三中全会财税体制改革新信号：框架、挑战与展望【解码三中全会关键词】_风闻

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前言

在十八届三中全会提出建立“现代化财税体制”的基础上，二十届三中全会《决定》进一步深化财税体制改革。新一轮财税体制改革将是系统性的改革，通过健全现代预算制度、优化税制结构、协调中央与地方财力关系等多方面的努力，注重公平、利益调整和问题解决，以高质量发展为原则，逐步推进各项改革措施的落实，推动我国财政治理体系和治理能力现代化，助力经济高质量发展和中国式现代化建设。

-三中全会往期内容-

一、新一轮财税体制改革的重要方向与总体框架

**在十八届三中全会提出建立“现代化财税体制”的基础上，二十届三中全会《决定》进一步深化财税体制改革。**一方面，在财税改革路径上一脉相承，仍然从预算、税制、事权与支出责任三方面进一步深化财税体制改革，另一方面，则以增加基层地方自主财力为重要方向，重点突出了中央与地方财政事权和支出责任划分改革这一核心内容。

第一板块，要求健全预算制度，为其赋予更多的宏观调控职能。与十八届三中全会相比，本次会议将“深化财税体制改革”调整为“健全宏观经济治理体系”的一个组成部分。与这一调整相对应，本次会议在十八届三中全会将预算改革定位于“规范和约束收支”的基础上，提出将国有相关收入全面纳入预算管理、深化零基预算改革、强化对预算编制和财政政策的宏观政策等6项具体措施，均更加关注预算制度的宏观经济职能，覆盖了扩大预算管理范围、加强公共服务绩效管理、结构调整以及完善预算公开和监督制度4大方面，以此在有效补充财政收入的同时，确保政府财力能够真正流向有需求的区域和重大项目建设。

**第二板块，要求健全税收制度、优化税制结构。**资源配置与收入分配是税收的重要经济职能，此二者职能的发挥也成为新一轮财税体制改革的重要着力点。《决定》要求，通过研究同新业态相适应的税收制度、完善对重点领域和关键环节支持机制、完善综合和分类相结合的个人所得税制度、实行劳动行所得统一征税等具体措施，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。

第三板块，要求深化中央和地方财政事权和支出责任划分改革，多措并举增加地方自主财力。在分税制改革实施三十年后，《决定》提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。具体措施方面，将重点放在通过财政转移支付制度改革、调整增值税与增值税存量、研究合并地方附加税、合理扩大地方政府专项债券支持范围、下沉部分非税收入管理权限等手段，从多方面落实“事权上收、财力下沉”，理顺央地财政关系，为地方财政**“增收减支”**，从而缓解地方财政压力，也更好地发挥地方地积极性。

除上述内容之外，本次《决定》还在健全生态环境治理体系中提及要**“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”，以及在房地产行业发展相关段落中提出满足、支持城乡居民多样化改善性住房需求的同时，提及“完善房地产税收制度”**，进一步突出了本次税制改革对于结构优化的重视。

二、当前财税体制面临的主要问题与挑战

预算制度方面，存量管理能力与支出固化问题较为突出。首先，在依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入中，有大量收入尚未纳入预算管理。审计署2021年6月发布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，截止2020年底，相关收入总额可达4500亿元。其次，目前我国财政预算基本以**“只增不减”**作为编制方法，部门和单位在申请预算时普遍存在基数加增长的观念，临时项目长期化，长期项目基数化的现象严重。上述现象意味着，政府财力难以流向真正有需求的区域和重大项目建设，也可能导致预算透明度不高、约束力不强的问题。

**税收制度方面，高质量发展为税制结构的适应性与创新性提出考验。**根据客观历史阶段和经济社会发展的要求，建立合理的税制结构是履行税收职能和实现相关税收政策目标的基本前提。本次会议中，突出了如下两个方面。**其一，直接税比重能够直接影响企业和个人的经济行为，很大程度上决定了税制结构是否能够更好发挥资源的优化配置和收入的公平分配的，因此，《决定》沿袭了需从长计议的提高直接税比重这一路径选择，但如何在保持税收稳定性和可持续性的基础上完成这一转变，仍然面临较大考验。****其二，税收制度需与新业态相适应。**伴随当前数字经济的发展，既存在着业态多样性、跨地域性带来的收入界定模糊与偷税漏税等问题，也存在如何对数据生产要素确权困难带来的税收征管难度大、价值评估困难，以及如何以此激发企业家创新精神、不至于过多限制企业创新能力和竞争力，从而促进高质量发展的核心问题。

**央地关系方面，事权与支出责任****划分改革仍需进一步深化。**相关报告显示，分税制改革后，目前面临地方政府承担事权和支出责任过多，中央支出占比远低于国际平均水平；央地收入划分不合理，地方政府缺乏主体税种，地方非税收入规模持续膨胀；以及转移支付结构有待完善的问题。这种这种财政结构使得地方政府在税收不足的情况下，却在经济和社会活动中扮演着更为重要的角色，对地方经济和社会发展的支出比例较高。与此同时，伴随着各个地方间的相互竞争，有些地方出现了较多超出财力、举债投资基础设施的现象，加剧地方政府的财政压力与债务风险，区域发展差距也可能进一步扩大。而在此背景下，中央转移支付规模也在增长，过去一年之中，中央对地方的转移支付也达到了10.3万亿元，超过中央一般公共预算收入。

三、新一轮财税体制改革的预期目标与未来展望

党的十八大以来，习近平总书记先后指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”；党的十八届三中全会也将新时代的财税体制改革作为部署的**“全面深化改革”的“重点之一”。而在关于本次《决定》的说明中，习近平总书记也进一步指明了新一轮财税体制改革的重要方向：“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力，拓展地方税源，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。”**上述论断和部署，体现着财政地位在国家治理层面的战略性提升。

过去十年间，中国经济经历了从2014年步入新常态的深刻转型，特别是在2017年后明确转向高质量发展轨道。在此背景下，党中央多次强调以提高直接税比重为取向优化税制结构，党的十八届三中全会提出“逐步提高直接税比重”，这一要求在随后的**“十三五”及“十四五”**规划纲要中得到了进一步强化与细化。而本次会议不仅沿袭了这一路径选择，再次要求完善综合和分类相结合的个人所得税制度，健全有利于社会公平、市场统一的税收制度，更是紧紧围绕高质量发展要求，坚持问题导向，加大财税支持。如前所述，**数字经济独特的商业模式、交易方式及价值创造逻辑，对传统税制结构提出了前所未有的挑战。**在此基础上，本次会议强调关注现有税制结构与数字经济业态的适应程度，要求研究同新业态相适应的税收制度，既包含将现有税收制度根据新业态进行相应调整的方面，也可能包含研究设立与经济业态相适应的新税种；同时也强调与对重点领域和关键环节的保障能力，通过税收支持如高科技、环保产业等重要领域，以及研发、创新等关键环节，促进新质生产力发展。

更加重要的是，改革开放以来，尽管中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到**“分灶吃饭”**、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，但财权和事权也如前所述，仍然存在不同程度的不清晰、不合理等问题。健全地方财政体系是重塑中央和地方财政格局的“牛鼻子”，通过健全地方税体系、缓解基层财政支出压力为地方财政“增收减支”，能够更好发挥地方的积极性**。**对此，相较于预算与税收板块，本次《决定》更多地着墨于此。既通过推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例补充地方财力、平衡央地关系。也首次提出研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率提高税收效率，激励地方税收，逐步培养地方主体税种。同时指出，需要合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例；完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制；加快地方融资平台改革转型。以及规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。并在此基础上，**适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。而在本次《决定》的健全预算制度部分，也通过将相关收入全面纳入预算管理、完善国有资本经营预算和绩效评价制度、深化零基预算改革、统一预算分配权与完善权责发生制政府综合财务报告制度等措施使得为地方财政“增收减支”**这一重要目标得到了更加详尽和细致的体现。

可以看到，新一轮财税体制改革将是系统性的改革，通过健全现代预算制度、优化税制结构、协调中央与地方财力关系等多方面的努力，注重公平、利益调整和问题解决，以高质量发展为原则，逐步推进各项改革措施的落实，推动我国财政治理体系和治理能力现代化，助力经济高质量发展和中国式现代化建设。

编辑：王雨浓

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