美智库：美国不能光搞中俄，别忘了南亚还有个雷…_风闻

作者****|****美国和平研究所

**编译 |**王泽媛 张谦和

**审核 |**王娇杨 张谦和

编辑****|****范家菀 陈珏可

编者按

**本文由美国和平研究所阿富汗和巴基斯坦反恐高级研究小组刊发。****该小组认为随着美国同中俄日益加剧的战略竞争，反恐议题在美国政治议程中的重要性已大大下降。**但通过评估来自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主义威胁以及其对美国国家利益的影响，该小组认为，来自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主义针对美国及其盟伴的威胁仍然存在，特别是自美国从阿富汗仓皇撤军以来，阿富汗复杂的国内环境为恐怖组织提供了一系列重新集结、策划和相互合作的机会。因此，尽管无需重启“反恐战争”，但美国政府不应过分降低反恐议题优先级。****对此，美国政府应从以下五点着手施策：****一是继续公开向塔利班施压，以减轻恐怖主义的威胁，同时保持反恐的沟通渠道。二是加强军事和情报的收集工作，以遏制和瓦解针对美国的恐怖主义威胁。三是通过适当的法律授权，利用收集的军事和情报信息打击恐怖组织。四是改善与巴基斯坦的反恐关系，同时采取外交措施防止南亚发生恐怖主义危机。五是制定应对针对印度等主要盟伴在国内外遭受恐怖袭击的应急计划。南亚研究小组特此转载，供各位读者批判参考。

图源：网络

**2021年4月，美国总统拜登宣布从阿富汗撤军时，将在阿富汗和巴基斯坦的反恐视为美国持久而关键的国家安全利益。**2021年8月塔利班重新掌权，不到一年后“基地组织”（al-Qaeda）头目艾曼·扎瓦希里（Ayman al-Zawahiri）在喀布尔被发现，以及来自阿富汗的伊斯兰国呼罗珊分支（ISIS-K）威胁不断增加，反恐已越发成为美国的优先事项。**然而，由于与中国和俄罗斯的战略竞争压力不断升级，反恐在美国政策议题中的重要性已大大下降。**9·11事件后，反恐成为美国国家安全政策的重要组成部分，但自美国从阿富汗撤军以来，美国国家安全战略的重点似乎从反恐转向大国竞争上来。

**2022年，美国和平研究所召集了阿富汗和巴基斯坦反恐高级研究小组，以研究美国撤军和日益激烈的战略竞争背景下该地区的反恐挑战。**该研究小组是一个由共和党和民主党两党专家组成的小组，他们提供了一系列与恐怖主义、反恐和南亚政策问题相关的政策、学术、战略和分析经验。

在2022年至2023年的会议上，该研究小组评估了来自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主义威胁及其对美国国家利益的影响，并反思了过去20年降低恐怖主义风险的努力所获得的经验教训。随后，成员们研究了该地区明确而可持续的反恐战略以有效缓解现有威胁，特别是针对美国本土及其盟伴的威胁。

研究小组就恐怖主义威胁的利害关系和方向得出了以下两大结论，并根据研究结果确定了新战略的备选方案。

一、得出结论

**1.**美国政府不应将反恐视为干扰战略竞争的恼人因素，而应重新调整反恐重点，以减轻威胁并保护战略竞争议题。

**一些决策者认为，反恐工作（特别是在阿富汗和巴基斯坦）会分散美国对中俄日益激烈的战略竞争的注意力。**然而，阿富汗和巴基斯坦的恐怖组织仍然怀有针对美国及其利益的意图，而且其能力也在不断增强。如果恐怖分子成功实现这些意图，不仅会造成惨痛的人员伤亡，还会对美国的战略竞争议题产生重大不利影响。

**首先，****大规模恐怖袭击将给决策者施加巨大压力，迫使他们果断应对，这将分散当前战略竞争所需的资源、领导层的注意力和政治资本。**美国公众仍然期待美国政府采取必要措施防止国内外发生针对美国人的恐怖袭击。

**针对美国及其盟伴的恐怖袭击，特别是来自阿富汗和巴基斯坦的袭击，也会破坏美国的联盟。**2021年美国在从阿富汗撤军期间，美国向盟伴保证，在撤军后将保留减轻来自阿富汗恐怖主义威胁的能力。如果不能阻止针对美国本土、地区利益以及盟伴的袭击，美国的信誉和声誉将受损。

**此外，阿富汗和巴基斯坦针对印度等重要伙伴发动的恐怖袭击可能引发地区危机。**例如，恐怖组织对印度某座城市发动大规模袭击可能引发印巴军事对峙，并有可能升级为核战争。这样的危机也会大大分散印度应对来自中国挑战的注意力。

**考虑到这些利害关系，美国可以重新调整其反恐重点，以维护战略竞争议题。**对反恐的预防性投资将使人们能够持续关注战略竞争。

**2.****来自阿富汗和巴基斯坦的恐怖主义对美国利益的威胁日益加剧，**与美国撤军之前相比，阿富汗为恐怖组织提供了更多机会。

**阿富汗和巴基斯坦的恐怖组织一直存在，其中一些正在以威胁美国和盟国利益以及地区安全的方式获得力量。**美国撤军后，阿富汗的环境为恐怖组织提供了一系列重新集结、策划和合作的新机会。这些组织可以利用阿富汗和巴基斯坦训练有素的大量武装人员。此外，美国在这两个国家监视和打击能力的下降也为这些组织带来了便利。

**来自ISIS-K的威胁正在不断增加，其影响范围超出了该地区，比撤军前更大。**巴基斯坦塔利班运动（TTP，简称“巴塔”）恐怖组织也卷土重来，成为该地区的安全威胁。虽然“基地组织”在阿富汗重新崛起的最坏情况尚未出现，但该组织及其南亚分支继续与塔利班保持联系并得到其支持，并呼吁对美国公民及盟伴（包括印度）发动袭击。

**塔利班继续支持阿富汗境内的恐怖组织。**尽管塔利班向美国和本地区国家承诺防止阿富汗成为恐怖分子的避难所，但其却决定在喀布尔接待“基地组织”头目艾曼·扎瓦希里，并继续向巴塔等恐怖组织提供庇护和物质支持。这表明，塔利班不太可能与其恐怖分子盟友划清界限。塔利班的主要针对ISIS-K，并已大幅减少了该组织在阿富汗的暴力活动，但在过去两年中，ISIS-K仍策划了针对地区参与者和美国的袭击，这尤其令人担忧。目前尚不清楚塔利班的镇压行动能否改变ISIS-K对外攻击的野心并充分削弱其能力。塔利班的教育政策，例如在阿富汗扩大宗教学校规模和修订课程宣扬极端主义思想，也为反恐带来了挑战。

恐怖组织也试图破坏巴基斯坦的稳定。“巴塔”是一个杀害美国人并策划袭击美国本土的组织，正在从其在阿富汗的避难所给巴基斯坦造成重大损失。从长远来看，它可能成为巴基斯坦和该地区的更大威胁。**与此同时，巴基斯坦历史上一直与反印恐怖组织保持联系，尽管近年来它对这些组织已有所遏制。**由于印巴关系仍然紧张，这些组织针对印度的暴力行为可能引发印度对巴基斯坦的军事行动，进而有可能引发两个有核国家之间的地区战争。

二、重振美国反恐战略：主要政策选择

**美国可以针对阿富汗和巴基斯坦实施新的反恐战略，以应对该地区日益严重的恐怖主义威胁。**这不需要像过去那样采取扩张性的反恐态势，也不需要决策者减少对战略竞争的关注。研究小组认为，在当前的战略竞争框架中嵌入一种目标有限的反恐策略是可能的。

**该研究小组提出的目标是在必要时瓦解阿富汗和巴基斯坦境内针对美国及其海外利益，以及其盟友和主要合作伙伴的恐怖主义威胁。**该研究小组还建议美国加强应对重大恐怖袭击的准备工作，这将有助于最大限度地减少资源、领导层注意力和政治资本从战略竞争中转移。这些优先事项将为管理该地区的恐怖主义威胁创造一个可持续的最终状态，而不是像过去那样制定类似于“击败”或“大规模削弱”恐怖组织的宽泛目标。

研究小组提出的供决策者考虑的主要方案包括以下内容：

**继续公开向塔利班施压，以减轻恐怖主义的威胁，同时保持反恐的沟通渠道，而不是采取无限制激励的合作方式或彻底孤立塔利班的施压运动。**需要考虑的关键步骤包括：

**建立公开报告机制，**记录并发布塔利班遵守美国与塔利班2020年《多哈协议》中反恐条款的情况。

**召开地区国家会议，**将塔利班对各国的反恐承诺纳入法典。

**将塔利班领导人和协助该国恐怖分子的人员列入美国恐怖主义监视名单，**然后根据美国第13324号行政命令进行制裁。

**与塔利班建立专门的外交和情报反恐渠道，**传达关切并探讨就共同威胁进进行交流的可能性。

**加强军事和情报的收集工作，以遏制和瓦解针对美国的恐怖主义威胁，包括塔利班不愿或无法在阿富汗遏制的威胁。**需要考虑的关键步骤包括：

减少对针对阿富汗恐怖主义威胁的军事行动政策的限制（拜登政府通过2022年总统政策备忘录收紧了这些政策，该备忘录管理在活跃敌对地区之外的直接反恐行动），但不会达到常规战区的水平，也不会达到撤军阿富汗之前军事指挥官可采取的水平。

**增加用于阿富汗和巴基斯坦反恐的军事和情报资源，**但仍将其保持在撤军前的水平以下。

通过提供额外的情报、监视和侦察飞机以及长航时备用机载侦察设备，**增加美军中央司令部(CENTCOM)的海外行动和安全合作资源；**并提高由分析师、语言学家和筛查人员组成的反恐专项分析能力以及超视距作战的进攻性网络能力。

作为国家情报优先框架和国家情报总监办公室关于关键意图和威胁与行动警告报告的一部分，将对阿富汗和巴基斯坦的情报收集保持在适当的优先级别。

**扩大美国国务院针对阿富汗和巴基斯坦的“正义奖赏”****（Rewards for Justice）计划，**增加目前名单上的悬赏金额，并增加目前未列入名单的ISIS-K和“基地组织”成员以获取线索。

**通过适当的法律授权，利用收集的军事和情报信息打击恐怖组织，同时考虑报复行动的风险并尽量减少平民伤害。**需要考虑的关键步骤包括：

在阿富汗对那些策划或参与危害美国本土的团体采取致命行动。

使用无人机对塔利班领导人和****协助“基地组织”等恐怖组织的人员使用武力。

**进行网络入侵，**破坏“基地组织”和ISIS-K的宣传和通讯。

在锁定与塔利班结盟的恐怖分子头目后，考虑在切实可行的范围内解密有关目标恐怖分子和其身份的情报，以证明美国的行动是正当的。这反过来可以对塔利班施加压力，使其与恐怖组织保持距离，并降低遭到报复的风险。

为了最大限度地降低平民受到伤害的风险，**控制军事行动的目标定位节奏，使其与现有的情报资源保持一致，并在定位过程中发现平民并检查确认偏差。**美国国防部可以创建资源充足的“平民伤害红队”（Civilian Harm Red Teams），即由分析师组成的小组，对信息的假设和解释提出质疑，以防止平民受到伤害。

澄清行政部门对2001年《关于对9·11袭击事件采取军事行动的授权》和《宪法》第二条适用于阿富汗和巴基斯坦的解释，使反恐行动的合法权力更加透明。

**改善与巴基斯坦的反恐关系，同时采取外交措施防止南亚发生恐怖主义危机。**需要考虑的关键步骤包括：

向巴基斯坦提供反恐方面的援助和情报，目的在于：1.减少巴塔的威胁，并在美国最关注的反恐问题上获得巴基斯坦的协助；2.确保在阿富汗开展行动的长期空域准入；3.在发生恐怖袭击事件时利用巴基斯坦的可靠地面通道。（应调整此类援助，以减少巴基斯坦认为这些援助有助于袭击印度的可能性。）

向巴基斯坦领导人传达信息，如果以巴基斯坦为基地或受巴基斯坦支持的恐怖分子对印度发动袭击，将对美巴双边关系造成严重的负面影响。

**提供援助以促进高危青少年之间的和平共处。**通过扩大对宗教、社会和政治多样性的接受度来增强社会凝聚力，并使未成年儿童去极端化。

**制定应对针对印度等主要盟友和伙伴在国内外遭受恐怖袭击的应急计划。**需要考虑的关键步骤包括：

通过国家情报优先事项框架（National Intelligence Priorities Framework）提高情报收集和分析能力，以便可靠地追究来自阿富汗和巴基斯坦恐怖袭击的责任。

向在该地区旅行和生活面临威胁的美国人提供旅行警告。

通过援助计划提高美国在中亚和巴基斯坦的影响力，旨在确保军事行动的紧急基地和准入通道。

通过情报、调查交流和危机战争游戏，增****强印度政府对美国政府追究恐怖袭击责任程序的信心，并通过定期的兵棋推演，让美国决策者为南亚恐怖主义引发的危机管理做好准备。

通过实施这些措施，政策制定者可以更好维护美国在阿富汗和巴基斯坦的利益，同时保持对战略竞争的总体关注。

本文编译自美国和平研究所2024年5月14日文章，原文标题为Study Group on Counterterrorism in Afghanistan and Pakistan: Final Report，原文链接：https://www.usip.org/publications/2024/05/senior-study-group-counterterrorism-afghanistan-and-pakistan-final-report