刘世锦建议推出10万亿经济刺激计划，你怎么看？_风闻

《财经》杂志

刘世锦 十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任

“以发行超长期国债为主筹措资金，在一到两年时间内，形成不低于10万亿元的经济刺激规模。”

9月21日举行的中国人民大学中国宏观经济论坛（CMF）季度论坛（2024年第三季度）上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦提出，以一揽子刺激加改革的经济振兴方案实质性扩大内需。

刘世锦表示，中国GDP（国内生产总值）平减指数已经连续七个季度处于负增长，经济面临日益增大的总需求水平下降压力。为此，他建议，推出一揽子刺激加改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长轨道。具体包括10万亿元刺激规模，两大突破口，一个重要目标。

刘世锦认为，与2008年的4万亿元刺激计划不同，本次计划重点是补足基本公共服务短板，将投资重点从以基础设施建设为代表的物质资本投资，转向教育、医疗、社会保障等人力资本投资。

这一过程中，有两大突破口或两个重点领域：一是大力度提升以进城农民工为主新市民的基本公共服务水平；二是加快都市圈范围内中小城市建设，带动中国的第二轮城市化。

“一个重要目标，即以这次经济振兴方案为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段的4亿人左右增长至8亿—9亿人。”刘世锦称，“提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中国的中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。”

需求不足与收入结构有关

根据论坛现场发布的CMF三季度宏观报告，2024年前三季度，中国经济总量持续温和复苏，但总需求不足问题突出。

数据显示，前八个月，固定资产投资累计同比增长3.4%，较上半年增速回落0.5个百分点，其中房地产投资累计同比增速跌至-10.2%；消费方面，前八个月，社会消费品零售总额累计同比增速为6.9%，较上半年回落0.3个百分点。

从价格来看，2023年1月以来，消费者价格指数（CPI）总体下行。2024年8月CPI增速为0.6%，去除食品和能源的核心CPI增速为0.3%，低于2019年同期。生产者价格（PPI）自2022年10月以来持续收缩，2024年8月PPI增速为-1.8%，连续23个月处于负增长区间。

“总体而言，消费侧价格指数同比增速跌至0附近，生产侧价格不振，反映2024年消费需求萎靡；同时生产侧需求又受到房地产不振、民间投资和外商投资萎靡抑制。”前述报告称，“上下游价格全面不振，反映了总需求全面不足态势明显，经济复苏受总需求不足影响明显。”

“中国经济已经由供给约束转向需求约束。”刘世锦表示，2010年一季度开始，中国经济增速达到一个高点后开始减速，由高速增长逐步转为中速增长。

“中国目前处在中速增长的中后期，我们大概已经历12年—13年的中速增长期，乐观估计，今后还有5年—10年的中速增长期，经济增速应在4%-5%之间。”刘世锦表示，这一增速转换过程中涉及两个重要概念，一是历史需求峰值，二是需求结构。

所谓历史需求峰值，主要指工业化城市化过程中，需求增长最快或需求量最大的那个点或区间。到达这个点或区间后，经济增长开始由高速阶段切换至中速阶段，经济增长主要约束也由供给不足转向需求不足。

**需求结构背后是收入结构，简单来说就是中高收入群体与低收入群体的分布结构。**当一个经济体由高速增长转向中速增长后，需求结构决定了其保持中速增长的时间。

“从国际经验来看，保持较长时间中速增长的经济体，基尼系数一般在0.4以下，收入差距相对较小。”刘世锦称，这类经济体通常拥有规模较大的中等收入群体，这部分人可以释放较大规模、较长时间的需求，从而为中速增长提供较长时间的支撑。

目前，中国中等收入群体约4亿人，占比三分之一，低收入群体约9亿人，占比三分之二，高收入群体人数相对较少。

“中国最近几年公布的基尼系数在0.4以上，部分研究认为在0.45甚至更高水平。”刘世锦总结道，“目前我们面临的需求不足与这种需求结构有关。”

扩大消费需求抓两大痛点

在此背景下，如何扩大有效需求？

刘世锦认为，中国当前已经基本解决了居民的温饱问题，以吃、穿为代表的生存型消费增长空间有限。消费总量的进一步扩大主要体现为结构升级，即由教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通信等发展型消费拉动消费增长。

其中，生存型消费以个体消费为主，而发展型消费较多采取集体消费或公共服务的方式。比如，医保、社保采取互助共济方式，学校教育是集体学习方式，与政府的基本公共服务均等化水平直接相关。

“扩大发展型消费仅靠个人努力是不够的，需要政府搭台子、建制度、出资金，是政府消费支出与居民消费支出的组合。”刘世锦表示，过去这些年，中国面临的一个实际情况是政府公共服务均等化水平相对滞后，直接拖累了发展型消费的增长。其中，对近3亿农民工、近2亿外出进城农民工基本公共服务欠账更为突出。

在刘世锦看来，当前扩大消费需求需抓住两大痛点：一是以基本公共服务为依托的发展型消费；二是以农民工为重点的中低收入阶层。

为此，刘世锦建议，可以推出一揽子刺激+改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长的轨道，落实二十届三中全会关于城乡融合发展的改革举措，以财政政策为主，与需求侧结构性改革紧密配合，从而形成扩消费、稳增长、防风险的综合效应。

具体内容包括10万亿元的刺激规模，两大突破口和一个重要目标。

2023年中国GDP总量达126万亿元。刘世锦认为，可以考虑按GDP总量10%的比重，确定刺激计划的规模。与2008年四万亿元刺激计划不同的是，这次重点是补上基本公共服务的短板，将投资重点从以往的物质资本，转向人力资本。而推动发展型消费，就是人力资本投资。

两大突破口即两个重点领域：

**一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。**短期重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，向新市民提供。

根据二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。

**二是加快都市圈范围内中小城市建设，带动中国第二轮城市化。**形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。

“从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右，核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。”刘世锦称。

一个重要目标，就是以这次经济振兴方案实施为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，使中等收入群体由当前的4亿人增长到8亿—9亿人。

“提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。”刘世锦表示。

值得注意的是，刘世锦强调，中国不宜简单仿效发达国家的量化宽松政策。

发达经济体通常已进入低速增长阶段，宏观政策对经济增速影响较大，而中国经济仍处于中速增长阶段，经济增速很大程度上取决于结构性潜能，宏观政策的重要性在于保持经济运行过程中的稳定与平衡。

**“结构性潜能在多大程度上释放则取决于它有没有适宜的体制政策环境，而改革就是为了创造这样的环境条件。”**刘世锦表示，“改革就是开放权利，增加新的交易机会，相应扩大货币需求，扩大信用，进而实质性地扩大需求和供给。”

以下为演讲全文：

一、宏观刺激政策要刺激什么

近两年来，中国经济疫后复苏进程尽管有曲折，总体呈现回升向好态势。去年全年增速达到5.2%，今年上半年也达到5%，在全球各大经济体中是居前的。另一方面，宏观经济面临日益增大的总需求水平下降压力，GDP平减指数已经连续7个季度处于负增长。8月份的数据表明，消费、就业、财政等重要指标都出现明显放缓乃至收缩的迹象。

宏观经济总需求不足是一个基本事实，这一点几乎没有争议。在总需求明显不足的情况下采取刺激政策，也是一个常识。但要把总需求不足带来的问题与总需求不足的起因区别开来，尤其是要理清楚什么因素导致了总需求不足。否则，即便采取刺激政策也可能难以见效，甚至不是解决而是加剧问题，更要紧的是会贻误有利时机。

在这个问题上目前大体上有这么几种观点。

一种观点是增加投资。认为中国经济以往的高增长主要靠高投资，目前可以投资的领域还不少，空间还很大，仍然可以通过加大投资力度维持甚至提高宏观增速。但真实的问题是，与现阶段人均收入水平相比，已有的投资比重已经过高，能够产生经济和社会效益的有效投资空间已经相当有限。

另一种更具主流性的观点是扩大消费。认为总需求不足是投资过多消费不足，在具体做法上，一种流行的主张是仿效发达国家进行“直升机撒钱”。用消费券等方法促销无可厚非，但普遍发钱的办法，亿万富翁也可能拿到。即使把钱发到低收入人群，但这部分人群吃饭穿衣等温饱问题基本解决了，拿到钱多买几个面包并不能解决他们面临的真实难题。就城市以农民工为主的低收入阶层来说，他们面对的是住房、上学、医疗、社保、养老等难题。在这些难题面前，通过撒钱拿到的那点收入无疑杯水车薪。

扩大内需靠投资还是靠消费的问题本身就具有误导性。不存在有投资无消费和有消费无投资的经济。真实的问题是，在我国现阶段人均收入水平下，内需不足的重点何在，原因是什么，如何才能实质性地扩大内需，这样我们才能在深一个层次上理解和解决扩大内需问题。

二、中国经济增长由供给约束到需求约束的两个重要概念

改革开放以来，中国经济经历了30多年10%左右的高速增长。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似增长。这种增长快速吸收了人类工业化阶段的技术成果，把先行者几十年到上百年的增长浓缩到二三十年时间内，也称为挤压式增长。但这类增长是有终点的。

2010年1季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，由高速逐步转为中速。这种变化可以表述为增长阶段转变。一个可比较的对象是日本经济。日本有上亿人口，属于大型经济体，与中国有较强的可比性。日本在上世纪50和60年代曾经历了9%左右的高速增长。70年代初进入中速增长，增速在4%左右；90年代初再次减速为低速增长，2%左右，还出现了零增长和负增长。如果与日本比较，中国目前处在中速增长的后期，应该还有5-10年的中速增长，增速应在4-5%之间。

在这种过程中，有两个概念非常重要。

一个是历史需求峰值。也就是在工业化城市化几十年上百年的进程中，需求增长最快或需求量最大的那个点或区间。到了这个点或区间，经济增长就开始减速。

另一个是需求结构。需求结构背后是收入结构，简单地说，是中高收入群体与低收入群体的分布结构。主要有两种情况：一种是中高收入者比重低、低收入者比重高的结构；另一种中等收入群体比重高，低收入群体比重低的结构，也就是通常说的“橄榄型”结构。

历史需求峰值决定了高速向中速的转折点，而需求结构决定了转折点后中速增长的持续时间。

在转折点以前，经济增长的主要约束是供给不足，在市场供求关系上容易出现通胀，这一时期主要是供给能力形成阶段。转折点之后，主要约束成为需求不足，事实上，需求相对下降正是增长减速的原因。通胀压力转为通缩压力，或价格上升压力转为价格低迷压力。

从国际经验看，中速增长保持较长时间的经济体，一般基尼系数比较低，在0.4以下，收入差距相对较小，有一个规模较大的中等收入群体。这样的中等收入群体可以释放较大规模、较长时间的需求，从而支撑较长时间的中速增长。相反，如果收入差距较大，中等收入群体规模较小，当这个群体需求潜力大体释放后，容易出现增长的明显减速，导致陷入低速甚至停滞后退的困境。

这个时期正是由中等收入阶段进入高收入阶段的关键节点。二战以后，几十个经济体开始工业化进程，由低收入阶段进入中等收入阶段。但由中等收入阶段进入高收入阶段的经济体甚少，大型经济体只有日本和韩国。一万美元左右是一个特殊的不稳定节点，更多的国家在这个节点上出现反复或后退，陷入所谓“中等收入陷阱”。

现阶段我国的基本情况是，中等收入群体大体占三分之一，4亿人左右；在此之下有9亿多低收入群体，占三分之二。基尼系数多年来保持在0.4以上，有些研究认为在0.45或更高的水平上。当前面临的需求不足，与这种需求结构直接有关。

三、如何增加有效消费需求

增加有效消费需求首先要区分生存型消费和发展型消费。包括低收入阶层在内，以吃穿和其他日常基本消费为主的生存型消费趋于稳定，或者说，已经基本解决了温饱问题。消费总量扩大体现为结构升级。消费增长更多由教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费拉动。

消费实现方式的差异也很重要。生存型消费以个体消费方式为主。发展型消费较多采取集体消费或公共服务方式，如医保社保采取互助共济方式，学校教育是集体学习方式，与政府的基本公共服务均等化水平直接相关。扩大发展型消费仅靠个人努力是不够的，需要政府搭台子、建制度、出资金，是政府消费支出与居民消费支出的组合。

基本公共服务均等化水平滞后，直接拖累发展型消费的增长。现阶段，城市居民抱怨或忧虑较多的是教育、医疗、住房“三座大山”的压力。近三亿农民工、近两亿外出进城农民工基本公共服务欠账更为突出。四亿中高收入群体与九亿低收入群体之间的收入差距，相当大部分源于基本公共服务分享水平的差距。所以扩大消费要找准痛点：一是以基本公共服务为依托的发展型消费，二是以农民工为重点的中低收入阶层。

基本公共服务短板与城市化水平直接相关。城市集聚效应降低公共服务供给成本。在传统农村地区，现代基础设施、基本公共服务成本过高，很难触达。与发达经济体相同人均收入水平时相比，中国城市化率偏低，常住人口城市化率为66%，户籍城市化率为48.3%，而发达经济体通常在70%以上，有的超过80%。

以往我们重视生产的规模经济和集聚效应，忽视了消费特别是服务消费的规模经济和集聚效应。而这一条应该是我们现阶段扩大消费需要高度重视的一个底层逻辑。没有一定密度的城市化水平，教育、医疗、保障性住房、社保、养老、文化娱乐等领域较高水平的基本公共服务难以实现。

从制度层面看，存在着不利于提高以人为中心的城市化的制约因素，集中体现在城乡之间的三个不平等：一是户籍制度所体现的身份和居住迁徙权利不平等；二是基本公共服务分享权利不平等；三是财产（不动产）权利不平等。

四、不能简单仿效发达国家的量化宽松政策

中国经历的长达30多年的高速增长和近十多年的中速增长，都显著高于同期发达国家的增长速度。增长动能主要来源于中国作为后起国家的追赶潜能，或者说人类社会自工业革命以来技术进步所形成的结构性潜能，也是发达经济体已经做过的、我们还没有做但有条件有可能做的事情。到2035年，从目前的人均1.4万美元到3.5-4万美元，至少还有2万美元的追赶潜能，主要是消费结构升级带动的服务业发展，制造业和农业的稳固与升级等。我们经常讲经济增长的不确定性，事实上，这种追赶潜能是确定性较强的。

与此同时，我们还有数字技术和绿色转型等新技术革命带来的增长机会，也可以看成是一种新的结构性潜能。这方面我们与先行者的差距并不大，有些领域并驾齐驱或局部领先。追赶潜能与数字绿色潜能并不是两条赛道，而是融为一体的。传统追赶潜能加新兴数字技术和绿色技术，仍可支持中国经济保持5-10年的中速增长。

在这一时期，宏观政策重要性在于保持经济运行过程中的稳定与平衡。作一个不大准确的比喻，现阶段如果潜在增速为5%，宏观政策大概影响的是1%，其余4%取决于结构性潜能，而结构性潜能在多大程度上释放，则取决于是否有适宜体制政策环境。改革就是为了创造这样的环境条件。

需要说清楚现阶段我国与发达经济体在宏观政策作用上的区别。发达经济体也是成熟经济体，处在低速增长期，是一种维持性折旧性的增长，新增长潜能很少，宏观政策的变动往往能够决定经济增长整体走向。如果中国经济增长真的主要依赖于宏观政策，应该已经到了低速增长期了。

随着中国经济由供给约束转向需求约束，释放结构性潜能的改革相应转到需求侧。在继续推动必要的供给侧结构性改革的同时，重心将会转向需求侧结构性改革。

然而，改革往往被认为是慢变量，远水不解近渴。事实上，在改革工具箱内，能够找到不少增长导向、有立竿见影之效的改革举措，产生“今晚公布，明早涨停”的短期效应。即使那些中长期见效的改革，如能尽早启动和推进，也能形成积极预期，对短期稳增长发挥正面作用。

还有观点认为，改革不能解决短期的货币信用问题。这就涉及到对货币信用如何形成的理解。改革就是开放权利。这些年来，中央关于改革的重要文件中大量使用的词语是“允许”、“可以”，就是把以往不允许、不可以做的事情放开了，居民的权利就相应增加了。允许、可以做的事情多了，权利增加了，就可以发现新的交易机会，而正常的市场交易要“一致同意”，对双方都有好处，就会有一个经济上的增量或“增加值”。交易增加相应扩大货币需求，扩大信用，进而实质性地扩大需求和供给，特别是需求侧改革能够更多地扩大消费需求。简而言之，改革扩大权利，增加交易，增加信用，进而实质性扩大需求。如果不通过改革把被不合理体制政策束缚的交易机会解放出来，即使增加货币，也不能增加交易和信用，只会增加货币空转。

五、建议推出一揽子刺激加改革的经济振兴方案，实质性扩大终端需求，带动经济回归扩张性增长轨道

应推出一揽子刺激加改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长轨道。

落实二十届三中全会关于城乡融合发展的改革举措，以财政政策为主，与需求侧结构性改革紧密配合，产生扩消费、稳增长、防风险的综合效应。具体包括10万亿刺激规模、两大突破口和一个重要目标。

经济刺激计划规模。以发行超长期特别国债为主筹措资金，在一到两年时间内，形成不低于10万亿的经济刺激规模。2008年搞了四万亿刺激计划，当时的经济总量是30多万亿，重点是基础设施建设等投资。去年GDP总量达126万亿，可以考虑按GDP总量10%的比重，确定刺激计划的规模。与2008年不同的是，这次重点是补上基本公共服务的短板。以往重点是物质资本投资，这次是人力资本投资。这一刺激计划在微观层面重点带动消费，同时也在一定幅度上带动房地产、基建、服务业等领域投资，实质性地扩大内需。在宏观上则可提升总需求水平，缩小与总供给的缺口，带动GDP平减指数转为正增长。

两大突破口，或者说两个重点领域。一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。短期重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，向新市民提供。

落实三中全会关于“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利” 的精神。农民由进城打工转为在城市家庭团聚、安居乐业。增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育医疗养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧，降低预防性储蓄。

二是加快都市圈范围内中小城镇建设，带动中国的第二轮城市化浪潮，形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。同时也适合制造业和中低端服务业的集聚。在这个范围内，房地产、基建等还有一定的发展空间。

落实三中全会关于“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”等精神。重点推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向自主流动，以市场化为基础优化配置利用各类资源，农民可以进城，城市居民可以下乡，给城乡居民双向创业就业置业以更大空间。进一步解放思想，积极探索，把农村宅基地流转和农村社会保障体系完善相配套，加快农村土地制度改革，实现土地利用效率提高、农民财产性收入增长、社保能力增强、城乡居民居住条件改善、产业稳定增长和结构升级，一举数得。

一个重要目标。就是以这次经济振兴方案实施为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8-9亿。提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。

提出并实施上述经济振兴方案，短期内有助于较快在边际上补上总需求不足缺口，带动经济增长进入扩张性循环轨道，同时用刺激加改革的方法，花钱建新制度，也将为中长期经济社会高质量可持续发展创造条件。