重庆燃气风波，燃气走快了，财政走慢了_风闻

文 | 新华门的卡夫卡

近期，沸沸扬扬的重庆燃气多抄表多缴费事件以重庆市组织的调查组发布调查结果并根据相关程序进行退赔和问责为回应，而同一时间，同在“西南F4”充当龙头大哥的成都市，也在隔壁兄弟经验的指引下开始了一轮自查，而本着“有病治病、无病健体”的思路，全国市场监管系统也在多地开展了燃气量具量表等的检查，确保维护居民权益。

关于燃气并进一步延伸到公用事业方面的讨论，实际上与我们每个城市居民甚至全体国民都息息相关，本质上还是地方财政问题与央地关系问题的延伸。笔者今天来谈谈这个话题。

公用事业的成本燃气属于和电信、电力、自来水、垃圾处理、教育、医疗等行业具有共同特点，按照我国社会价值观都属于保本微利的社会公用事业。之前，有一些说法认为，随着城市化发展走向“下半场”，诸多公用事业原先寅吃卯粮问题和隐藏在土地出让金中的账单将逐步矛盾显现，转嫁给居民。

从逻辑上来说，这样的说法毫无疑问具有令人感到合理的成分。我国乃至推广到全人类的范畴来说，往往把一些难以解决的问题顺着时间推延至未来。作为公用事业的燃气，前些年，随着城市化起步和基建发展的要求，资金紧张的局面下将各项费用加以展期是不得不为，而随着城市化深化和中国经济的飞速发展，这一操作又被自然顺延。当下经济发展企稳、高增速转段中速后，原先摊销的费用就迎面撞上了一堵墙。因为增速下滑后，各类费用会直接受营收增长影响。

而另一方面的房地产影响，仅以本号来说，自2018年以来开始讨论房地产问题，到现在六七年时间，不论是介绍地产的政治经济学、批评高房价、批判地产行业等相关文章已有数十篇，而一个基本的共同理论是土地出让金和土地相关的金融活动让地方政府进行了土地开发、公用基础设施建设和维护以及公共服务日常运维（包括人员）。

以笔者较为熟悉的杭州和西安的财政预决算来看，两座城市近年来随着产业升级的顺利和人口流入的持续，在公共预算收入方面都有着较快的增长速度，在全国来看都属于较为优秀的代表。然而，饶是如此，去年和今年杭州市和西安市的财政运行日常处于极度走钢丝的“紧平衡”状态，究其原因是因为土地财政下滑速度过快。一般公共预算收入增幅非常可观的杭州和西安犹是如此，其他地区更不待言。

**公共财政四本账分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算，**我们熟悉的土地出让金就属于政府性基金，在广大二三线城市，其收入在前些年最高时期几乎可以和第一本账一般公共预算分庭抗礼。自“三道红线”后我国房地产业的根本预期发生了大幅改变，第二本账“断头”“腰斩”乃至“脚脖子斩”，这是短期内难以填补的，不论是某系地方试图用乱收费（属于一般公共预算中的非税收入），还是国资体系发达地区用国有资本经营预算收入都暂时难以填补的。

因此，当财务收入大幅下降后，现金流就出现了紧缺，部分环节自然会出现断裂。去年以来诸多地方政府性项目工程欠款，大范围的“三角债”，一些地方的公交车开始停运，乃至某地出现自来水安全问题，都是这种情况的体现。

从全国来说，除京沪深和中西部人口少、纯吃转移支付的贫困、边远地区外，其他直辖市、地级市、县和县级市都普遍发生了类似的情况。

从这两个层面来看，我们的微观治理层面——城市，遇到了公共预算约束这只刚性之手。前些年广义的政府财政客观且连年增长时，政府对公用事业出现问题往往愿意“掏钱息事宁人”，以免引起负面舆情、群体性问题和群众不满，而现在，难为无米之炊的地方政府，则不得不直面问题的产生和发酵。

尤其是我们追溯前身，重庆燃气原由地方国企重庆市能源投资集团有限公司控股，后者于2022年4月申请破产重整，央企华润集团通过司法重整以战略投资人身份介入，至2023年1月，重庆燃气公告，华润燃气成为重庆燃气的间接控股股东，而重庆市也在去年11月和今年1月被反复列入“红线12省市”，其公共财政的困难可想而知。

天然气的“顺价”难产而随着去年以来居民物价指数的低迷和各类制造业企业利润的持续走低，甚至出现了一种奇怪的说法，“宏观经济调控预备使水电气等部门涨价来拉动CPI，使中国经济摆脱通缩。”这种奇怪的说法，其实是一种错误归因，是想当然的认为通过人为操控公用事业涨价就能拉起CPI，进而改善国民经济的通缩和下行压力。事实上公共事业价格对CPI的影响因素也就占5%左右。

在天然气这个方面，这种奇怪归因混淆了“天然气顺价问题”。所谓顺价，就是让居民部门使用天然气的价格“随行就市”，根据市场供需情况来进行调节。气价不顺，背后反映的是国内天然气市场“计划”与“市场”双轨制的天然矛盾，以及政府、上下游企业、终端用户之间复杂难解的利益平衡。由于天然气的来源复杂，进口气、管道气和LNG难以平衡，且有管道、气站、城市燃气公司、居民（由地方政府代表）等多方参与，天然气顺价销售对相关各方面几乎没有最优解。

定价机制方面，天然气价格呈现政府管制和市场化定价双轨制特征。在终端销售环节，非居民用气和居民用气价格双轨制特征也较为明显，前者偏向市场化定价，后者实行政府监管定价。

在“管住中间、放开两头”的产业改革总思路下，天然气定价机制近年经历了多次改革，标志性拐点是国家发改委在2020年3月发布了新版《中央定价目录》，将天然气门站价格由目录移出至附注，并提出“具备竞争条件省份天然气的门站价格，由市场形成”。新版目录附注规定，LNG、海上气、页岩气、煤层气等气源价格由市场定价，国产陆上气以及2014年之前进口气价格，仍按政府规定的门站价执行。明确上游气源价格部分放开。

**气源结构差异形成了上游供气方“三桶油”销售合同中复杂的价格体系。**当前，“三桶油”整体遵循合同化保供原则。每年3月末、4月初，上下游企业间签订年度供应合同，约定当年购气量；之后在9月、10月签订补充协议，对采暖季用气价格和气量进行调整。这两次签订的气量为合同内气量，此外购买的天然气为额外气。

以在国内供气量占比约六成的中石油为例。往年采暖季，其合同内气量分为居民用气，以及非居民部分的“均衡量一”“均衡量二”、调峰气量，每一档价格逐渐上调。其中，居民用气和“均衡量一”纳入管制气部分，在供气量中占大头。

管制气价格严格受限，其中居民用气最高上浮比例由国家发改委决定，一般为门站价上浮5%—10%，“均衡量一”则最多为门站价上浮20%。管制气以外的部分放开，例如2022年中石油将非管制气的“均衡量二”定价分为三档，淡季上浮40%至80%，旺季上浮70%-80%，而合同外气量随行就市。

从供需格局看，“三桶油”占国内供气量比重超九成，议价能力强势，下游购气方对价格条款基本没有谈判空间。而至销售终端，国内城市天然气销售价格实施双轨制——居民用气与非居民用气分开定价，各有最高限价，由地方物价局根据成本与门站价来核定。

实际气价则由城燃企业根据实际情况确定，其中居民用气价格按照阶梯定价，价格普遍较低，调价一般需要召开城市听证会商议决定并经物价局批准；非居民用气价格较为市场化，遇到冬季等用气高峰，价格普遍会上调。这实质上与我国的电力部门情况一致，非居民部门价格高，居民部门价格低，以商业和工业补贴居民。

能源行业的业内人士普遍认为，天然气顺价，首先应最大程度消除由交叉补贴引起的价格扭曲，建立合理的成本分摊机制。按照市场规律，居民用气单位气价理应高于非居民用气单价，但现实截然相反。一些行业内人员因此指责称，这既加大了工业用户交叉补贴的成本压力，又损害了下游城燃企业在供暖季的保供积极性。

居民用气价格联动，既要考虑社会民生问题，又考验政府的执行能力。首先，我国的天然气行业体系并非“价格市场化”体系，而且中央对地方建立健全价格联动机制尚未出台系统、专门的指导性政策；其次，各级政府职能不同，省级以上发改委可以调整门站价格，而终端居民用气价格则需地方发改委召开听证会表决。下游价格疏导会带来连锁反应，尤其事关居民消费承受力、CPI、通胀等问题，多元目标的宏观管理部门存在诸多掣肘之处。

多名油气行业人士指出，能源领域上下游价格联动，须考虑市场机制完善与社会民生保障的艰难平衡，考验各级政府执行能力与改革决心。中国城市天然气用气人口基数大**，地方政府必须直面低收入群体用气保障工作的压力。**

从这个执行层面来说，天然气的成本无法被传导到使用燃气的居民身上，导致了城市燃气企业的大幅亏损，这是亏损的来源，而因亏损无法计提、又被地方政府破产重整后卖给了外部国资，这或许是重庆燃气中一些人乱动歪脑筋的根源。

隐藏其中的央地矛盾中国城市燃气协会的一份关于2022年的报告内容显示，城燃企业普遍遭遇严重的气价倒挂，许多企业经营业绩大幅跳水、大面积亏损。由于俄乌冲突，国际油气市场价格走高、波动性加大，“三桶油”将之计入成本，城燃企业成本承压，对保供限价的民生用气供气积极性受损；而另一边，为弥补居民侧销气损失，城燃公司长期通过对非居民用户顺价进行交叉补贴，导致终端工业用户用能成本压力增长。

在中国天然气市场，上游供应方一直处于强势地位，易向下传递成本；而下游城燃行业因对终端用户信息具有垄断性，也不乏打着供民生用气的幌子，从上游获取低价管制气调配给工业用户牟利之举。上游对此类做法很恼火，所以不会轻易让价，在这里上下游间的关系有对抗性。

一般来看，城市燃气公司在我国主要是五家“龙头企业”，分别是华润旗下的华润燃气、北控和刘明辉合股的中国燃气、中国石油旗下的昆仑燃气、香港恒基旗下的中华煤气及其分身港华智慧、起家于河北的新奥能源。

这五家均为香港联交所上市企业，是九十年代市场化改制后的产物。相比于教育和医疗，燃气更接近市场化而且商品单一，而和电力与自来水相比，自来水多产自本地，燃气需要外购，而电力我国已经形成了自然垄断。我们看到，如重庆燃气本身也是2022年4月破产后被华润燃气接手的。

而五大龙头公司中，除了2022年给河北农村“断气”陷入舆论漩涡的中国燃气（ 00384.HK ）持续亏损外，其余均取得了大幅盈利，新奥能源(02688.HK)股东应占净利同比增长16.2%至68.16亿元，净利位居四大城燃企业之首；昆仑能源(00135.HK)次之，股东应占净利约56.82亿元，同比增长8.7%。华润燃气(01193.HK)股东应占净利为52.24亿港元(约合48.27亿元人民币)，同比增长10.4%；港华智慧能源(01083.HK)股东应占净利15.75亿港元(约合14.55亿元人民币)，净利居于末尾，但其同比增幅达63.2%，增速最快。

从某种程度上来说，燃气问题实际上是我国改革发展中央地矛盾的一个缩影。上游掌握主导权，下游控制实际分发网络，对应到具体的人。这两者经常因出发点不一致和权益分配的问题发生矛盾，这是非对抗性矛盾。而当矛盾发展到一定程度，这种矛盾又会发生形式变化。

以市政府所发布的问题原因来看，固然存在“顺价”后（即轻微涨价）因素，以及换表后调节收费周期的问题，但仅在沙坪坝一个区就错误估抄19万方，错误累进27万方，而沙坪坝区人口大约是重庆市的二十分之一，**如****此大的误差积累，进出气的总阀门计量也没反应吗？恐怕是有些历史遗留问题的，**要考虑到过户给华润前重庆燃气及其控股公司重庆能源效益不佳，此前的两任董事长侯行知、冯跃均被“双开”，重庆燃气的利润率长期在同行业里偏低。

这次重庆燃气问题，大概就是当地方在公用事业遇到问题，试图解决却又财力上受阻时，找到了某个外部国资来背起来责任，然后这个外来的“客”承接责任时也想减少些损失，但初来乍到又缺乏明确规范，头脑发热而将存留问题完全“市场化解决”，用歪脑筋来应对大问题。这一点上看，或许成都的燃气问题是因一母同胞而被重庆的燃气传染，也是其来有自。

而一旦舆论发酵，闹大了，不管人是谁的，先把锅背起来，这也就是当地燃气集团一把手先免职的原因吧。而地方政府的调查，高高举起，轻轻放下，用技术性原因、客观因素化解了燃气集团被高度质疑的计价因素，以政府信用为之背书，这恐怕也是由于外部国资是来帮助当地化解燃气集团负债、背上责任，当地就不得不设法减少针对外部国资的舆论质疑压力。不过不管是谁，舆论发酵后居民的燃气表恐怕是可以安全一段时间了。

然而长期来看，抄表、估抄，乃至一个抄表员“伺候”近8000户客户仍然是一个矛盾隐患。在这一点上，笔者注意到电网使用的预付费电表、笔者在北京和西安居住期间的预付费水表、气表，可能是更合理的解。

对城市燃气行业来说，管网、人员、设备的运维都是一笔不小的开支，这也正是笔者多年来一直的观点的体现，“城市化很贵”。

另外，笔者注意到重庆燃气的阶梯价格差距很小，可以说累进价格制一直以来都没有很好的发挥作用，让基本保障和富裕的需求分开，本身燃气是“报酬规模递增”的，如果结合累进制，会比较好的平衡掉运行的成本和对基础用户的补贴，然而如果管理水平低误差大，防止矛盾起见就不能在累进制区别上差异过大。而累进制价格差异较小，也就失去了交叉补贴的能力。