海洋功能区划可否在法律框架下灵活运用？_风闻

     前日出版的《澳门特别行政区公报》，刊登了第106/2024号行政长官批示：

核准《澳门特别行政区海洋功能区划》，及其第六条第一款的附表「海洋功能区体系」和附图「海洋功能区划图件」。另外，《澳门特别行政区海域规划》也已上载在海事及水务局网页。

根据中华人民共和国国务院令第665号，中央人民政府决定将澳门特别行政区海域面积明确为八十五平方公里。澳门特区为此制定了《海域管理纲要法》，其中的第四条及第五条规定，为有效管理澳门海域，特区政府需制定《海洋功能区划》和《海域规划》。 澳门海域的管理和开发利用须符合国家海洋战略及国家海洋整体规划。而编制《海洋功能区划》和《海域规划》须考虑澳门海域的水深、水质、防洪纳潮、船舶通航、城市发展需要及海洋环境保护等条件。

其中《澳门特别行政区海洋功能区划》是在维护国家海域整体性、国家整体利益和澳门长远发展利益的原则，并在符合国家海洋功能区划和相关技术标准的前提下，与《城市总体规划》相衔接，按照澳门的区位条件、自然资源、开发利用现状和社会发展需求等因素编制而成。为符合海洋功能区划、有效保护海洋生态环境，每一个海洋功能区都具有用途管制、用海方式控制和海洋生态环境保护的要求。

 而《澳门特别行政区海域规划》则是在明确海洋功能区划的基础上，对海域的使用、开发和保护所制定的规划，并与《城市总体规划》互相配合，规划涵盖宜居城市建设、生态保护与污染防治、提升海洋防灾减灾能力、海洋旅游、海上体育、海洋文化、区域合作等方面的海域利用与发展。

《海洋功能区划》分为三级类别。以策略定位、区域协调为原则划分的一级类，包括海洋发展区、海洋保护区和海洋保留区三种功能区。以区位条件、主导功能为依据划分的二级类，将一级类功能区分为八种不同的功能区，包括交通运输用海区、城镇建设用海区、工业及管道用海区、旅游文体用海区、废弃物处置用海区和特殊用海区等。以用海需求、开发现状为导向，将二级类功能区分为十九种不同的功能区，例如港口区、锚地区、机场建设区、轻轨保障区、航道区、海底缆线及管道用海区、风景旅游用海区等。《海洋功能区划》并为各个海洋功能区设定管控要求，开发利用时需遵守。在制定涉海发展政策、编制涉海规划时，应当征求海域管理主管实体的意见。海事局可定期评估海洋功能区划实施情况并提出修改意见。

《海域规划》的总体目标是统筹澳门城市建设和海域发展，推动澳门海域合理开发、利用、管理和保护，发挥澳门海域在建设宜居城市和世界旅游休闲中心的重要作用，促进经济适度多元化发展，助力澳门融入粤港澳大湾区建设和国家发展大局。其原则包括维护国家海域整体性、符合相关法律法规及合作安排的要求、配合澳门城市总体规划及社会发展需要、注重海洋环境保育、促进海洋经济发展、保护海上及军事安全。并订出近期、中长期目标。

  在《国务院令第665号》的「总纲」下，随着《海域管理纲要法》和《海洋功能区划》、《海域规划》这些「分目」的制定颁布，终于彻底结束了澳门「没有海域」的历史，而且还为管理和利用海域「立法制规」，建立了海域管理及利亚的法制和法治的基础。

   实际上，在过去长期以来，澳门没有自己的水域，因而不但是在回归前后的《中华人民共和国地图》或其它地图上，对应于香港的周边是划有一圈海域界线，澳门是没有「海域界线」的，而且就连是两部基本法的文字，也有明显的差异。其中《香港基本法》附件《全国人大关于设立香港特区的决定》的第二条，是「香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛，以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布」。而《澳门基本法》附件《全国人大关于设立澳门特区的决定》的第二条，则是「澳门特别行政区的区域包括澳门半岛、仔岛和路环岛。澳门特别行政区的行政区域图由国务院另行公布」。由此可见，香港特区的行政区域，是包括「附近海域」在内的。而澳门特区的行政区域，则并没有订明「附近海域」。另外，澳门回归祖国当日朱镕基总理发布的《中华人民共和国国务院令第275》所附的《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》上，也未有像「香港特区行政区域图」那样标示了「水域管理界线」，而是澳门水域与珠海水域之间，并无明确标示「分界线」，连「文字表述」中所指的「习惯水域管理范围」，也未以制式地图常用的界域线在水域管理方面的法律完全空白。

     现在，随着《国务院令第665号》的发布，澳门特区终于有了海域，此后出版的《中华人民共和国地图》和《广东省地图》、《粤港澳大湾区地图》以至《珠海市地图》，都为澳门特区海域界线，这就使得在此领域上，结束了「大香港小澳门」的历史，达致「一碗水端平」。而《海域管理纲要法》和《海洋功能区划》、《海域规划》的制定颁布，则是在特区立法的位阶上，明确了澳门特区海域的管理及利用的法制。

      《海洋功能区划》将澳门海域分为三级类别，并对各种专用功能海区进行科学区分，这是必须严格执行的，既不能违反，也不能混淆。不过，其中有一个

「海洋保留区」，其定义是「指目前功能尚未明确，有待通过论证以确定具体用途的海域」，则似是可以在遵守其「管控要求」下，进行灵活运用。

      比如，澳门特区可以为国家「减碳」规划作出贡献，在「海洋保留区」中 安装风力发电机。风力发电具有清洁，环境效益佳；可再生，永不枯竭；基础建设周期短；装置规模弹性等优点。中国风力等新能源发电产业的发展前景十分广阔，预计未来很长一段时间都将保持高速发展，同时获利能力也将随着技术的逐渐成熟稳步提升，因而国内外都大力发展风力发电。由于国家对风电实行支持政策，有一定数额的补贴，因而可以节省一些投资额。因为风力发电有电力产出，属于经济活动，因而也是「经济适度多元发展」的其中一环。

       又如，可以参考内地沿海渔民水产养殖的作业模式，养殖牡蛎（蚝）、虾蟹、鳗鱼、金鲳鱼、石斑鱼等。尤其是现在澳门渔民每年都会面临「禁渔期」，或是出海打鱼会遇到风浪的威胁。组织部分渔民利用「海洋保留区」进行人工养鱼，也是「闲海利用」。而且，养鱼网格并非是「永久建筑」，在•特区政府决定在相关海域上进行城市内外交通基础设施互联互通、生态旅游及文化旅游等建设时，拆走网格就是了，无需进行大规模的「拆迁工程」。

           （发自台北）