张杰 | 中国地方政府债务风险的形成机制、分层结构与解决路径_风闻

张杰｜中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授

本文原载《探索与争鸣》2024年第5期

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当前，中国政府债务问题逐步成为国内外学者和政策制定者关注和讨论的核心问题。它不仅关系到中国式现代化能否顺利推进这一基础性问题，也是2023年12月中央经济工作会议谋划的“新一轮财税体制改革”的关键一环。特别是近年来随着一些地方政府土地财政收入的迅速下滑，财政收支不平衡问题和地方债务风险愈加凸显，特定财政供养人员工资发放以及部分公共服务项目运行面临挑战。对于中国地方政府债务风险的形成机制、分层结构与解决路径的研究，成为摆在中国学者面前最为紧迫的重大理论和政策问题之一。

与既有文献仅仅聚焦中国政府整体层面债务或针对单个问题的研究视角有所不同，本文拟通过对中国各级地方政府债务的实地调研和深入访谈，阐释当前中国地方政府债务风险异质性形成机制及其蕴含的不同类型债务风险，在此基础上，尝试提出契合中国现实国情且具有可操作性的改革举措。鉴于当前中国地方政府债务风险逐步转移和集聚到县区级政府的客观现实，本文将研究重点进一步聚焦县区级政府债务风险，从国家整体层面和县区级政府层面分别探索相应的解决路径。

中国各级地方政府债务风险的主要形成机制

依据笔者长期的实地调研和观察思考，中国各级地方政府债务风险的形成机制主要可归结为以下六点。

**第一，地方支柱产业或龙头企业发展能力弱化导致地方财政收入增长动力不足。**当前，中国正处于产业结构调整优化和经济新旧动能转化的关键时期，正在从依赖资源消耗的粗放型增长模式向创新驱动型增长模式转变。与此同时，不少地区的传统产业或支柱产业不同程度地面临同质化竞争、产能过剩、经营效益低下、增长滞顿等问题，导致地方政府依靠地区支柱产业获得税收收入的能力减弱，特别是中西部地区的一些地市级和县区级政府面临的传统支柱产业发展能力弱化的问题更为突出。

与此同时，中国的产业发展格局也出现了一些新现象，其突出体现在三个方面：一是许多区县由于自身创新研发资源和对高层次人才资源的吸引和集聚能力不足，高新技术企业或龙头企业出现了向地级市或省级城市迁移的现象。二是与东部发达地区相比，中西部地区和东北地区的部分地市级和县区级政府由于缺乏高端要素优势，难以通过培育和发展高新技术产业、战略性新兴产业和未来产业来增加政府税源。三是个别县区级政府陷入了“地方财政收支不平衡严重→对各类经营主体尤其是中小微企业征税力度和惩处强度加大→地区营商环境恶化和制度性交易成本提高→地区产业竞争力提升和创新型中小微企业培育受阻→地区产业税源创造能力进一步弱化”的不良循环。

**第二，地方政府机构和财政供养人口规模膨胀带来财政支出规模的扩张。**尽管从现有公务员规模来看，各级地方政府并不存在明显的机构过度膨胀的证据，但财政供养人口规模存在不合理扩张的风险。全国政协常委、北京大学教授贾庆国在2023年两会提案中提到，当前中国财政供养人员总数量可能已经超过8000万，据相关测算，目前用于供养人员的费用占国家税收的40%左右。实际上，造成财政支出压力的主要原因并非公务员群体规模的膨胀，主要是由于各类事业编制人员、编制外政府工作人员以及政府服务外包的快速增长。

由于中国各级地方政府承担了包括提供公共服务、推动经济发展、维护社会稳定、推动社会进步等多方面责任，这就隐含地将各级地方政府的职能定位为“全能型”。随着中国经济社会进入全面现代化发展阶段，不同群体多元化利益诉求和利益冲突风险日益增多，也使得地方政府倾向于采取更多干预措施替代市场化改革，扩大政府介入经济社会活动的范围，一些地方政府由此陷入了“经济发展能力弱化→社会冲突和矛盾增加→政府管理和干预边界扩张→财政供养人口规模扩张”的循环。部分地方政府在运行中甚至陷入了“政府不合理干预经济社会活动→正常市场功能受到抑制甚至扭曲→‘市场失灵’领域增多→政府干预动机增强”的循环，进一步加剧了地方政府对经济社会活动的干预。特别是对那些经济相对不发达地区的地市级和县区级政府而言，随着地区经济和产业发展动力的弱化以及部分人口的流失，如果政府机构部门设置未能及时作出相应调整，财政供养人口规模反而会因政府事权扩张而继续膨胀，将可能造成地方政府财政支出的刚性增长，以及对地区教育、医疗和研发等关键公共服务提供能力的持续弱化，进一步加剧人口和产业的流失，进而影响到地方政府的税收收入。

**第三， 地方扶持和培育相关产业发展，以及与“保增长”“稳增长”“促增长”相关的各种形式的财政补贴，带来财政支出规模扩大。**不容忽视的是，地方政府财政资金所设置的各种扶持和培育地方产业发展以及实施“保增长”“稳增长”“促增长”的手段，已经成为当前各级地方政府财政支出的重要组成部分，也是地方政府债务规模持续扩张和债务风险不断累积的重要驱动因素之一。

具体来看，一方面，当前中国各级地方政府处于依靠高新技术产业和战略性新兴产业来增强地区经济增长内生动力的关键时期。为了塑造地区特定的经济竞争优势和产业发展优势，许多地方政府偏好和依赖各种政府补贴、土地优惠、税收返还、招商引资奖励资金等手段来扶持和培育地区的产业和企业发展。为了在此轮高新技术产业和战略性新兴产业的发展中获得更多竞争优势，还有许多地方政府借助巨额财政资金组建各种产业引导基金，将其作为招商引资和培育强化地方产业和企业的重要工具。另一方面，在不少地区面临经济增长内生动力弱化的情境下，为了完成各项既定的经济和产业增长目标，这些地方政府倾向于使用以财政资金为主的经济刺激手段。即便在经济相对发达地区，许多地方政府也倾向于选择各种以财政补贴和奖励资金为主的刺激经济的政策手段，作为地区实现“保增长”“稳增长”“促增长”目标的重要工具。对于那些经济相对不发达地区，为了尽可能实现与全国经济增长目标水平的同步，其所面临的“保增长”“稳增长”“促增长”压力更大，也更倾向于采取财政补贴和奖励资金等手段来实现地方经济尤其是产业领域的增长目标。

**第四，地方政府工作人员出于晋升激励实施一些政绩工程，可能诱发政府债务扩张。**无论是哪一层级的地方政府机构，地区经济增长水平以及在相关区域内的排名变动，都是地方政府工作人员能否得到晋升和提拔的重要考核指标之一。一个不容忽视的现象是，某些地方政府工作人员出于自身晋升激励动机而倾向于实施更多政绩工程，在一定程度上对地方财政支出带来增长压力，成为地方政府债务规模持续扩张和债务风险累积的诱因之一。

从推动地区短期GDP增长的角度来看，除了强化产业投资、基础设施领域投资之外，地方政府工作人员主动推动以打造地区标志性城市设施、代表性景观项目、人文旅游项目以及大规模特色农业项目等为主的重大项目投资，的确可以拉动地区短期GDP的增长，也可以获得上级政府相关部门的关注，从而在晋升和提拔方面获得更大的竞争优势。尤其是那些经济相对不发达地区的政府工作人员，在难以通过推动地区产业发展获得提拔和晋升优势的情况下，主动打造政绩工程来获得上级政府关注的动机就会更为强烈，从而诱发地方政府债务规模的持续扩张和债务风险的不断累积。

**第五，上级政府追加的一些临时性考核项目和重点关注项目，可能诱发地方政府债务规模增加。**笔者在实地调研中发现的一个突出问题是，不少地市级或县区级政府层面的债务扩张，与其上级政府追加临时性考核项目和突发性重点关注项目密切相关。从地方政府的财政运行机制来看，通常在上一年度年底，地方政府会依据地区的财政收入状况和推进的重要项目，来确定本年度各项财政支出项目预算计划，力求在预算层面实现年度的收支平衡。然而，地方政府财政预算体制实际运行中存在的一个突出问题是“计划与变化的失衡”。从各级地方政府财政预算的具体实践来看，其普遍面临由上级政府追加各种临时性考核项目或者重点关注项目所带来的本年度“突发性”财政支出项目压力，进而对这些地区财政收支平衡造成了显著影响。从目前地方政府应对这些“突发性”财政支出的主要策略来看，有些是依靠“拆东墙补西墙”的方法加以应对，有些是通过举债的方式来执行项目，这样最终也就会造成地方政府债务规模的增加。

**第六，“土地财政”依赖以及“土地财政”对未来发展的支撑能力弱化，加大地方政府债务风险。**需要充分认识的客观事实是，进入20世纪90年代以来，虽然中央一直将约束和控制地方政府公务员和事业编制人员规模的不合理扩张，作为控制地方政府债务风险的重要途径，却很难从根本上对地方政府编制外人员规模扩张加以有效限制。其中，最为直接的原因是，各级地方政府机构和财政供养人口规模扩张，一定程度上与中国房地产业进入高速发展阶段后政府土地出让收入快速增长的支撑作用密切相关。换言之，各级地方政府不同程度地形成了“土地出让收入快速增长→地方政府财政供养人口规模扩张”的循环机制。因此，当房地产业整体上由高速增长期进入常态化发展阶段，不少地方政府的土地出让收入出现明显下滑，依赖土地出让收入来维持地方政府运行而增加财政供养人口规模的模式便难以为继，加速了地方政府债务风险的快速累积。

中国各级政府债务风险的分层结构

当前，针对中国政府债务问题和风险的讨论，既不能仅停留于对其主要形成机制的探讨，也不能只局限于政府债务规模是否合理的争论，或者是一味辨析政府显性债务和隐性债务的真实情况变化。笔者认为，有必要依据政府债务风险在不同层级政府机构中的异质性形成机制，重新认识各级政府债务所蕴含的体制机制性问题、不同类型的风险程度，进而寻找契合中国不同区域和不同层级地方政府现实情况的差异性、根本性解决路径。

根据财政部数据，截至2020年底，全国政府债务余额达到46.55万亿元。其中，地方政府债务余额为25.66万亿元，纳入预算管理的中央政府债务余额为20.89万亿元。截至2022年底，纳入预算管理的中央政府债务余额为25.9万亿元，全国地方政府法定债务余额为35.1万亿元，全国政府债务余额为61万亿元。根据这些研究成果，可以初步推断政府债务风险在不同层级政府之间存在显著的差异。

在当前中国各级政府债务风险体系之中，**政府债务的构成主要包括显性债务和隐性债务两大部分，两种债务风险的形成机制既存在内在的关联，也表现出明显的差异。**其中的内在逻辑，一方面呈现出“县区级政府层面的显性债务风险>地市级政府层面的显性债务风险>省级政府层面的显性债务风险>中央政府层面的显性债务风险”的递进关系，这表明中国政府的显性债务风险主要集中在县区级政府层面；另一方面呈现出“县区级政府层面的隐性债务风险>地市级政府层面的隐性债务风险”的重要特征。中央政府层面不存在隐性债务，省级政府层面的隐性债务风险也能够得到严格控制；政府隐性债务风险主要集中在部分地市级政府和县区级政府层面。

从中央政府和省级政府债务具体来看，最为显著的特征也体现在两个方面。一方面，中央政府和绝大多数省级政府层面的债务主要表现为显性债务，不存在大规模的隐性债务风险。这些政府的债务风险基本可控，除非出现全球经济危机那样的极端情形，否则不会面临政府债务风险。国债是中央政府层面主要的债务形式，且发行规模受到严格的法律约束，目前不存在显著的债务风险。省级政府债务通常也具有两个显著特点：一是这些债务主要集中于基础设施投资等关键领域，一般情况下有实物资产支持。由于基础设施投资具有公共品属性和显著的外溢效应，随着省域经济的可持续发展，这些政府债务在较长时期内具有可回报性和补偿性。二是经济越发达的省域，其负债能力相对越强，长期偿债能力也更为稳健。这意味着越是经济发达的省域，越具备大规模举债的能力，也更有动力通过大规模发行政府债券筹集地区发展所需的资金。

再从中国地市级政府及以下层级的结构来看，理论上主要包括地市级、县区级、镇乡级政府，此外还有协助乡镇政府开展工作的村民委员会。2003年实施的“乡财县管”政策造成的一个突出问题是，镇乡级政府财政体系逐步收归到县区级政府层面，融入县区级政府的大一统财政体系之中，因而也就逐步失去了相对独立性。在这种格局之下，镇乡级政府和村级债务问题也纳入县区级政府层面，镇乡级政府和村级的显性债务和隐性债务也就顺理成章地归并到县区级政府层面。

因此，**讨论中国地方政府的债务问题和风险，实质上主要就是讨论部分地市级和县区级政府层面的债务问题和风险。**一个基本事实是，部分地市级政府和县区级政府层面的显性债务风险日渐凸显，尤其是那些经济发展水平较高或是长期面临财政收支不平衡压力的地区，显性债务规模相对较大。与之类似的是，当前的隐性债务也主要集中在地市级政府和县区级政府层面，特别是那些经济发展水平较高的地区或是长期面临政府财政收支不平衡压力的地区。其中的逻辑很容易理解。比如，对于东部经济相对发达的地区而言，其面临着借助各种巨额财政补贴工具和政府产业引导基金，扶持地方产业结构转型升级和激发地方经济新动能的重大发展任务，必然会带来相应的地方政府财政支出规模的急剧扩大。对于那些中西部经济相对不发达地区来说，其既面临地方传统支柱产业竞争力持续弱化和战略性新兴产业培育难度较大的发展困境，也面临地方特色优势产业和企业逐步流失的发展困局，导致地方政府依靠产业发展实现税收收入增长的动力不足。此外，相对庞大的财政供养人口规模，也使得地方政府财政支出长期处于刚性增长状态，进一步带来地方政府债务规模的持续扩张和债务风险的不断累积。

概而言之，要准确理解和科学把握当前中国地方政府债务问题和风险，就必须深入探讨政府债务在各级政府层面的分层结构性特征。客观来看，无论是显性债务还是隐性债务，其风险主要集中在县区级政府层面，部分集中在中西部地区的地市级政府层面。综上分析，**一个基本结论是当前中国地方政府财政运行呈现出“省级政府相对稳健、地市级政府基本维持、县区级政府困难凸显”的基本状态，这使得地方政府债务风险呈现出“省级层面总体基本可控、地市级层面大多可控、县区级层面风险较大”的基本特征。**其中，需要高度重视的是，一些县区级政府财政收支不平衡已经演化为难以调和的长期结构性问题。对此，我们应当进一步将研究重心聚焦县区级政府层面，而非简单地将中国政府债务风险在整体层面一概而论，深入研究这些地方政府债务风险的形成机制和破解之道，从制度层面探寻最有效的解决方案。

中国县区级政府债务的突出问题与风险形成机制

由于无论是从显性债务还是隐性债务角度来看，中国的县区级政府已经成为债务风险最为集中、最难以解决的关键之所在。因此，要有效控制乃至从根本上化解当前中国地方政府债务风险，也必须基于对县区级政府层面的各种显性和隐性债务风险形成机制的科学认识，探寻根本性解决路径。换言之，县区级政府债务风险就是中国地方政府债务风险的“牛鼻子”问题，必须将化解当前中国地方政府债务风险的改革突破口和政策实施重点聚焦到县区级政府层面。

（一）县区级政府债务的突出问题

2023年，笔者的研究团队选择JT、SJ、HN三个地级市，深入调研其下属的主要县区级政府财政的基本运行情况、财政赤字状况以及各种债务风险累积状态，通过实地走访各县区下属的主要乡镇政府，发现县区级政府债务的突出问题表现如下。

**第一， 一些县区级政府财政收支不平衡问题已经成为长期结构性问题，仅仅依靠自身发展难以有效解决。**无论是东部的相对发达地区还是中部的发展中地区，许多县区级政府财政运行呈现出收支不平衡的长期化、结构化特征，成为一些地方政府债务规模持续扩张的关键因素。比如，JT下辖的县区级政府中约50%存在收支不平衡的长期化、结构化特征，SJ、HN下辖的县区级政府的这一比例甚至高达90%左右。具体来看，这些县区级政府财政收支不平衡的主要原因在于，各区县的财政供养人口规模（包括离退休的公务员和事业编制人员）普遍在1.3万至2.3万人之间，一般至少需要16亿至26亿元左右的财政刚性支出。而绝大多数区县一般公共预算收入通常仅在17亿至30亿元之间，这意味着“三保”（保基本民生、保工资、保运转）层面的财政支出在很大程度上仍依赖于财政转移支付，县区级政府自身缺乏维持财政收支平衡的能力。

**第二， 一些县区级政府隐性债务规模比较突出。无论是东部的相对发达地区还是中部的发展中地区，不少县区级政府长期累积的隐性债务风险都非常突出。**笔者团队通过对13个县区级财政系统主要负责人的深入访谈发现，这13个区县均不同程度地存在各种形式的政府隐性债务负担问题，债务规模大致介于100亿至300亿元。尤其需要重视的是，东部发达地区的一些县区级政府，累积了规模相对更大的政府隐性债务。从这些县区级政府目前所负担的隐性债务规模来看，其依靠自身财政收入进行长期偿还的可能性较小。

**第三， 一些乡镇财政演化为“吃饭财政”模式。笔者团队在实地调研中发现的另一个突出问题是，不少区县下属的镇乡级政府不同程度地存在长期财政收支不平衡问题。**自2003年推行“乡财县管”改革以来，多数县区级政府在自身财政面临长期压力的情况下，主要依靠“三保”原则和定岗定编的方式来确定乡镇政府的财政保障机制。但在乡镇传统支柱产业发展能力弱化和人口流失加速的压力之下，一些乡镇财政演化为供养乡镇政府公务员和事业编制人员的模式，即“吃饭财政”模式。这种模式使得乡镇政府缺乏为当地提供公共服务、基础设施和社会治理等公共品的能力，也在不同程度上削弱了当地民众对基层政府的认同感，容易滋生“官商腐败”行为，而且难以有效治理。

**第四， 多数县区级政府缺乏产业扶持和引导发展资金。**当前，绝大多数区县正处于产业结构转型升级的关键时期，亟须地方政府在一定范围内运用多种财政补贴和扶持手段开展招商引资，培育壮大地区的支柱产业、特色优势产业。但笔者团队实地调研发现，这些县区级政府大多缺乏实施产业政策的财政资金来源。尤其棘手的是，由于这些县区级政府获得的地方政府债券难以直接用于缺乏明确任务目标的产业扶持和引导发展资金领域，这进一步加大了县区级政府依靠打造地方产业体系来增加财政收入的难题。

**第五， 不少由省级政府统一发行、转贷给县区级政府的专项债券缺乏可持续经营项目的收益支撑。**为了缓解部分县区级政府缺乏有效发展资金来源的困境，中央相对放开了县区级政府通过省级政府统一发行专项债券来筹集地方发展资金的路径。笔者团队在实地调研中发现的一个共性问题是，这些转贷给县区级政府的专项债券表面上有长期收益的优质项目支撑，但实际上不少并未真正形成优势项目并产生长期稳定的收益。如前所述，由于地方专项债券的用途不允许投向那些尚未形成既定发展前景和确定盈利模式的项目，这实质上限制了县区级政府借助地方专项债券资金培育和扶持地区高新技术产业、战略性新兴产业和未来产业发展的空间，客观上也削弱了这些地方政府偿还债务的能力，在一定程度上加大了地方政府债务风险的累积。

（二）县区级政府债务风险的形成机制

中国县区级政府债务风险的形成机制，既与地方政府债务风险的一般形成机制存在共性，又因县区级地方经济和产业等关键因素的差异而具有特殊性。

**第一， 县区级政府作为各项政策事权“最后一公里”的重要承担者，其职能的持续强化客观上推动了地方政府对体制内编制人员乃至编制外人员需求的快速增长。**事实上，由于县区级政府已经成为各种经济和社会治理政策举措的落地单位，上级政府的各项考核任务最终会转移、传递和压实到县区级政府层面，这使得县区级政府承载了与其自身财力不相匹配的事权要求。特别值得关注的是，一些县区级政府部门的公务员队伍因忙于开展各种形式的政策协调和上级政府会议精神的落实工作，其具体工作职能日渐更多依赖于所属的事业单位人员来承担。这在一定范围内形成了“政府部门负责管理工作、所属事业单位承担具体工作”的独特现象。不仅如此，在当前政府部门各类行政工作任务加大的压力下，包括公务员和事业编制人员在内的行政队伍本身也面临难以应对快速增长的工作任务的挑战，这进一步诱发了政府机构将公共服务任务外包或依赖编制外人员（合同制人员）的快速扩容。而越是经济相对不发达地区，越容易陷入“政府公务员和事业编制人员相对较少→政府部门编制外人员（合同制人员）快速扩容”的怪圈。

**第二，不少县区级政府陷入“中高端产业发展动力不足→消费力人口逐步流失→政府税源能力持续弱化”的发展循环，县区级政府依靠产业可持续发展来缓解地方财政收入短缺的能力缺乏。**笔者团队针对全国范围内县区级政府的长期实地调研发现的一个普遍现象是，绝大多数区县均存在高学历年轻人口和高技能人才向东部沿海发达城市、地市级城市和省级城市集聚的显著趋势。许多高新技术产业和战略性新兴产业领域的龙头企业，由于在区县难以获得各种中高端人才、优质金融服务和创新平台支撑，加速向地市级城市和省级城市转移，进而造成了较为突出的“中高端产业空心化”“中高端消费层次人口流失加速”的现象，这在中西部和东北地区尤为明显。最终，这些问题传导至县区级政府的税收收入能力上，使其难以实现可持续增长，并伴生政府债务风险的长期累积。

**第三， 布局不尽合理、层级相对较多的乡镇政府机构设置以及由此带来的巨额财政支出，也是一些县区级政府债务规模持续扩张的重要因素。**笔者团队实地调研发现，县区级政府财政支出中相当一部分被用于维持镇乡级政府机构的运行。乡镇的公务员和事业编制人员规模一般在80至200人之间，供养这些人员的财政支出每年需要1400万至4000万元。目前，中国东部地区县区下辖的镇乡级政府机构平均在30个，中西部地区县区下辖的镇乡级政府机构平均约15个，这些都构成县区级政府财政压力的重要来源。因此，配合党和国家机构改革，在一定范围内裁撤、合并和压缩部分冗余的乡镇层级政府机构，或将成为化解县区级政府债务风险的重要改革突破口。当然，这种建议也会引发另一种担忧，亦即，裁撤、合并和压缩乡镇层级的政府机构可能会削弱甚至动摇中国基层政府的治理能力。笔者以为，针对上述乡镇政府机构的裁撤、合并和压缩，理论上不会导致基层治理失控，当下大可不必担忧。原因主要在于：一方面，改革并非要完全取消镇乡级政府机构，而是依据地区经济产业发展辐射能力和要素集聚能力来重新进行行政职能划分；另一方面，国家治理的基石在于农村，部分镇乡级政府部门的合并，使得原来用于供养乡镇政府机构的部分财政支出转移到农村基础设施建设等方面，有助于强化农村地区群众的获得感和认同感。

**第四， 一些县区级政府“土地财政”对未来发展的支撑能力快速弱化，加剧了地方政府债务风险的累积。**2000—2020年，中国大多县区级政府财政供养人口规模的持续扩张，主要得益于过去一段时期内房地产市场的快速扩张，土地出让收入成为各级政府编制外人员规模快速膨胀的重要支撑。但笔者团队调研中发现的又一个突出问题是，不少县区级政府的一般公共财政预算收入中的土地出让收入，并不具备真正的财政收入的“可使用性”。这主要是因为这些县区级政府多将土地出让给县区的各种国有城投公司，土地交易表面上是地方政府获得了土地出让收入，但实际上只是土地使用权在政府与其下属城投公司之间的转移，并不属于真正意义的土地市场交易行为并产生相应的土地财政收入。这就加剧了地方政府财政收入可持续增长的发展困境。与此同时，随着不少区县房地产市场的快速饱和以及土地出让价格的持续疲软，这些地区土地出让收入出现了不同程度的下滑，加之县区级政府的财政供养能力和扶持产业发展能力的弱化，进一步加剧了地方政府债务风险的累积和债务偿还能力的弱化。

中国地方政府债务风险的解决路径和改革突破口

（一）国家整体层面的解决路径与改革突破口

**建议一，将分别应对不同层级的地方政府债务风险，设定为实施“新一轮财税体制改革”的前置性原则。**对“新一轮财税体制改革”而言，最重要的改革任务之一，应是从体制机制上彻底解决中国各级政府债务规模（包含显性债务和隐性债务）的扩张，并化解其中蕴含的债务风险。如上所述，中国地方政府债务风险形成机制具有典型的分层结构特征。无论是从显性债务角度还是隐性债务角度来看，部分地市级政府和县区级政府的债务风险累积相对最为突出，已经成为制约中国式现代化顺利推进的体制机制性障碍。表面上看，这些地市级政府和县区级政府层面的债务风险形成机制，与其地区经济和产业发展状况紧密相关，背后反映的则是既有的多层级行政体制难以适应地区经济和产业结构性变化，以及主动推动相关政府机构改革的动力不足。更深层次上，这还反映出各方在界定政府和市场功能定位时依然存在较大的认知偏差。就此而言，基于事权、财权对等原则进行地市级政府和县区级政府行政机构的调整，亟待被确立为“新一轮财税体制改革”的核心内容之一。

**建议二，将处理和化解部分地市级和县区级政府债务风险，设定为实施“新一轮财税体制改革”的主攻方向。**事实上，中国当前的经济社会发展风险已经逐步向地市级和县区级层面集聚。随着高新技术产业、战略性新兴产业和未来产业的发展优势日渐凸显，这些产业日趋汇集到具有人力资本、科技创新、现代金融和产业链、供应链集聚优势的超大城市及其核心区域板块。由于部分地市级和县区级政府债务风险已经呈现出结构性、系统性、体制性的复杂特征，尤其是一些中西部地区和东北地区的地市级和县区级政府债务风险累积到了关键期，对这些地区的高质量发展构成了重大挑战。就此而言，能否有效解决当前地市级和县区级政府债务问题并防范化解未来风险，将成为今后一段时期内检验“新一轮财税体制改革”成效的重要标准。

**建议三，将适度调整和改革一些县区级政府的机构设置以及压缩财政供养人口规模以缓解债务风险，设定为实施“新一轮财税体制改革”的核心任务。**从当前中国各级地方政府债务风险的形成机制来看，单纯强调从事权、财权对等角度推动相关改革，或是依赖现行的“省直管县”改革，均难以从根本上破解这些县区级政府面临的结构性、长期性财政收支不平衡的困局。这一困局的破解恰恰是“新一轮财税体制改革”能否切实取得成效的关键之所在。基于对中国县区级政府债务风险形成机制的分析，笔者认为，破解的思路也应该聚焦于县区级政府债务风险的累积，以及背后隐含的政府相关机构部门和财政供养人口规模的刚性增加所带来的财政收支不平衡问题，从降低县区级政府组织运行的体制成本角度出发，探寻长效性的解决策略。就此而言，适度对部分县区级政府机构部门进行精减，以及通过县区级行政体制调整有效压缩地区财政供养人口规模，或是标本兼治的根本性改革思路。

（二）县区级层面的解决路径和改革突破口

**第一，将“有限政府”原则全面引入中国县区级政府治理现代化改革领域。**从体制机制角度来看，造成中国部分县区级政府显性和隐性债务规模膨胀的核心因素，可以归纳为“相关政府机构设置缺乏弹性、政府事权相对集中、市场活力内生动力不足”。因此，从根本上化解县区级政府债务扩张风险的关键手段，就在于将“有限政府”原则贯穿到“有为政府、有效市场”原则之中，树立“有为政府、有限政府、有效市场”相结合的基本原则，以此切实推动中国区县高质量发展。笔者建议：一方面，明确划分地市级和县区级政府之间的职能边界，将一些重大改革举措落实工作和区县镇乡基础设施建设职责更多地划拨到地市级政府层面统筹安排，以缓解县区级政府事权过于集中而财力不足的困局；另一方面，重点督查县区级政府中形式主义、人浮于事的工作作风以及各种汇报会、协调会召开情况，率先在县区级政府层面试点推行一些工作制度改革，例如实地办公办事制度，推动形成各级领导在基层实地调研走访过程中发现问题和解决问题的新型决策制度。

**第二，在一定范围内科学谋划部分区县政府机构精减的改革举措。**当前一些县区级政府机构及其编制人员规模设置，与全面推进中国式现代化战略之间存在不少冲突。其中，最为突出的问题集中体现在县区级政府机构设置和人员编制体系中存在“一刀切”模式，“因地制宜”导向的多样化改革相对滞后，存在政府机构改革动力不足和行政体制缺乏弹性的风险。笔者的建议是，设计具有快速动态调整特征的公务员和事业编制人员规模设置的新制度，将各区县的真实常住人口规模、GDP、支柱产业、税收收入水平等核心指标的动态变化，作为核定公务员和事业编制人员规模的重要依据。同时，依据区县高质量发展核心指标，从制度层面探索设立“因地制宜”导向的县区级政府机构设置和财政供养人员编制的灵活弹性制度体系。与此同时，探索实施“精减部分区县政府机构”的改革举措，尤其对于西部地区和东北地区一些人口流失情况较为严重、产业发展基础比较薄弱和支柱产业发展难度较大的区县，可以尽快着手实施县区级政府相关机构部门撤并的改革试点。

**第三，在一定范围内尽快推进部分镇乡级政府机构的撤并工作。**这或许是当前从标本兼治角度化解县区级政府债务风险的可行策略。笔者的建议是：对于东部发达地区的区县，如果其镇乡级政府行政机构设置超过20个，可以依据乡镇支柱产业的可持续发展能力、地区发展辐射能力和历史文化传承能力，考虑将相应的镇乡级政府行政机构作较大幅度的压缩。对于相对欠发达地区的县区，如果其镇乡级政府机构设置超过10个，可以依据地区经济和产业辐射能力以及历史文化传承能力，考虑将相关的镇乡级政府行政单位压缩到10个以内。对于那些支柱产业加速弱化、人口流失较为严重的镇乡级政府行政机构，应该尽快着手实施撤并的改革举措。相应的，对于涉及撤并的镇乡级政府机构的公务员和事业编制人员，建议通过以下三种渠道进行转移和分流：一是转移到其他尚未撤并的镇乡级政府机构，充实这些机构的人力资源，部分人员可以考虑分流到县区级和地市级政府相关机构；二是转移到村民委员会的村党支书和专业会计等岗位，这条渠道未来可以考虑作为涉及撤并的镇乡级政府机构工作人员疏导的主要方向；三是允许部分接近退休年龄、符合政策规定的公务员和事业编制人员提前退休。

**第四，探索构建县区级政府扶持产业高质量发展的新型财政体制。**笔者的建议有：一是允许一些GDP达到一定“门槛”（如600亿元）、具有培育战略性新兴产业和未来产业潜力的县区级政府，由省级政府代为发行特定产业扶持类型的地方政府债券，扩充县区级政府产业扶持的资金来源。二是为了尽快打破“乡财县管”“一刀切”式统筹政策的束缚，针对镇乡级政府促进地区产业发展激励动机不足等问题，应鼓励部分县区级政府和镇乡级政府实施“因地制宜”的多样化财政体制。尤其要鼓励那些具有较大产业发展潜力的乡镇，赋予其更大弹性的地方财政管理权限，鼓励其利用财政政策工具更好地实施本区域的产业政策。三是鼓励那些产业基础条件好、发展空间大、拥有产业链和供应链配套基地的乡镇，与区县支柱产业、特色优势产业形成特定区域的协作关系，构建区县产业开发区与核心乡镇产业开发区的统一管理体系，打造区县的产业集群竞争优势。