雷定坤：莫迪执政后，逆转了印度近20年来的这个重大趋势…(下)_风闻

四、创造想象的空间联结：福利制、数字技术与行政集权

印度宪法第七附表详细列举了联邦中央与地方省邦所分别拥有及共同享有的立法权、管辖权的事项，其中公共卫生和农业教育被明确列入省邦列表，而包括劳动福利和基于就业的社会保险在内的社会保障如养老金、公积金、医疗保险和生育津贴则被列入中央和省邦共同管辖的清单。**福利计划换取民众选票的做法并不新鲜，印度历届各层级政府都有相似的尝试。**然而，莫迪政府执政以来不断扩充了现有宪法制度的解释范围，在属于共治内容的福利事项中强化了中央的直接干预，在属于省邦自治的内容中利用资金、技术等优势剥夺地方政党获取民生政绩的可能性，尤其是压缩反对党执政的地方政府的运行空间。

（一）

总理与民众的直接联结

自20世纪末至2014年期间，印度联邦政府在社会政策领域愈发积极，屡屡在省邦政府权力领域强行实施多项中央赞助的福利计划。**客观看来，联邦政府侵入了省邦的职权范围，但我们并不认为20世纪末至莫迪执政前联邦政府实现了行政维度的集权。首先，**该时期印度政治碎片化形态愈发显著，福利计划导向的政策思路原本就是地方执政党扩大选举基础、宣传执政绩效的有效选择；**其次，**联邦中央设计的福利计划在实施中需要省邦政府在行政上积极配合，该时期地方邦由不同政党（联盟）执政，且在联邦中央有相应的利益代表，配合程度的“可选择性”也体现出省邦政府的自主性；**最后，**该时期政治区域化和经济自由化携手并进，省邦政府处于应对因经济快速增长带来的社会不平等现象的第一线，省邦执政党与选民的互动是直接的，反馈是高效的，地方政党之间的竞争也异常激烈，这也是亚达夫等人所认为的省邦层级政治获得的一种独立逻辑，与全国性政治不同。

2024年5月5日，在德里德瓦尔卡的竞选集会上，印度人民党支持者一边听总理纳伦德拉·莫迪讲话，一边喊口号。图源：Getty Images

2014年莫迪政府执政以来，改版后的或新推出的福利旗舰计划名字多数以“PM”为前缀，向民众直接提供私人用品，例如煤气罐、养老金、现金等，这种做法的根本目的在于绕开地方政府直接与选民对话，创造一种想象上的最高权力者与最普通民众的联结，也是一种典型的民粹式动员方式。“莫迪总理”的称谓与其个人形象无处不在，此种将莫迪与印度教、民族主义、国家安全、民族自豪感牢牢绑定的策略创造了一个独特的空间，就像梅塔所说的，“他成功地殖民了我们的想象力、我们的幻想、希望和恐惧”。不过，从具体福利计划来看，莫迪第一任期执政伊始，除了清洁印度和新的养老金计划外，并未延续国大党联盟执政十年里的福利扩张实践。然而，随着2015年印人党相继输掉德里区和比哈尔邦两大立法会选举后，莫迪政府在第一任期中后期针对底层民众的福利主义的策略开始逐步取代早前的发展主义。

**莫迪政府自其第一任期的中后期起将一系列的中央管控的PM福利计划作为其进一步压缩省邦政府治理空间的主要工具。**2014年大选时以引领印度经济发展为竞选主打牌的印人党，曾希冀将“古吉拉特模式”扩散应用至整个印度，但随着莫迪政府第一任期结束，乏力的GDP增长率以及不断上涨的失业率迫使莫迪从“发展者”的形象转变为“穷人的领导者”，这一变化恰恰反映出莫迪执政理念与手段的变化。莫迪2014年上任时，国内生产总值增长率为7.41%，到2019～2020财年第四季度时，增长率跌至3.1%，这是印度十年来的最低点。印度全国抽样调查办公室2019年进行的定期劳动力调查显示，印度失业率创近四十五年来的最高纪录，失业人口中20岁～24岁的年轻人群体占到34%，而该年龄段的城市居民甚至高达37.5%。**不过就业相关数据莫迪政府并未直接公开，而是通过媒体口径间接报道出来。**就在2019年大选前，莫迪紧急推出一项新的现金转账计划——“总理与农民”，印度近4700万处于社会底层的贫困农民获得每人约4000卢比的直接现金转账。此后，淡化经济发展乏力事实、强调民粹式福利制度的宣传和实施，愈发成为莫迪获得选票并进一步挤压反对党地方政府治理空间的有力手段。

（二）

数字技术强化行政集权

联邦政府利用行政优势和技术手段，通过与县（市）一级地方行政官员的直接沟通，从而达到绕过省邦政府的目的，实现从联邦中央直至基层自治机构的交付机制。莫迪执政后积极倡导并迅速推动实施身份证明系统、直接收益转账系统（DBT）等技术手段。**尽管这样做确实能改善行政低效、官僚腐败的局面，但相较国大党联盟执政时期各层级会议讨论中的冗长论证，莫迪政府更期望实现的是创造并强化一种理念——总理与百姓的直接联系。**当然，这种民粹式的动员尝试并非莫迪政府首创，早在20世纪70年代中期英迪拉·甘地执政时期国大党政府就曾强调总理个人魅力与影响力，在动员策略、任命官员等方面绕开地方邦各政府层级，与选民直接对话。但与英迪拉·甘地时期相比，莫迪的“直接联系”得益于数字技术的飞速发展，能够实现地方省邦无须介入的情况下对具体项目落实的监控。

中央政府官僚借助数字技术推动实施福利项目并进行跨级别直接监管的做法实质打破了联邦制的设计初衷，进一步实现行政维度的高度集权。2018年4月，莫迪总理发起了“国民村庄自治”计划，旨在宣传并落实政府的系列扶贫举措。为实现中央到基层的高效联系，近1200名联邦政府官员被任命为“节点官员”，在全国各县区负责协调实施和监管，并通过移动应用程序定期将进度报告上传至联邦政府专门设立的门户网站，而不用向省邦任何层级官僚进行汇报。同年6月印度联邦政府更新RGSA计划，推出“进取县转型”计划，在由印度国家转型委员会在全国挑选出的117个有潜力、有抱负的县市加速相关福利项目的推动并由新德里进行直接管控。此外，莫迪总理也与目标县的县长之间建立了直接的沟通渠道。

图源：Wire

**莫迪政府依靠大量人力和技术手段、看似高效的机制设计，在现有的印度制度环境下却暗藏着一个巨大的风险，即双重问责问题。**对于117个目标县的官员来说，当前中央政府福利项目的推进方式使得他们需同时向“节点官员”代表的中央政府和省邦政府负责，因为在联邦体系下，县级政府的工作开展及正常运转极为依赖其所在邦政府的财政拨款及行政支持。当然，对于莫迪来说，无论项目推进好坏，“高效率”的美誉最终算作其印人党政府政绩，但是县级官员却同时面临着邦执政党的压力，尤其当所在省邦为反对党执政时。央地视角下，莫迪作为总理与民众“直接联系”的民粹式动员方式，无论对印人党执政邦还是反对党执政邦来说都是一种中央对地方权限的侵占，也是对代议制政体根基的强烈冲击。

五、扩充现有制度解释与实践：央地权力边界的跨越

印度独立初期，宪法框架设计意向是朝向建立一个强大的中央政府倾斜的。这一意向也反映在联邦制度的设计上，央地权力边界的划分也是基于这一根本设定。1948年成立的印度制宪会议联邦宪法委员会也曾明确解释，印度宪法的核心应该是确立一个强大的中央政府在联邦框架下，并且应该明确划分中央和地方政府的权力范围。对于剩余的权力或者暂时无法确定归属的立法权应该归属于中央政府。**因此，印度宪法对于中央和地方政府权力的基本认知使得历届联邦政府都拥有集权的可行空间。同时，政党意愿和选举表现也是两个基本前提。**印度人民党凭借出色的选举成绩逐步掌握了议会两院的主导权，通过改变联邦单元的地理边界和构成形式、削弱组成单元的自治立法权以及扩大邦长的权限等直接或间接的方式，在政治上扩展了现有制度的解释和实践空间。

（一）

自上而下的权力实践

在印度的联邦制中，省邦边界划分的权力最能体现执政党政府自上而下集权意愿。根据印度宪法第2条和第3条的规定，联邦议会有权通过立法吸纳或设立新的省邦，即建邦或分邦，且有权更改任何一邦的面积、变更其边界以及变更其名称。**但是纵观整部印度宪法，地方邦对于任何关于其边界更改或邦重组的决定没有否决权或议价空间，整个勾勒联邦形态的正式过程呈现一种自上而下的权力模式。**中央有权决定省邦命运的制度设定，使得任何执政党政府对省邦边界事项都极为谨慎，往往会进行全盘的政治得失考量。印度独立前后对于建邦、分邦的标准和积极性的变化就 是很好的印证。

**印度独立前后对于建邦、分邦的标准和积极性的变化就是很好的印证。**印度国大党早在1921年就向当时的英国殖民政府提出依照语言种类划分行政区域的要求，这一要求被认为是最大程度上谋求印度人民利益且反抗英国殖民者的强有力工具。**然而，颇具讽刺意味的是，一旦印度获得独立后，国大党对于根据语言文化标准分邦的诉求则十分犹豫。**从1948年起，印度联邦政府先后成立达尔委员会、JVP委员会和阿里委员会，对语言文化分邦的必要性、可行性以及具体操作进行调研和论证，同时迫于地方省邦强烈的分邦诉求，最终于1956年通过了《邦重组法案（1956）》，取缔先前A/B/C三种联邦单元类别的划分方式，将现有单元重新整合并划分为14个邦和6个中央直辖区。然而，正因该法案是联邦政府单方决定的结果，并未真正解决地方邦的切实诉求，同时由于省邦在整体制度设计中对于自身边界的变动没有任何否决权，这为之后的邦际冲突和自下而上的分邦过程埋下了伏笔。

**莫迪执政后，同样充分利用该制度设计，通过单方面分邦实现中央对联邦单元的进一步控制。**2019年8月，印度政府将印控查谟—克什米尔地区一分为二，变为克什米尔中央直辖区与拉达克中央直辖区，后者不设立直属区议会，实际上结束了70多年来该地区所享有的特殊宪法地位。**严格意义上讲，中央直辖区无法和相对独立的联邦单元（地方邦）相等同，但是2019年之前的“查谟和克什米尔邦”则是印度联邦的组成单元，甚至享有更特殊的宪法地位。**主动分割原“查谟和克什米尔邦”是印度人民党政党纲领中的一项重要内容，但是当我们过于聚焦莫迪政府的目的及其影响时，更应认识到整体的制度框架赋予联邦政府的操作空间以及莫迪政府分邦背后对于进一步强化中央对该地区的直接管控的集权诉求。

（二）

直接控制——缩减联邦单元权限

印度首都新德里作为中央直属区，其治理逻辑始终受到两个权力中心的争夺，**一是由民选产生的首席部长所领导的内阁委员会，二是由印度总统直接任命的副邦长。**印度独立后德里地区因其特殊性，未能享有联邦体系下的省邦地位，而是依据当时印度Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四种组成单元的类型，最终划归于类型Ｃ。《邦重组法案（1956）》正式生效后，印度只存在省邦和联邦属地这两种类型的组成单元，而德里则由市政委员会管辖。直到1987年，印度议会根据“巴拉克里希南委员会”的建议才正式出台《德里国家首都区政府法（1991）》（也被称为“印度宪法第六十九修正案”），赋予德里联邦属地地位并拥有独立运行的立法会和政府（部长委员会），后者对德里立法会负责。此外，代表联邦政府的副邦长由印度总统任命，听取部长委员会的意见和建议，是德里国家首都区政府名义上的最高领袖。

**然而莫迪政府于2021年3月正式提出“德里国家首都区政府（修正）议案”，试图大幅度削减德里地区所享有的地方权限。**凭借在议会两院的占比优势，印度人民党提出该议案后未经充分讨论就快速通过，两周后得到总统正式批准。该法案通过修改《德里国家首都区政府法（1991）》中的内容，重新定义1991年法案中所规定的权力和职能。例如，针对1991年法案第21条的修改，2021年修正案第2条明确指出“由立法会制定的任何法律中提到的‘政府’一词暗指副邦长，”也就是说民选产生的议员所组阁的政府在法律上只处于完全的附属地位。修订后的法律允许邦政府享有宪法第239AA条第4款规定的权力，即当副邦长与德里民选政府意见不一致时，副邦长必须将此事提交给总统。此外，在总统做出决定之前，倘若情况需要，副邦长可以酌情行使自身权力并采取紧急行动。

实际上，自2017年德里与联邦政府多次诉诸最高法院以明确各自权力范围和行政过程细节，印度最高法院在不同程度上给予了回应，但新修正案后“德里政府诉联邦政府”案余留问题，尤其是针对具体条款的违宪性审查仍在进行中。**暂且不论该争论的最终走向，印人党政府推动的该新修正案实际意图是将民选政府降为一个纯粹的附属机构，并将德里的管辖治理权全权移交给联邦中央任命的副邦长。**某种程度上，明确要求德里立法会采纳与联邦人民院相符合的规则来管理立法会的程序和行为，也就意味着德里立法会无法独立决定自身议事、立法的程序和形式，这当然也违背了合作联邦制的本意。

（三）

间接控制——扩大邦长权力

**印度联邦制框架下邦长的设置及定位颇具特点，同样给予联邦政府对地方邦间接管控的灵活操作空间。**宪法第356条第１款规定，总统在收到某个地方省邦邦长的报告，或因其他原因认为该邦政府无法依照印度宪法各项规定开展工作的情况时，有权宣布一系列指示。简单来说，总统可以实行直接统治并管理该省邦，任何重大决定或立法都由联邦议会来掌控，而该紧急状态时期最少维持六个月，最多可以维持三年。而后1978年宪法第四十四修正案缩短了每次紧急状态的最长年限，限定为一年，但是在满足规定的情况下可以延长。在制度设计上，对邦长的模糊定位以及对其职能的微妙诠释实际给予了联邦政府在央地关系上可操作的空间，即当邦长向总统提出该邦无法依宪法开展工作的报告时，总统有权接管一切行政事务，而邦长也可以绕过省邦部长委员会来进一步解散邦立法会。同时，即使在非紧急状态下，如果该邦立法会出现了悬浮议会的情况，即首席部长所在政党及其盟友失去了在立法会的过半数席位且不愿意召开会议，此时邦长的态度和选择就十分关键，因为其可以依据宪法决定是否召开立法会会议来进行信任投票 。

理论上邦长在地方上代表的是联邦政府权威，是央地间的桥梁及润滑剂，**但是在印度政治实践中则更多充当着中央在地方的“眼线”和“耳目”，成为联邦政府进一步控制、甚至干预邦政府的有力工具。**印度历史上联邦中央通过邦长滥用权力的情况时有发生，绝大多数例子发生在地方邦政府出现执政危机时，联邦执政党为了确保在该邦的选举或执政利益，选择充分利用或滥用邦长享有的宪法权，干预目标省邦的不信任投票或直接接管。

然而，与历史上邦长干预地方邦政治不同的是，现印人党政府对邦长的定位以及对其权力的利用并不是瞬时性的，而是充分利用或混淆邦长权限进一步压缩地方邦政府的权力空间。2017年泰米尔纳德邦新任邦长普罗希特上任伊始的一系列政治化操作，**标志着印人党联邦政府利用邦长系统化干预非印人党执政地方邦的开始。**普罗希特遍访泰米尔纳德邦，收集民众的请愿书并直接与地方政府官员频繁会谈，其所在的邦长办公室甚至曾正式发布声明，称邦长是该邦行政体系的领导者，拥有所有相关行政权力。又如2022年１月，泰米尔纳德邦政府抗议该邦邦长拉维的独立日讲话，拉维极力夸赞“国家资格暨入学考试”的优点。早前泰米尔纳德邦议会已正式通过关于豁免该邦参与NEET的议案，但是该议案随后就被邦长驳回，要求进一步修订。２月初，西孟加拉邦首席部长班纳吉控诉邦长丹卡尔针对西孟加拉邦的一系列不道德的违宪言论，并指控他视政府官员为其仆人。尽管历史上包括行政改革委员会、拉贾马纳尔委员会和萨尔卡利亚委员会等涉及央地关系的多个委员会都对邦长的定位、角色以及功能做出了明确的建议，但是历届执政党政府都选择漠视这些改革建议，曾经积极呼吁限制邦长越界行为的印人党也在执政后乐此不疲地推动邦长权力的继续扩大。

六、新制度、新约束与联邦财政集权

**央地财政权分配和财税转移互动是印度联邦制下保证国家有效运转的重要内容，也深刻影响着联邦制度自身的活力。**因印度税收范围广、税项类别丰富，印度中央政府拥有相对更多的财政税收，而地方不仅税收较少，且由于提供必要公共产品的要求使得地方邦政府支出相对更多，因而省邦在财政上天然地依赖中央的财政补贴。**客观看来，财税转移和专项拨款也实际成为联邦中央把控地方省邦的另一高效手段，在印度权力偏向中央的央地关系架构下无可厚非。**然而，印人党政府执政以来有策略地快速而强硬地创立诸多新制度，强化联邦在拨款选择、财税转移等方面的主导性，收紧地方财政补足自救的灵活度，进一步加大地方对中央的财政依赖。

（一）

财税制度设计的“向心力偏见”

印度宪法的制度设计整体上权力向中央集中，而央地财政权责分配同样存在类似的“向心力偏见”。由于地方省邦在公共产品的供给上财政支出类别更多且杂，因而相比联邦中央，省邦政府责任与收入出现了巨大的张力。据粗略估计，地方各省邦总支出占到政府总支出的60%以上，而其财政收入只占政府总收入的不到40％。除了中央与地方间存在的支出责任与税收收入不对等的现象外，地方省邦因历史进程、经济发展水平不同，财政收入也存在较大差异。

印度的开国之父当年已经认识到这种央地间、地方间的财税差异需要国家介入并给予制度性保障。**财政委员会的成立就是尝试解决该问题的路径之一。**根据印度宪法第280条第1款，“总统应在本宪法实施两年内以及每个五年阶段结束时，或总统认为有必要时可相应提前，来命令设立财政委员会；该委员会由一名主席和四名委员组成且都由总统直接任命。”在宪法第80修正案出台前，前十届财政委员会的主要职责和工作都围绕着为央地税收净收入的分配确立比例，“印度统一基金”为各省邦提供税收拨款补助的原则。修正案出台后，财政委员会的职责进一步扩大。不过总体来看，财政委员会每五年需要就央地的财政关系提出建议，每届财政委员会都需要就各邦分享中央税收、分配中央拨款、改善各邦财政以补充地方潘查亚特机构和市政机构资源等措施内容向印度联邦政府提供详细的政策建议报告。

**然而，联邦政府在1950年通过内阁决议成立了计划委员会，进一步强调联邦政府在央地财政关系中的主导地位。**对于联邦内阁的这一决定，包括时任财政部部长的马泰在内的一众反对者认为，计划委员会的成立及其成员设定实际上超越了宪法所赋予财政委员会的宪法地位，而联邦政府对财政权力进一步收拢也有可能对央地关系造成极大危害。印度总理为计划委员会主席，一些内阁成员也加入委员会，因而从成员政治地位的角度看，计划委员会从设计之初就在制定印度整体发展计划上扮演着绝对重要的作用，对印度财政联邦主义也有着深远的影响。

（二）

话术与实际的背离：国家转型委员会的集权实践

2015年莫迪政府部分采纳第十四届财政委员会关于增加省邦在可分割税收池占比的建议，一度被认为是莫迪政府致力于财政分权的尝试。同年，莫迪政府高举“合作联邦制”的旗帜，解散了带着强烈中央集权色彩的计划委员会，转而成立国家转型委员会，目的在于重塑央地关系，将省邦定位为国家发展的动力之源。但话术设计越精彩，有可能与现实落差更大，也会使各邦对联邦政府信用产生更大的质疑。

第十四届财政委员会的一个重要目标为调整中央一系列发展计划的财政占比，减少通过系列项目对地方邦的直接财政干预。但是自国家转型委员会成立以来，联邦政府发起的系列计划数量不减反增，地方邦的财政负担相应不断增加，所谓的财政分权似乎永远停留在了印人党的竞选手册中。中央赞助计划（CSS）与中央部门计划存在本质区别，后者由联邦政府提供全部资金支持，也被视为中央政府间接向地方邦转移资金的一种方式，而前者则需要联邦和地方邦政府共同出资。与2016～17财年相比，2019～20财年中央部门计划财政支出占总支出的比例增长了3个百分点，中央赞助计划的占比维持不变。自莫迪政府第二任期开始，联邦政府发起的中央赞助计划所需资金成本中，地方邦被迫承担更大的比例，而原本划归中央赞助计划的资金被联邦政府通过直接收益转账系统（DBT）向目标民众发放，这一过程自然是绕开了地方邦政府。当下印度一共有29个中央赞助计划，其中六个为最核心的赞助计划。2022～23年财年预算发布前，包括拉贾斯坦邦政府在内的多个邦的政府官员都曾迫切要求提高联邦政府在其一系列CSS项目中的出资占比。据悉，早前的许多项目央地的出资比为9∶1，但是现在变成了1∶1或者3∶2，地方邦政府的财政支出压力不断上涨。然而，在印度税收系统的低效率、疫情反复、经济疲软等因素的复合影响下，地方实际税收收入无法匹配迅速上涨的财政支出需求。可见过去几年里，面对逐步增长的财政支出压 力，短期的直接解决办法是向央行借款，但这条路径同样面临着巨大挑战。

图源：Mint

印度宪法第293条第3款规定，如果省邦仍欠债于联邦政府时，新的借款诉求需要征得联邦政府的同意，也就是需要满足联邦政府所提出的条件。**但争议点在于，宪法对于联邦政府可提出的条件性质、条件范围等内容并没有进一步清晰阐述。**这一点又给联邦中央留出了操作的空间，具有集权倾向的联邦政府可以向地方强加任何形式的借款条件。例如，面对新冠肺炎疫情冲击造成的地方财政支出压力变大的局面，自2020年5月以来，联邦政府为各邦打开了从债券市场借款的额外空间，将邦借款限额从邦内生产总值（GSDP）的3%提高到5%，前提是中央将评估地方邦是否采取切实措施增加城市机构财政收入，提升营商环境便利化指数以及在邦电力部门等机构强化改革力度等。如果说一些借款条件设置的目的或许在于激发地方邦的经济改革意愿，促进地方财政的收入，但是也有一些条件显得过于“苛刻”了。

**借款条件的“苛刻”并不在于对邦政府能力提出过高期待，而是在于夹杂了过多的政治考量。**例如，联邦政府要求邦政府接受包括“一国一配给卡系统”等中央改革计划。这样的条件是联邦中央侵占地方权限的另一举措，因为各邦是否接受配给卡的改革计划属省邦享有宪法赋予的自主权范围，其是否实施本质上并不影响邦经济的稳定性，也不涉及财政收支的波动情况，换句话说，和省邦借款目的之间无任何相关性，而联邦政府将其作为借款条件的做法并不合理。

（三）

财政集权的新抓手——GST法案的设计与实施

印度2016年的GST改革希冀通过统一印度市场来优化纳税效率以及促进财政联邦制的切实发展，**但这一新的制度设计近五年的发展实际逐渐成为联邦政府进一步介入省邦财政收入的有效抓手。**2017年7月GST法案正式实施，这是印度间接税改革的最新阶段，此前印度经历了1986年“变通增值税”改革、2000年的“中央增值税”实践，以及地方省邦讨论并逐步接纳增值税征收模式的过程。2016年莫迪政府面对巨大的压力和质疑，成功推动GST法案在议会通过，并要求在全国范围内迅速落实。尽管GST法案的推动与实施速度过快、税项复杂、报税过程不通畅等问题引发了社会广泛批评，但地方省邦仍实际陆续接受了此项间接税改革，对财政联邦制的发展抱有一定期待。央地视角下，GST法案推出以后各邦对于其课税范围内的增值税税率失去了自主调整的权力，而诸多丰厚、稳定的财税源处于GST法案之外，例如个人与公司所得税、关税、石油及相关产品与烟草等税收都统一由联邦政府征收。为使各邦通过并实施GST相关政策，联邦政府向各邦保证为期五年邦年均GST收入为14%的固定增长率，差额由联邦政府进行直接财政补偿。

GST法案实施后的几年里，印度政府间接税收收入远未达预期，加之2020年以来受疫情冲击，莫迪政府愈发远离合作联邦制的畅想并充分利用新制度实现财政维度的集权。从GST运行管理角度来看，GST的实施意味着各邦放弃了对其管辖范围内的商品买卖相关税率的决定权，改由央地政府在商品及服务税委员会共同决定。GST委员会也曾被认为是莫迪政府创立的一个新的政府间财政合作、议价以及冲突解决的新制度。但是从决策机制角度看，GST委员会中联邦政府投票比重占33.33%，剩下的比重由其余所有地方省邦共同享有。**虽然联邦政府无法将其税收意愿强加于各邦，任何GST相关决策都需要央地的共同商议，但其拥有对地方邦所提交任何GST相关议案的一票否决权。**名义上GST委员会被定义为一个向政府提供政策建议的机构，但根据法案规定，GST执行委员会由联邦财政部长牵头，可以就短期性、紧迫性的事项做出决定。因而整体看来，为实现合作联邦制而新设的GST委员会制度，其实际运行空间有限，实际控制权仍掌握在联邦政府手中。

随着GST改革与实施的核心操刀手阿伦·贾伊特利的离去，GST委员会的面貌及决议过程也相应发生了巨大改变。**首先，被诟病最多的是GST委员会共商机制的迅速弱化。**地方邦政府抱怨联邦政府通过拖延会议召开以破坏GST委员会的运作，通过单方面在推特上回应各邦诉求来绕过双向协商的原则，并利用其掌控的GST执行委员会等机构匆忙做出决定。**其次，GST委员会消极兑现先前承诺，地方财政压力不断上升。**例如，多项税率在没有适当协商的情况下被降低，原定的地方邦税收补偿被不断拖延，并改由贷款形式加压至各邦，客观上增加地方政府对中央政府的依赖。**最后，印度最高法院的介入与判决侧面印证了GST委员会运行和决策方式的变化给财政联邦制带来的损害。**2022年5月，最高法院在“联邦印度诉莫希特矿物公司”一案判决中明确表示，联邦议会和各邦立法会在GST相关事项的立法中享有同等权力，并且GST委员会的决议只是建议，对立法机构无约束力。该项判决后，邦政府很有可能对GST事项进一步立法，甚至导致相互冲突的税收制度出现。从GST委员会原本共商共议的定位，到当下集权式运作方式的出现，再到最高法院判决后地方针对各自邦内GST立法倾向的不确定性，印度财政联邦制持续遭受严峻的考验。

七、结论

本文对印度自莫迪执政以来呈现出的联邦中央集权现象进行了制度性的解释。**本文通过制度空间的分析视角，从民生福利（行政）、央地权力（立法）、财税博弈（经济）三个维度聚焦制度及制度操作空间的变化，从而判定印度央地共治、自治属性内容的相对变化情况，进而证明印度联邦中央是系统地、制度化地收紧地方权限。**具体来说，联邦政府在不同维度上充分利用印度宪法权力分配设计偏向中央的特点，层层加码地推进、扩大自身的权限范围，例如本文所论述的邦长角色定位、福利计划名称与实施方式等；与此同时，印人党联邦政府在议会两院中逐步取得绝对主导地位，专断地创立新制度以实现权力的进一步集中，例如国家转型委员会、《德里国家首都区政府法（2021）》、GST的实施等。

总体来看，本文的论述至少清晰表明当下印度联邦集权的趋势并非简单因印人党的选举动员能力或其母体国民志愿服务团的理念所致，亦非莫迪的个人影响力使然。本文展现出印人党政府极为擅长利用制度诠释、制度改革及操控相关策略加以配合，从而实现其在央地维度下的中央集权，夯实其自身在全国的影响力，尤其在非印人党执政的省邦，而与此同时又为赢得更多选举奠定基础。**这种“选举—集权—再赢选举”的“良性”循环状态是印人党孜孜不倦所追求的，而制度的解释是该循环每一段过程的关键。**然而，因制度所拥有的路径依赖和长期性等特点，印人党政府为实现集权、实现全国统治地位而匆忙建立的一系列制度一旦稳定下来将对印度产生深远影响。长期来看，印人党以快速集权为目的的制度改革将产生以下三方面影响。

**一是助推民粹情绪。**本文多次论及印人党中央政府有意绕开地方各层级政府，与民众建立起直接的情感联结，服务于联邦集权的系统性行动策略有着浓厚的民粹式动员指向。**与此同时，社交媒体的兴起又大大降低了快速实现总理—民众、中央政府—民众情感联结的综合成本。**整个过程嵌套着右翼民粹类议题设置和动员方式，使得印度民粹情绪随着印人党政府集权程度的加深而日益高涨，右翼民粹力量对莫迪个人的“强硬”形象更是顶礼膜拜。其直接结果就是，沸腾的民粹情绪引导大量选民对印人党政绩的非理性式包容与接纳，面对印人党经济发展、社会治理水平、农民生存环境改善等无论好坏的执政表现都可以做到全盘接受，印人党基本选举盘始终稳定。

**二是裹挟少数群体和弱势群体的利益与诉求。**印度政党碎片化时期政党联盟在中央政府执政，由于在中央和地方都存在政党力量之间的激烈博弈，权力相对分散。因此，在法案起草、政策制定等方面执政党政府会细致盘算每一类选民群体的诉求，会纳入更多现实因素及整体民意的考量。**然而，在当前印人党联邦政府集权趋势愈发显著的背景下，少数群体、弱势群体的利益更容易被裹挟，至于相应的选票损失，印人党却可以通过强大的中央权力动员“多数群体”来弥补。**国家公民登记册的实施以及《公民身份修正法案（2019）》的推出都是典型的例子。

**三是冲击民主质量。**扩大政党的全国影响力，提升在各级选举中的表现，从而实现稳定执政，这是每一个执政党的目标，于此无可厚非。然而，印人党通过联邦集权的方式实现印度教多数主义或建立印度教国家或许表面上提升了其选举活力，但长远来看，印度民主中的世俗主义、受保护公民权等自由主义要素或将逐步弱化。

但需再次说明，本文对印人党日趋明显的集权趋势的制度解释的一个基本大前提为印人党2014年、2019年连续两届出色的大选表现，**出色的大选表现保证了其制度性重塑印度央地权力结构的稳定性和可持续性。**然而需要承认的是，无论是2022年9月国大党开展其有史以来最大的全国性游行——“团结印度游行”，还是2019年未曾成功地由社会党和大众社会党领衔的反对党“大联盟”，都是抗衡印人党全国大选统治地位的一次次尝试。

简言之，印人党政府充分利用执政党优势扩充制度空间并压缩省邦自主性的集权道路并非一路畅通无阻，其操作空间的持续增长以及新设制度影响力的展现需要其实现稳定执政，而一众反对党的抗衡与冲击也不会停止。至于反对党的阻遏策略及成效的分析则是另一个值得深入研究的话题。

**作者简介：**雷定坤，清华大学国际与地区研究院助理研究员。