欧盟观察｜欧盟通过新立法指引，无需刑事定罪便可没收财产【走出去智库】_风闻

走出去智库（CGGT）观察

4月初，欧盟部长理事会通过第23/12/12号指令，规定欧盟范围内与包括违反制裁行为在内的多种犯罪有关的犯罪财产的追踪、识别、冻结、没收和管理的最低规则，包括了未经刑事审判定罪而实施的没收。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京德谕泽律师事务所律师李克难认为，由于该类财产没收程序并不需要法院对涉案当事人当进行刑事判决，与备受争议的英国“不明财富令”类似。根据英国政府2023年10月的数据，从2018年1月实施至今，“不明财富令”只涉及3个案件，涉案财产总值仅1.43亿英镑。

欧盟新指引有哪些重要内容？今天，走出去智库（CGGT）刊发李克难的文章，供关注欧盟监管的读者参考。

正文

近年来，在反洗钱金融行动特别工作组、透明国际等国际组织的推动下，反洗钱、反恐怖主义融资、涉刑事财产追踪领域的国际规范逐渐加强。

今年四月，欧盟部长会议通过一项“财产恢复与没收”立法指引。该指引在加强涉刑事罪行财产的追踪、识别、冻结、没收和管理的同时，还要求成员国立法对无法解释来源的财产进行没收。此规定与英国从2018年开始实施的“不明财富令”（unexplained wealth order，UWO）颇为相似。由于该类财产没收程序并不需要法院对涉案当事人进行刑事判决，导致该程序备受争议，其在英国的实践也并不如预期。

考虑到英国UWO的记录，此次欧盟推出的立法指引如何在成员国中落地，亟待跟踪观察。

欧盟新指引

欧盟部长理事会于4月3日通过的第23/12/12号指令，规定了欧盟范围内与包括违反制裁行为在内的多种犯罪有关的犯罪财产的追踪、识别、冻结、没收和管理的最低规则。

如指引导言中说，本指引旨在“更新现有法律框架，以促进和确保在整个欧盟范围内有效开展资产追回和没收工作。因此，该指令应规定刑事诉讼框架内追踪和识别、冻结、没收和管理财产的最低规则。”欧盟成员国“有必要加强主管当局剥夺犯罪分子犯罪所得的能力。为此，应制定规则，加强资产追踪和识别以及冻结能力，改进对冻结和没收财产的管理，直至根据最终没收令进行处置，加强没收犯罪工具和犯罪所得以及犯罪组织犯罪活动所得财产的手段，并提高资产追回系统的整体效率。”

指引第15条规定了四种因刑事诉讼程序无法进行而未经定罪的没收，包括：

（1）嫌疑人或被告疾病；

（2）嫌疑人或被告潜逃；

（3）嫌疑人或被告死亡；

（4）该国法律规定的刑事诉讼时效低于15年且刑事程序已经超过该时效。

如不存在以上状况，本条规定的未经定罪的没收应仅限于相关刑事诉讼本有可能导致至少对可直接或间接产生巨大经济利益的犯罪进行刑事定罪，而且成员国法院确信拟没收的工具、收益或财产来源于有关刑事犯罪，或与之直接或间接相关，即第16条规定的情形。

第16条则规定，在其他措施无法实施的条件下，如果执法机关在调查犯罪过程中认定某些财产与犯罪有关，法院如果认为被认定的财产来自犯罪组织的犯罪行为，并且该行为会导致直接或间接获取大量经济利益，则该财产可能被予以没收。法院需要考虑一切相关信息，包括：

(1) 相关人的合法收入与该财产的价值严重不成比例；

(2) 该财产没有合法来源；

(3) 相关人与犯罪组织人员有紧密联系。

指引还限定了本条的“犯罪”只包括最高刑期超过四年的犯罪。成员国法律还可以规定，没收令只在该财产在此前调查中被冻结的状态下才能被使用。

因此，指引要求欧盟成员国立法规定，除了第15条规定的三种无法进行刑事定罪的特殊情况外，要在未经定罪情况下对执法机关认定的与犯罪有关财产进行没收，执法机关需要向法院证明，该财产来自犯罪组织的犯罪行为，且该行为会直接或间接获取大量经济利益。指引没有定义何为“巨大经济利益”，为本国立法留下了空间。

指引还要求成员国立法应包含，因财产被冻结、没收受影响的人有质疑执法机关的“有效可能性”，为程序上的救济留出空间。

尽管在表述上有所区别，但欧盟的新指引让人很快联想到英国的“不明财富令”。

英国“不明财富令”

2015年，透明国际在一篇名为“赋予英国追回腐败资产的权力：不明财富令及其他处理资产非法增加和资产追回的新方法”中指出，大量非法财产聚集到英国，而现有的法律手段无法解决，建议英国实行“不明财富令”（UWO），即通过对无法说明来源的财富进行不经刑事审判的没收，来威慑不法财富的流入。[1]

英国从2018年1月开始实施UWO。该令由英国高等法院签发，由国家犯罪局（National Crime Agency）(NCA)向高等法院申请。其他执法机构，包括严重欺诈办公室（Serious Fraud Office）、皇家税务司（His Majesty’s Revenue Custom）等部门也可以申请该令。实践中，只有国家犯罪局在使用UWO。

为获得该法庭令，执法机构需要向法院证明：

1. 有合理理由相信，认定的个人或实体对某财产存在利益，该利益既包括法律或实质所有权利益、有效控制，也包括作为直接或间接控制该财产的信托受托人，以及直接或间接控制该财产的信托的固定或自由裁量受益人；

2. 有合理理由怀疑，该个人或实体无法证明其是通过合法手段获得的该利益（2022年英国经济犯罪（透明与执行）法通过后只需证明，有理由怀疑相关财产来自非法行为）；

3. 答复人是政治曝光人士（Political Exposed Person），或有合理理由认定该个人参与严重犯罪，或是参与严重犯罪个人有密切关系。

4. 有合理理由相信，相关财产价值超过5万英镑。

所谓“政治曝光人士”，指受英国以外的国家政府和国际组织所任命的重要职位人员以及他/她的家庭成员、亲近人员。

英国执法机关通常会在案件调查中对涉案财物进行冻结，并向法院申请UWO。如执法机构成功取得该法庭令，被选定的答复人将被要求在规定时间内对法庭令所涉及的财产的来源提供书面的说明以及相关的证据。如不能根据法庭令的要求提供相关材料，所涉财产将被认定为民事没收程序中的“可回收财产”（recoverable property），执法机关可以在没有进行刑事定罪的条件下没收该财产。

不过，英国此项规定的实际应用相当有限。根据英国政府2023年10月的数据，至今UWO只有3个案件，涉案财产总值仅1.43亿英镑。[2]这与英国内政部2017年预计的每年20件的展望差距甚远。[3]

2018年，阿塞拜疆国际银行前主席贾汉吉尔·哈季耶夫与妻子扎米亚·哈季耶娃各自收到NCA发出的UWO，被要求解释其在英国财产的合法来源。哈季耶夫此后在本国因贪污入狱。哈季耶娃向英国法院提出质疑后，仍然处于漫长的诉讼中。[4]

2019年，NCA怀疑由离岸信托持有的总共价值8千万英镑的三处伦敦房产的最终受益人为哈萨克斯坦已故寡头拉卡特·阿利耶夫。阿利耶夫被NCA认定存在严重犯罪。NCA找到的答复人是四个离岸实体与一名叫贝克的律师（两个离岸实体的主席）。但事实上，最终受益人为前总统努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫的女儿——曾任哈萨克斯坦副总理与参议院议长的达里加·娜扎尔巴耶娃，及孙子努拉里·阿里耶夫。在提供相关财产来源与拉卡特·阿利耶夫无关的充分信息后，UWO被法院撤销，三处财产得到解冻。而那位贝克律师事实上对离岸实体并没有足够的控制权，并不适合作为UWO的答复人。[5]

2020年，一位名为曼苏尔·马赫穆德·侯赛因的商人被NCA认为可能参与洗钱，但缺乏证据起诉而述诸UWO。双方达成和解协议，曼苏尔放弃除四处仍处于按揭中的房产和未在调查范围内的银行账户以外的所有45处财产。该案也是目前唯一一件英国执法部门依靠UWO成功没收财产的案件。NCA官员在向媒体解释与曼苏尔达成和解时表示，和解能防止当事人提起冗长而昂贵的诉讼，这样能为纳税人节约时间与金钱。和解协议不包括未来不再调查曼苏尔的承诺。[6]

总结

**英国UWO的执行不如预期，有着多方面原因。**由于申请法庭令的门槛相对较低，执法机构在申请UWO时可能会面临较高的风险。正如阿利耶夫案那样，披露出的真实信息可能并不如执法机关的设想，或者财产的最终所有者并非涉嫌犯罪的个人或实体，或者执法机关找错了提供财产合法来源的答复人。而相关的诉讼往往冗长而昂贵。特别是在涉及到别国的现任与前任政府官员时，所引起的政治波动自不必说。这最终导致这个看起来并不完全符合法治原则的UWO在英国举步维艰。

**欧盟的立法指引，相对于英国UWO只要答复人无法提供财产来源便予以没收的严厉程序，**增加了执法机关证明财产与犯罪组织的犯罪行为相关的证明责任，把提供证据的责任留给了执法机关。这一方面从程序正义上有所修复，另一方面让执法机关更谨慎，避免一些出人意料的结果。但其基于未经刑事审判，仍处于刑事调查中的案件事实便启动财产没收程序的实质仍没有变化。落实到各国立法时，各国将参考英国UWO的实践经验，可能会在机制的适用门槛、操作程序以及司法救济程序的协调上有所调整。但除非欧盟人权法院出现颠覆性判例，在未经刑事定罪的条件下对涉及犯罪的财产进行没收的立法趋势，料将不会改变。

注释：

1.https://www.transparency.org.uk/publications/empowering-uk-recover-corrupt-assets-unexplained-wealth-orders-and-other-new-approaches

2.https://www.gov.uk/government/publications/economic-crime-transparency-and-enforcement-bill-2022-overarching-documents/factsheet-unexplained-wealth-order-reforms-web-accessible

3.https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5a822572ed915d74e3401fa2/Impact_Assessment_-_UWOs.pdf

4.https://nz.news.yahoo.com/jailed-mcmafia-banker-causing-trouble-070045358.html?guccounter=1&guce_referrer=aHR0cHM6Ly93d3cuZ29vZ2xlLmNvbS8&guce_referrer_sig=AQAAAGMcntJSaVr3PzE6jIyHtX9GGPoWM4qCBifQwZEhqTlPupBDvGqMvSF6DHe_f3gvxhyfcOtMfOE2iDaZhtJoOkuJg0HwZDOEVHKwN3LjBTs5Im50f2iVXfOPdjMeapshJ946BkEGinnkTIS0D-DIeuRmc4dNBz24wqCVtVy-TH99

5.https://www.wilmerhale.com/en/insights/blogs/wilmerhale-w-i-r-e-uk/20210329-uwos-three-years-on-underused-and-overpriced

6. https://www.bbc.com/news/uk-54442979