尊重国际规范和国际制度，相对于大国和较小国家，外交展现出一定独立性特征的国家。

20世纪90年代以来，韩国开始重视并凸显自身“中等强国”身份，以期强化国际影响力。**尹锡悦政府上台后，提出“全球枢纽国家”战略定位，更加注重依托多边外交防范化解外在风险。**针对气候变化、公共卫生、全球发展不均等非传统威胁，尹锡悦政府宣称通过大幅增加援助额度，为维护世界和平与安全做出贡献。2022年9月，尹锡悦在第77届联合国大会上表示，韩国将发挥负责任的“经济、数字以及绿色发展强国”作用，并承诺增编发展援助预算。2023年5月，尹锡悦受邀参加七国峰会，表示将加大对贫困国家粮食援助力度，计划每年粮食援助规模由过去的5万吨，增加至10万吨。同时，尹锡悦表示在长期援助方面，韩国将推进“韩国式大米生产带项目”，为非洲七个贫困国家的大米生产提供帮助。9月，尹锡悦在二十国集团新德里峰会上承诺，向绿色气候基金出资3亿美元，引导清洁能源转换国际合作，构建绿色航运走廊。参加国际维和行动是韩国“中等强国”外交的另一根支柱。1991年加入联合国以来，韩国的联合国会费预算分摊比例逐年提高。根据第76届联合国大会批准的联合国2022年度常规预算，2022—2024年韩国的分摊比例提升，在所有会员国中位居第9位。除了增加援助额度，韩国还通过积极的主场外交推动“全球枢纽国家”愿景的实现。2023年3月，韩国以“印太”地区“民主国家”代表身份，联合主持所谓第二届“民主峰会”。2024年3月，所谓第三届“民主峰会”在韩国首尔举行。2023年5月，尹锡悦政府举办了上台后的首场多边外交，邀请太平洋岛国论坛18个成员国领导人出席韩国-太平洋岛国峰会，商定在海洋、气候、能源、网络、卫生等多领域建立全面安全合作关系。

**▍**尹锡悦政府实施《国家安全战略》的制约因素

尹锡悦政府《国家安全战略》的核心目标是服务于“全球枢纽国家”的总体愿景,体现了防范和遏制朝鲜、对冲地区不确定性，以及扩大国际影响力的战略意图。然而，该战略在具体实施过程中面临韩朝关系僵化、韩日关系脆弱、韩国国内进步势力牵制等诸多因素的制约。

**首先，韩朝关系僵化形成的制约。**在尹锡悦政府“全球枢纽国家”愿景中，实现朝鲜半岛和平并为半岛统一做好准备是重要一环。然而，**尹锡悦政府在《国家安全战略》中制定的对朝政策却与该目标背道而驰。**在具体政策上，尹锡悦政府强调对朝鲜最大限度施压，通过定期引进核战略资产、定期与美日举行联合军事演习强化对朝威慑，同时又提出以经济发展换取朝鲜弃核的“大胆构想”。韩国此举遭到朝鲜拒绝和强硬回应。朝鲜劳动党中央委员会副部长金与正表示，尹锡悦提出的朝鲜“无核换取投资”的“大胆构想”是在做“白日梦”。朝鲜还通过多次导弹试射，强硬回击了尹锡悦政府的遏制型对朝政策。2023年11月21日朝鲜成功发射军事侦察卫星后，韩国政府于次日宣布中止《9·19军事协议》部分条款效力，重启在韩朝军事分界线一带对朝侦察、监视活动。朝鲜也随即宣布不受该协议约束，着手修复前线哨所并发表社论谴责尹锡悦政府。韩朝关系再度回到2018年之前剑拔弩张的对峙状态，与实现半岛和平愿景相去甚远。从长远看，尹锡悦政府“全球枢纽国家”愿景的着眼点是在国际社会中进一步提升影响力，争取更大的外交话语权。但需要注意的是，这些对韩国未来发展方向或新定位的探索，都是建立在朝鲜半岛和平甚至半岛统一的基础上。如果朝鲜因素无法解决，韩国对未来角色再多设想也只会是“镜中花”“水中月”。

**其次，韩日关系脆弱性形成的制约。**如前所述，尹锡悦政府将修复韩日关系作为任期内重要任务，视韩美日三边合作为捍卫国家安全的支柱之一，但韩国单方面让步换取的韩日关系缓和，基础并不牢固。长期以来，历史问题是韩日两国深化安全合作绕不开的障碍，也是两国关系曲折起伏、时好时坏的主要原因。尹锡悦政府上台后，为缓和韩日关系，重塑韩美日三边合作，不惜以民族情感和国家利益为代价，换取对日关系改善。例如，2023年纪念韩国独立运动“三一节”讲话中，尹锡悦未提及韩日历史问题，而是称日本已从过去“军国主义侵略者”转变为“携手合作的伙伴”。这一表态在韩国引起轩然大波。此外，尹锡悦还无视日本右翼势力解禁集体自卫权、非法排放核污染水等事实，在一系列问题上对日本采取谅解态度。在此背景下，尹锡悦政府对日政策在国内面临巨大争议。韩国媒体批评其对日政策是“屈辱外交”，引发多起示威游行。受此影响，尹锡悦的支持率在低位徘徊。此外，横亘在韩日之间的岛屿争端问题始终挥之不去，即使是相对亲日的韩国保守政府执政，面对岛屿争端问题也不得不进行强硬回击。领土主权争端比较敏感，涉及国民感情，使得各国政府在解决领土争端时面临内外双重压力。领土问题方面的博弈，往往带有“零和”性质，一方所得即为另一方所失，涉及国家核心利益，稍有不慎便会引起冲突。此外，韩美同盟与美日同盟在战略目标上始终存在“温差”，相较而言，美日同盟更关注区域安全，主要针对所谓中国“挑战”，而韩美同盟更关注半岛安全。尽管二者在朝核问题上存在交集，但不足以构成韩国与日本结盟的条件。韩日间缺乏无懈可击的结盟理由。不难看出，建立在尹锡悦政府无限制“亲美媚日”政策基础上的韩日关系缓和，没有牢固的政治、军事和民意基础。这种关系的稳定性颇为脆弱。

**最后，韩国国内政治分化形成的制约。**韩国政坛大致可以划分为保守阵营和进步阵营。两派在韩朝合作、韩美关系、周边外交等多个问题上均政见不同。尹锡悦政府属于典型的保守阵营右翼势力，在外交上强调韩美同盟与韩美日合作在韩国外交布局中的重要性，倾向于以遏制手段应对朝鲜核导问题，其政治倾向在上任后表现鲜明。然而，尹锡悦政府奉行的“价值观外交”理念，尤其是“亲美媚日”举动，引发国内强烈反对情绪，遭到韩国最大在野党共同民主党的抵制。共同民主党党首李在明绝食抗议尹锡悦政府破坏民主的行为，要求尹锡悦政府改变对日本排放核污染水问题的立场，并向国民道歉。此外，党派之争是韩国政治的重要组成部分，两派通常会借助国会相互掣肘，进而波及外交政策领域。例如，在2024年4月举行的韩国第22届国会议员选举中，在野党共同民主党、民主联合党大获全胜，韩国国会维持了“朝小野大”的格局。可以预见，未来三年内尹锡悦政府执政力会减弱，离心力会增大，两派围绕内外政策的路线之争会更加激烈，进而导致相关战略难以连贯推行。

随着尹锡悦政府《国家安全战略》的实施，其妨碍中韩关系健康发展和东北亚地区局势稳定的负面影响正在逐步显现。

**其一，不利于两国关系健康发展。在对华关系方面，尹锡悦政府表示在相互尊重和互惠的基础上，与中国建立更加成熟与健康的双边关系，但背后潜藏的“亲美遏华”**策略令人担忧。一方面，《国家安全战略》在不同章节提及与中国在经贸与人员交流、朝鲜半岛及地区和平稳定乃至气候变化和能源等全球热点问题上深化合作。另一方面，尹锡悦政府坚持以所谓“普世价值”“韩美同盟至上”为原则指导外交实践，忽视中国的安全关切。例如，尹锡悦政府以应对朝鲜核导威胁和防范中美战略竞争风险等为由，抛弃韩国一贯奉行的“战略模糊”外交基调。在安全方面，尹锡悦政府推动韩美同盟升级转型，深化与美国的军事“互操性”，同时强化韩美日三边安全合作，助推三边军事演习和情报合作机制化，并引入域外势力北约介入东北亚地区安全事务。在经济方面，尹锡悦政府提出“安美经世”口号，积极参与美国主导的“印太经济框架”“芯片四方联盟”等牵制中国经济发展的机制。在政治方面，尹锡悦政府在台海、南海问题上发表一系列不当言论，不顾中方核心关切，触碰中韩关系红线。受此影响，2023年韩国对华出口减少19.9%，被视为中韩关系“压舱石”的经贸关系再度受到波及。虽然韩国称这些举措并非针对和排斥中国，但这些行为无疑给中韩关系的未来蒙上阴影。

**其二，刺激地区军备竞赛升级，加剧地区阵营对抗。**尹锡悦政府《国家安全战略》以应对朝鲜核导威胁为由，不断强化在半岛周边的军事存在，此举可能激化东北亚地区的阵营化对抗态势。美日韩戴维营峰会后，三国不断落实峰会共识，安全合作的广度和深度得到实质性提升，朝着“印太小北约”的方向迈进。2023年10月9日，美日韩时隔七年再次举行海上联合军事演习，推动三国军事“互操性”的提升。10月22日，三国首次在朝鲜半岛附近空域举行联合空中演习，以加强三方安全合作，共同应对朝鲜“威胁”。12月19日，美日韩宣布启动“朝鲜导弹预警信息实时共享体系”，共享信息主要包括朝鲜导弹的推测发射点、飞行轨迹和预计落地点。朝鲜则通过频繁试射导弹、发射军事侦察卫星、重新武装非军事区监视哨所等强硬手段予以反击。朝鲜还通过强化与俄罗斯的军事安全合作，凸显两国关系紧密，以缓解外部安全压力。除了美日韩合作，韩国还通过扩大与澳大利亚、英国以及北约等所谓“志同道合”盟伴间的军事合作范围，提升与这些国家或组织的海陆空联合演习合作水平，提升情报分享能力以及武器装备兼容性等，对冲所谓地区风险。**此外，韩国近年来奉行的“全球军工强国”构想也在一定程度上加速了地区军备竞赛升级。自尹锡悦政府上任以来，便将军工产业视为韩国国家战略行业和经济增长引擎，提出到2027年把韩国打造成全球第四大武器出口国的目标。**具体来看，一方面，韩国推行海外本土化策略，即在潜在客户国或地区收购成熟的防务企业、建立武器生产工厂或维护中心等，以实现就地生产和销售武器装备；另一方面，韩国军工企业加速向亚太国家（菲律宾、越南）大量出口武器装备。尤其是乌克兰危机爆发后，韩国利用国际紧张局势大肆倾销军火，进一步加剧了相关地区的地缘政治紧张，不利于地区和平与稳定。在此背景下，域内外多方势力共同作用于东北亚地区，直接增加了地区安全的不确定性，甚至可能触发半岛新一轮危机，严重威胁东北亚地区安全与稳定。

**▍**结语

在中美战略博弈日趋激化、非传统安全威胁凸显以及地缘不稳定事件频发的新安全环境下，尹锡悦政府发布《国家安全战略》报告。该报告体现了保守型安保观和外交理念，将朝鲜重新定位为韩国面临的首要“威胁”，强调经济安全与供应链韧性的重要性，重视韩美日三边合作，积极推动韩美同盟转型升级，倡导“价值观外交”等作为韩国安保政策基本框架。然而，该战略在具体实施过程中依旧面临韩朝关系僵化、韩日关系脆弱、韩国国内进步势力牵制等诸多因素的制约。

面对尹锡悦政府《国家安全战略》实施带来的不利影响，中国可通过深化中韩各领域合作、强化沟通交流等方式加以对冲。对中韩关系而言，稳定两国经贸关系十分重要，这是两国关系的压舱石。在朝鲜半岛问题上，中韩需要在维护地区和平稳定基础上，继续推进朝鲜半岛无核化进程与和平进程，这是中韩两国在政治安全领域合作的基础。朝鲜核导问题一直是韩国和美国保守势力强化韩美同盟的借口。在美国日趋将同盟资产用作围堵与遏制中国发展工具的情况下，中国可通过继续推进朝鲜半岛无核化与和平进程，使韩国在强化韩美同盟问题上保持谨慎，继续采取安全领域的软性对冲政策。对于涉及中国核心利益的问题，中韩两国要强化战略沟通，通过深入交流防止问题恶化。