【深度窥探】美国贸易产业政策底层逻辑及中美贸易战_风闻

来源：兔主席/tuzhuxi 20240710

按：现任美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）不久前接受了美国自由派媒体VOX的访谈（标题：《中国制造的终结》），现身说法介绍了美国对华贸易政策及当前美国针对贸易及产业的一些思路。戴琪身处贸易战第一线，有权威的身份和授权，讲出来的内容通俗易懂，措辞是相对非政治化的，举了电动车的例子，较好的对美国听众说明了美国目前贸易及产业政策的思路及底层逻辑，对于我们了解美国（乃至欧洲）相关的政策也极有启发和帮助，特摘录供参考。

本文分为两部分，前面是访谈内容翻译，文中用【】穿插点评；后面是分析点评。

一、访谈正文

访谈对象：Katherine Tai（戴琪），美国第19任贸易代表

时间：2024年6月26日（星期三）

（网图：戴琪）

Noel：我是（主持人）Noel King。今年5月14日，拜登政府宣布将对来自中国的某些商品提高关税。钢铁、铝合金、一些医疗产品，以及电动汽车等其他一些商品。我想问问美国贸易代表Katherine 戴琪（戴琪）——为什么？

戴琪：关税是我们实践最多、最真实的工具之一。本质上，关税就是一种贸易工具。近年来，围绕关税的讨论已经从——或者是客观的，或者是不实的，，而转向了更加的情绪化、戏剧化。而我们都知道这是为什么。

Noel：因为关税会让东西更贵呀。

戴琪：呃，不是的，因为在过去的几年里，人们都一味地把关税看作是用来打击其他人或其他国家的某种东西。而我想让人们真正关注的是：如果你是一个贸易政策专家时，你需要以一种非常冷血的方式看待关税。关税就像是“两乘四木方”，你可以在五金店买到的，对吧？你可以挥舞着它，用它来威胁人，用“二乘四”去打别的东西；你也可以用一种有战略、有思想的方式在建筑上使用它：你可以用一堆“二乘四”修建一些很漂亮的东西，或修建一些很实用的东西——比如一座桥、一道篱笆或一座房子。现在，我们在针对中国关税方面所做的事情，就是采取一种自2018年就开始实施的结构。   

（引用美国前总统特朗普在2018年的讲话：“我想用的措辞是‘互惠’……当他们对进入中国的汽车征收25%的税，而我们对他们进入美国的汽车征收2%的税的时候，这是不合适的。如果他们向我们收费，我们也向他们收费。这是必须的）

戴琪：这是一项法律行动，是[我们这儿]——美国贸易代表办公室（USTR）发起的；行动的重点是针对中国的非公平贸易做法。[具体而言]，那一套关税是针对美国贸易代表在2018年做出的调查结果，即中国在技术转移、知识产权等方面的非公平贸易做法，这些做法损害了美国的经济利益，而我们需要反制，我们需要为[中国的那些]行为创造一个后果，其中一部分考虑也是为了某种筹码（leverage），通过谈判推动中国政府改变行为。

【在这段里，戴琪明确说明了拜登政府的对华贸易政策完全是延续特朗普的。他们是认同特朗普政府的做法的——背后的逻辑、实施的手段等。实际上我们可以看到，作为一个官僚机构，美国贸易代表处USTR是有连续性的，是连贯的。戴琪是贸易律师出身，是贸易专家这个圈子里的，认同并沿袭特朗普的贸易代表莱特希泽的做法】

戴琪：那么好了，在2022年的时候发生了什么呢？在这些关税实施四周年之际，我们收到了利益相关者的反馈，他们说：请保留部分或全部的关税，因为它们有助于解决我们在对华贸易关系中遇到的挑战。这就触发了301条款，让我们启动了一个流程去评估这些关税的有效性：中国的做法是否已经调整？如果没有，我们应该做些什么？结果，基于这一我们在2022年启动的评估的结果，我们宣布将保持关税，并且会战略性地提高它们。我们对中国进口商品加征关税的每一个领域，都与我们在美国国内投资的战略领域相对应。背后的意图是将这两个要素结合起来——关税是一种防御性要素，用来抵御不利的竞争性贸易影响；投资则是为一种进攻性政策措施，帮助美国在有竞争力的领域继续增长，在长期衰退的领域进行重建。   

Noel：我很欣赏您说的，关税不是一种钝器，而更像手术刀，或“二乘四木方”，用您的话来说。但关税确实会让东西变得更贵。而美国人对目前的高物价深感担忧。为什么拜登政府不认为这是一种负担呢，尤其是在选举年？

戴琪：我来给大家介绍一下关税是怎么运作的，因为我也听过许多这样的说法，它看起来非常合乎逻辑，有一定的逻辑性，但如果人们能够真正理解关税究竟如何运作，才会更有帮助，要认识到：关税不是一个“一比一”的关系；[所谓“一比一”的关系，] 就是你在边境上征收5%的关税时，意味着在美国市场销售商品的价格会高出5%或更多。当我们开始回顾过去五六年美国的物价时，你并没有看到因为增加关税而导致物价自动上涨。不过，我们确实能看到的是通货膨胀的压力——尤其是在新冠疫情出现之后。【戴琪的意思是说，美国老百姓现在对通货膨胀确实怨声载道，但通货膨胀一直是都有的，最大的因素是疫情，而不是关税，关税早在2018年就有了，不要抱怨到关税身上】

但我想强调的是——没错，我能理解这么一个逻辑，就是如果我们在边境征收关税，价格就会上涨。但我只想把话说得更加明白一些：这不是“一比一”的关系。还有许多许多的例子，即关税照旧征收，而许多从事中间业务的进口商告诉我们，出于各种各样的战略原因，他们选择自己把成本吸收掉。我想强调的是，在国际经济和国内经济中，有许多的事情在发生，而这些都是我们为了应对所有这些挑战而推出[关税]所带来的影响。【这一条也极为重要，即戴琪/贸易官僚们认为，关税的影响并不会直接通过价格传导到终端消费者，相反，会出于商业原因，被供应方消化了——无非就是让供应链条上的企业都少赚一点】   

Noel：中国制造的部分吸引力就在于它比美国制造更便宜，对吧。这就是过去三十年的故事。拜登政府确实希望美国人购买电动车，但同时，它又对电动车加征关税，使中国汽车认为进入美国市场无利可图。这里是有一些真正的矛盾的。

戴琪：所以我认为这是一个非常好的例子，能够说明我们目前正处在两个转型的过程之中。我们处在过渡期。说到气候问题，我们都知道，在今天这个位置上看，我们是无法达到我们的气候目标的，但我们可以在未来达到这样一个状态，即我们有更多可运用的工具，我们采用了更多的技术，我们可以减少碳的生产及排放。同样，坦率地说，我们正处在供应链和制造业的转型过程中。我们根据疫情期间的经验可以得知，我们丧失了如此多的制造能力，以至于当危机到来时，世界上每一个人都需要某一套产品的时候，我们却发现自己在此时基本无能为力，无法重新开始生产这些东西。所以，这是一个关于两个转型如何相互呼应的问题。这里我只想说，太阳能电池板是一个很好的例子。在2000年初的时候，我们正在发展这个行业。我们在美国做了很多创新，大约在那个时候，中国开始实质加大对这个行业的目标，集中所有的资源以真正地提高效率，大规模的生产太阳能电池板，最终，他们做到了，而我们的太阳能电池板生产商开始倒闭，因为……   

Noel：因为[中国的产品]更加便宜。

戴琪：因为它们更加便宜。而今天，我们所处的形势是，我们85%的太阳能电池板都依赖一个国家生产，而这个国家与我们有一个非常复杂及日益紧张的关系，而太阳能只是一个例子——一旦一个国家能够通过人为压低价格来垄断国际市场，让我们对其廉价产品“成瘾”（addicting to），则一旦他们能够拿住我们，而我们自己停止了生产，那么我们实际上就会丢掉许多实现我们自己的目标、做出我们自己决定的自由。我们变得完全依赖别人来实现我们的目标和期望。一旦你失掉了产业，再重建它就会变得非常的困难，所以我们得在失去我们的产业之前，就开始采用防守和进攻策略，所以我在这里回到电动车行业：一旦有人能够垄断全球市场，他们就有能力在拥有垄断地位之后抬高价格，而你是完全无能为力的，他们可以像拉悠悠球一样来回拉扯价格。而我们从疫情中学到的经验是：这种价格波动对经济增长与发展是十分有害的。

Noel：基于您的这个想法，我能不能说，您现在告诉美国人民的是：你们已经习惯了从中国买便宜货，现在是丢掉这种习惯的时候了。东西会变得更贵。这是为了国家的利益。你们习惯了就好。

戴琪：我会说：这是为了你们自己好。长期以来，我们面对的是这样一个全球贸易体系——它让我们的工人相互对立，它奖励对工人的剥削、奖励对地球的剥削。我认为，我们所有人都应该戒掉这种成瘾，因为如果我们不戒掉，地球和国际经济就没有可持续性可言。我认为，就在过去的几年里，我们已经开始目睹如果当事情停止运作的话会发生什么。这是一个非常可怕的情景，但并不是不能避免的。

戴琪：在今天这个时候担任贸易代表这个职务，真正有趣和有挑战性的部分是——这一切都意味着我们必须改变关于贸易的话语，不再是简单比较谁能生产出更便宜的产品。这就是我们现在真正应该解决的问题，而我们已经开始和我们的贸易伙伴一起解决这个问题。发达经济体和发展中经济体都是全球贸易体系的组成部分，我们需要一起建设我们的中产阶级，我们不能再让他们彼此对立起来，说：工作机会就这么点儿，好的工作机会就那么多——它们要么在我的经济里，要么在你的经济里，对吧？这是传统的产业政策视角。如果我们能够破解国际贸易对话的症结——弄清楚究竟如何在长期提高标准，而不是降低标准，如何共建我们的中产阶级。这是通往一个有着更新、更美好愿景的全球化的通路，而我们今天就需要它。   

（引用戴琪在美国智库大西洋理事会的讲话：“我和[莱特希泽]能够找到共同努力方向的是：改变我们对贸易的做法。世界和原来不同了，[旧的贸易体系]对于美国本土的收益不够包容普惠） 

二、访谈点评

1.贸易领域技术官僚之间存在共识：尽管戴琪是拜登民主党政府任命的贸易官员，但明显很认可自己的前任：特朗普共和党政府任命的莱特希泽。他们的政策是一脉相承的，而且有发展和迭代。不妨这么理解：在技术官僚体系里，贸易是一个非常专业的领域，一个小小的生态圈。这些技术官僚背景接近，理念相似，惺惺相惜，这些年也逐渐形成了共识，朝着一个大的方向努力。我们有理由相信在产业政策领域也可以找到许多类似的技术官僚

2.政客之间存在共识：在贸易问题上，戴琪和莱特希泽作为技术官僚是存在共识的，而拜登和特朗普作为死对头，在对华贸易上也存在共识，所以拜登延续了特朗普的政策。这背后不仅仅是两个政客的共识，更是民主党和共和党两党的广泛共识：接下来，美国必须努力发展本土产业，包括传统产业以及新兴产业。这是从多个角度出发的：经济就业、社会稳定、国家安全与自主、长期可持续发展等等。用中国的话说，这是“饭碗能不能牢牢地端在自己手里”的根本问题。当然两人之间也存在差异。这一条下文再说   

3.经济全球化终归只是手段，而不是目的：在新自由主义框架下，“全球化”一度上升成为一种价值，一种理想，一种愿景，几乎变成了目的本身，给人一种假象，即为了追求经济全球化，人们需要并且愿意让渡或放弃自己的利益。实际上完全不是这个情况：**经济全球化最终只能是手段，从来就不是目的。**什么手段呢？就是服务各种目的：提升本国人民福祉；提升社会稳定；提升政治安全；提升长期竞争力与生存力。但最根本的目的，是提升本国人民的福祉。请注意，不是以全世界的公民为中心，没有什么国际主义愿景，就是保护和提升自己的人民的福祉。全球化如果有利于上述目标，那老百姓就支持全球化；否则，老百姓就反对全球化。这些年美/西方经济民粹主义崛起，无论左翼还是右翼，都对原有的贸易体系提出批评，而提倡保护主义，归根结底就是因为这些经济体的大多数老百姓已经不相信全球化能够提升自己的福祉，相反只会恶化自己的经济状况。也可以这么理解，这些国家也是吃到全球化红利的，一度收割了发展中国家，老百姓多少能够享受到好处，所以他们拥护这个模式，到处推行这个模式，到现在，这个范式不能满足他们的利益了（当然也是老百姓的利益），他们自然要反对。         

4.旧有贸易范式的推翻：

1)“肥水流了外人田”——资本无国界问题：美国原来的逻辑其实是依赖资本，把资本作为社会经济发展的主导力量、充分力量，认为只要资本运作起来了，获益了，就能反哺社会，最终让所有人受益。这其实就是“涓滴经济学”。过程中，政府角色越少越好，去监管、减税。在封闭的经济体里，这个框架是有道理的，但在全球化体系下，这个框架就出问题了，因为资本是无国界的，在全球化的世界，资本是自由流动的，它可以抛弃所有的产业基础、就业、社群，离开母国，奔向成本最低（包括劳动力及其他生产要素）的地方进行生产，以获取赚取超额利润。资本的目标是最大化自身利益，而不是服务国家战略，不是提升本国人民福祉——这些至少不是它内嵌的、天然的目标。美国的情况是，资本离开母国，制造业外迁、中空，美国丢掉了产业基础、丢掉了高质量的就业机会，饭碗逐渐就不端在自己手里了。这在一开始还能忍受，但伴随社会贫富差距加大，阶层和族群矛盾加剧，这些问题也就越来越严重。最终，人们把矛头指向了经济全球化体系。这里要指出的是，哪怕没有任何非公平贸易实践，只要两国生产要素不同——例如某一国的薪酬起点很低，一国的规模效应很强，那么只要存在贸易和资本流动（FDI），几乎必然会造成不对等的情况，即一国会相对受益，一国会相对受损，两国水平向中间靠拢。对于发达经济体的普通人来说，这就相当于向发展中经济让渡福祉。他们又不是“雷锋”，为什么要支持这么做呢？最终的结果就是政治反弹，反过来改变政治。

**2)“关门打狗”单靠资本也不行——产业政策因素。**要在一国扶持有长期战略价值的产业，当然需要产业政策，即一方面“攘外”（保护主义），一方面将各种生产要素资源向某一个产业倾斜。美/西方国家发展初期都有产业政策；战后东亚国家的阵型更是依赖产业政策。而每个国家政治制度、政府企业关系、社会文化基础都不同，一定会有些国家更加擅长集中调度资源，推动行之有效的产业政策。但无论如何，正如戴琪所清楚认识的，要搞好太阳能光板、电动车这样的战略性行业，必须有产业政策——光依赖资本、企业及市场力量是不足够的。

5.在美国和西方眼中，中国“暴露”了旧有体系的问题——中国有庞大的人口基数、勤劳敬业的工作精神，良好的基础教育、广大的劳动力基础，高质量的基础设施，庞大的本土市场，强有力的产业政策，独特的政府-企业-社会共生关系。这注定使得中国在经济全球化方面有望成为绝对的赢家，甚至实现“赢者”通吃。现在中国摩拳擦掌，打算把国内“内卷”构建的庞大产业向外输出，已经给美/西方及希望发展本土产业的国家形成了压力。不妨这么比喻：在经济全球化这门考试里，中国就是神童，无人能竞争。中国来了后大家就都“别玩了”。**美国是体系的老大，作为应对，只能改变游戏规则、考试规则，彻底推翻旧有范式。戴琪的讲话充分展现了美国政府的想法。应该说，她所表达的内容并不算是意识形态或政治导向的，而是对现实情况一种实事求是的认定，如她援引莱特希泽所讲的：“今天全球贸易体系和原来不同了”。**美国要稳定要发展，似乎只能推翻旧有体制，不能再“刻舟求剑”。可以这么做一个小结，中国的出现改变了经济全球化的许多基本假设，美国不得不从依赖资本、服务资本转回到服务人民。某种意义上，可以说是“人民打败了资本”。

6.美国贸易和产业思想的“发展迭代”——现在的思想和2018年的思想是不同的

**1)美国在2018年贸易战初期时的想法：关税是个谈判手段，目的是逼迫中国进一步“打开国门”。**但并不清楚的是，如果中国答应了的话，这在何种程度上能够实现美股的贸易和产业目标？譬如说，它究竟如何让制造业回归美国呢？美国对中国的FDI难道不会因此进一步增大么？中国庞大的产业基础、更明显的规模效应、更低的生产成本、更激烈的国内市场竞争等，难道不会让中国制造对美国制造形成更大的优势么？美国中产及以下的普通家庭究竟如何受益呢？另外，关键的，美国究竟如何发展自己的战略产业？应该说，当时的人对这些问题是不太清楚的，有考虑但是不系统，政治共识并没有形成；    

**2)美国在（今天）2024年贸易战时的想法：关税不再是谈判手段，而是抵御中国商品于美国国门之外的防守性手段。**对于关税更准确的描述是：它是美国设的一种“堤坝”，通过人为提高价格，尽可能防止中国商品的流入。那么关税提得多高合适呢？自然是越高越好，只要美国经济/消费者能够吃得消的价格就可以了。戴琪清楚说出了美国政府的想法：关税的成本提升是可以被供应链上各个利益方消化的，并不都会传导到消费者。她把美国的策略总结得也很清楚：

a)对外是关税，主要是挡中国，把中国商品拒之门外，这是第一目标，从政治考量看，还有第二目标，就是引导资本脱离中国，在中国国外——最好在美国的盟友国家——构建产业链。

b)对内是产业政策，增加本土资本和国际资本在美国本土进行投资，重建美国的制造业

那么为什么美国的贸易产业政策会在这几年发生变化呢？一是国内社会矛盾进一步升级，二是疫情因素的影响，发现产业中空的风险（如戴琪所说的），三是中美冲突的加剧。这些都推动了美国贸易产业政策的全面“升级迭代”。

7.基于以上，一个重要观察是，美国的关税，贸易战里的谈判条款，现在已经变成形式上的了——美国真正要达成的目的，是把中国挡在门外，拿时间换空间，争取实现美国产业的本土化——从基本产品到战略性产业。当然，全面本土化是不可能的，美国技术官僚们深谙重建产业之难，所以他们现实的目标是，优先发展美国本土，次选发展美国的盟友国家。但总而言之，要系统性减少对中国的依赖。至于“脱钩”、“去风险化”，这些都是具体的措辞和话术了，本质没有区别，也不重要。   

8.最后一条，拜登和特朗普的区别，简要概括:

1)关税的对象：

a)拜登主要针对中国，对中国维持或加增关税，但注意维护和其他国家特别是盟友国家的关系

b)特朗普现在针对所有国家，对所有商品加征关税。可以说，特朗普要建的堤坝更高更厚

2)供应链的“去中国化”：

a)拜登更能接受核心供应链从中国转移到美国盟友国家

b)特朗普更希望核心供应链转移到美国本土

3)简言之，特朗普比拜登更加硬核：

a)第一任的特朗普:1.0贸易产业政策；

b)第一任的拜登:2.0贸易产业政策

c)第二任的特朗普（如上台）：3.0贸易产业政策

以上是我们今天的分享，主要还是以资料共享和分析为主。谢谢大家。