这些类“空降”的省委书记, 点透中国官场的调任玄机｜文化纵横_风闻

向 杨

湖南大学马克思主义学院

【导读】改革开放以来，经济增长与地方官员晋升激励之间的关系，一直是众多观察者透视中国发展模式的重要视角。就现代国家治理而言，一个关键是对政府官员进行有效约束与激励，以保证权力的有序与有效运行。如何在当代中国政治经济发展中，更为全面地理解地方官员的晋升与流动？

本文从“区域视角”出发，以地方官员的跨域平调为观察重点，提出“治域进阶”概念，即官员从一个政治或经济地位相对较低的行政区域进入到一个相对较高的行政区域。作者把改革开放以来的省长和省委书记作为跨域流动的研究样本，总结得出：跨域平调是职位晋升的一种重要补充。作者指出，治域进阶的前提在于同级行政区域间的地位差异以及自上而下的人事管理制度。同时，鉴于公共部门的独特性，治域进阶在一定程度上起到丰富激励、缓解过度竞争、消除异质性以及有效贯彻上级意图的作用。

纵观古今，官员的跨域流动现象普遍存在，随着治理现代化对稳定高效官僚制的需求日益迫切，治域进阶则逐渐成为主要表现方式。此外，治域进阶仍然是一种实践或政策取向，尚未规范化与制度化，其未来发展仍有待进一步验证。

******本文原载《经济社会体制比较》2019年第6期，原题为《治域进阶：一种独特的中国地方官员激励模式》。******仅代表作者观点，供读者参考。

治域进阶：

一种独特的中国地方官员激励模式

**▍**引言

如何对政府官员进行有效地约束与激励以确保公共权力在正确的轨道上运行，一向都是政府管理的核心问题之一。不少学者指出，我国改革开放以来的经济高速增长与地方官员面临的激励有很大关系，即中央将地方官员的职位晋升与经济发展挂钩，促使地方官员为获得晋升而相互竞争（Li ＆ Zhou，2005；周黎安等，2005；王贤彬等，2011）。然而，政府官员的职位变动并非总表现为晋升，也常表现为平调，甚至“明升暗降”、“明降暗升”的现象也不少见，而晋升如果仅仅从行政级别的升降上来判断，也不一定能揭示官员实际政治地位的变化，因为行政级别并不能完全真实反映官员实际权力和掌控资源能力的多寡（陶然等，2010）。事实上，除中央官员以外，任何地方官员的任职均发生在特定的行政区域内。基于此，本文尝试从“职位视角”之外的“区域视角”出发，来进一步观察地方官员在跨域平调（本文将地方官员跨行政区域的流动称之为“跨域流动”，也即官方话语中的“干部异地交流”以及周雪光等学者使用的“官员空间流动”。而跨域平调则是一种特殊类型的跨域流动，即行政级别保持未变的跨域流动，如从一省的省长到另一省的省长。）中可能获得的激励，以及这种激励对于现代国家治理的作用和意义。

当前，理解地方官员跨域平调有两个重要概念：一是周雪光（2016）提出的“层级分流”；二是钟灵娜等（2016）提出的“层级细分”。“层级分流”概念揭示了当前政府人事流动的一个重要特征，即只有极少数官员经历跨行政区域的空间流动，而大多数官员只是局限于行政区域内不同机构之间的块上流动（周雪光等，2018），但它并未能对地方官员空间流动的方向以及潜在的差异作出说明。“层级细分”概念已明确注意到地方官员“相同级别内部的潜在稳定的等级”的现象（钟灵娜等，2016），但它将其称为行政级别内的职务层级细分的说法却不够准确，因为这实际上显示的是行政区域之间地位的差异。对此，本文提出“治域进阶”概念来描述和概括我国改革开放以来地方官员跨行政区域的平调现象。这个概念包含了两层意思：一是“治域”，即官员所治理的行政区域，而拥有治域权力的必然是地方党政领导干部，这部分人正是周雪光（2016）所说的“极少数流动的官”；**二是“进阶”，即官员从一个政治或经济地位相对较低的行政区域进入到一个相对较高的行政区域。**对于某位官员来说，治域进阶与职位晋升可能同时发生，但本文重点关注的是，跨域平调的方向性及行政区域间的“阶分”问题。

为了使“治域进阶”成为一个相对成熟的概念，本文将系统阐述如下一系列问题：第一， “治域进阶”的概念是如何得出的，是否有经验证据支持？第二，治域进阶得以实施的前提条件是什么？第三，治域进阶体现了怎样的干部管理逻辑，它与职位晋升之间有着怎样的关系？第四，治域进阶在国家治理中有何作用和意义？

**▍**地方官员的治域进阶：经验证据

根据2017年《中国统计年鉴》的数据：截止2016年底，我国共有省级行政区划34个、地级行政区划343个、县级行政区划2851个、乡镇级行政区划39862个。鉴于我国地方政府的多层级，本文选择省级政府的省委书记和省长作为研究对象，主要出于以下理由：第一，资料的可获得性。省级领导干部尤其是省委书记和省长的简历信息公开程度高，易于获得，且较为完整和可靠。第二，从省级层面看，省委书记和省长（省委副书记）分别为省委的“一把手”和“二把手”，这也就意味着他们与其他省级领导干部相比，在该层级上已无多少空间可供晋升，因而也就更有可能经历跨域流动。第三，各个地方层级的党委书记和政府主官都面临着所在层级晋升空间十分有限的情况，因而均是跨域流动的重点对象，如2006年中共中央办公厅颁布的《党政领导干部交流工作规定》就指出“交流的重点是县级以上地方党委、政府正职领导成员及其他领导成员，纪委、人民法院、人民检察院和党委、政府部分工作部门的正职领导成员。”因此，即使以省委书记和省长为研究对象，也能对理解其他地方层级同类官员的跨域流动有借鉴意义。

本文以改革开放以来（具体时间为1978年12月至2018年10月）所有曾任省委书记（包括自治区党委书记、直辖市市委书记）和省长（包括自治区主席、直辖市市长）的官员为样本。这样，31个省区（不包括香港、澳门和台湾）共有277人次出任省委书记职务，325人次出任省长职务。本文关注的核心变量跨域平调，以官员结束某省省委书记（省长）的职务后第一个任期超过1年的任职为判断标准，如果这个任职发生在外省（不包括进入中央），且行政级别不变（专指省长到省长，省委书记到省委书记），即可视为跨域平调。有关省委书记（省长）的简历信息来自于新华网、人民网和百度百科等公开资料库。

在样本中，发生跨域流动的省委书记有60人次，占省委书记总数的21.7%；发生跨域流动的省长有42人次，占省长总数的12.9%。其中，发生跨域平调的省委书记有44人次，占整个跨域流动省委书记的73.3%；发生跨域平调的省长有13人次，占整个跨域流动省长的31%。可见，**省委书记比省长更可能发生跨域流动，且省委书记跨域流动以平调为主，而省长跨域流动以晋****升为主。这可以表明，在我国的政府人事制度中，跨域平调是职位晋升的一种重要补充。**那么，这些跨域平调是否真如其字面所示“级别不变”，还是依然隐藏着一些“晋升台阶”呢？

众所周知，我国各省域之间无论在自然环境方面，还是在经济社会方面，都存在着巨大的差异。这些差异使得一些省拥有比较优势，另一些省拥有比较劣势，而这又可能会进一步影响到省级领导干部的政治地位和晋升前景。为此，参照耿曙（2014）、钟灵娜（2016）等的研究，本文试图从政治、经济、地区三个方面来对各省进行比较，以显示省委书记跨域平调的方向。政治方面，以各省省委书记成为中央政治局委员的几率为标准，几率越大，政治地位越高；经济方面，以各省当年的GDP总量排名为标准，排名越靠前，经济地位越高；地区方面，**按照东中西部的划分标准，**东部省份高于中部省份，中部省份又高于西部省份。表1展现了改革开放以来省委书记跨域平调的方向。从中可以发现，从地区相对较低的省域调入地位相对较高的省域任职是省委书记跨域平调最主要的模式。而钟灵娜等（2016）通过构建省级领导的“地位/前景指数”来考察1998～2012年省委书记的平调情况，也发现有85.71%的省委书记从政治前景更低的省份平调到了政治前景更高的省份。

因此，本文将这种行政级别虽保持未变（甚至稍微降低），而任职区域地位却相对变高（如更高的政治地位、更好的经济发展程度以及更优越的区位条件等）的地方官员跨域平调称之为“治域进阶”。事实上，治域进阶并非仅体现在省级领导干部的跨域流动中，而是在各个地方层级的领导干部中均有体现。例如现任长沙市长胡忠雄的前一个职务是岳阳市委书记，尽管岳阳市和长沙市同属地级市，但长沙市作为湖南省的省会城市，无论是政治地位还是经济地位实际上均要高于岳阳市。而冯军旗（2010）的研究也显示，乡镇党委书记和乡镇长均存在一个“内部官僚市场”的流动现象，即从一般乡镇流向重点乡镇。以上这些事实表明，仅从职位晋升或行政级别入手，既难以全面把握官员的实际政治地位，也不能有效揭示官员的职业发展前景。

“治域进阶”反映的是一种区域比较的思维，这种比较不仅是基于官员个体的主观感知，更是基于各区域在国家治理中实际地位的差距。相比于钟灵娜等（2016）提出的“层级细分”概念，“治域进阶”更为准确地抓住了地方官员跨域平调的本质。首先，“治域进阶”有效地显示了地方官员跨域平调的方向性及其职业发展中的“隐形台阶”，这为从职位晋升之外考察地方官员的激励和行为提供了新的视角。其次，“治域进阶”更鲜明地呈现了同级行政区域间实际地位的差异，但若将这种差异视为层级差异或职务细分，则明显掩盖了“区域”或“空间”在其中所起的关键作用。事实上，它恰恰是要在层级或职务等正式结构之外，在同级行政区域间进行阶分和排序，从而为官员个体的职业发展和政府的人事管理开辟新的道路。最后，“治域进阶”为描述官员跨域流动的伸缩性保留了余地。事实上，官员的跨域流动不仅可以表现为“治域进阶”，也可以表现为“治域退阶”，而后者在我国古代历史上更是屡见不鲜，比如屈原、白居易、王昌龄、刘禹锡、柳宗元、苏轼等均有过被贬异地的经历。这就为我们在更为广阔的历史视野中去认识我国官僚体制的变迁提供了线索和可能性。

**▍**治域进阶的实施前提

划区而治是国家的基本特征。正如恩格斯（2012）所指出：“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。”每一行政区域都对应一个地方政府，世界上除了梵蒂冈等极个别的国家外，绝大多数国家都至少设有两级政府，而国家规模越大（包括面积与人口），地方政府的层级和数量一般也越多。对于我国来说，不仅地方政府层级多，每一层级地方政府数量多，而且每个地方政府所管辖的下级政府数量也多，以湖北省政府为例，它管辖武汉等12个地级市、1个自治州、以及3个县级市和1个林区，而武汉市政府又管辖江岸等13个区，江岸区政府又管辖16个街道。如此众多的地方政府层级和数量，为地方官员的治域进阶提供了深厚的组织基础和广阔的实施空间。

治域进阶本质上反映的是同级行政区域间的地位差异，而这种差异一部分是“自生”的，如自然环境、地理位置、人口多寡、发展程度等，但更多则是由政治“制造”的。周振鹤（2014）就指出：“历史上每个朝代都依据各自的标准将政区和政府划分为不同的等第。”如秦朝按户口多寡将县分为两级，一万户以上的县为大县，长官称令；一万户以下的县为小县，长官称长。而历朝历代也将首都所在行政区域的地位置于其他同级行政区域之上，如明清的直隶省，因邻近京师，其长官地位也高于其他省的长官。清朝甚至制定了详细的标准，包括“冲”（即交通枢纽）、“烦”（即公务烦多）、“疲”（即赋税拖欠多）和“难”（即民风暴戾，易于犯罪），来判定同级州县官员岗位的重要性（瞿同祖，2011）。在当代中国，同级行政区域间的地位差异主要通过四种方式来呈现：（1）正式的制度规范，如副省级城市的命名就显示了它们比一般地级市更高的地位。（2）非正式的政治惯例，如省会城市的市委书记均为省委常委，这就标识了省会城市比同省其他城市更高的政治地位。（3）可调整的现行政策，这种方式使得某些行政区域在特定时间上拥有较高的政治地位，比如现任大同市委书记张吉福为山西省委常委，而此前历任大同市委书记在任上均未成为省委常委；又比如一些省推行的县委书记高配政策（即由厅级干部兼任县委书记）。（4）可观察的过往实践，比如从某省的省委书记职位上产生了更多的中央政治局委员，或者一些经济发达省份的官员获得了更快的晋升速率等，从而也就显示了这些省份比其他省份更高的地位。正是由于同级行政区域之间存在着较为显著的地位差异，因而使得跨域流动能够作为奖惩、升降官员的一种重要机制，进而为地方官员的治域进阶提供了依据和前提。

地方官员要能够实现治域进阶，另一个必不可少的前提条件就是自上而下的官员任命和管理制度。这也是我国与西方国家在政府人事制度上的重要差别，由于西方国家地方政府主要官员是由辖区民众选举产生，只对辖区选民负责，因而不可能出现行政区域长官跨域流动的现象。如美国《加利福利亚州宪法》规定：州长应为选民，在州长选举前已为合众国公民并在本州居住满5年；而加利福利亚州的副州长、司法部长、审计长、州务卿和财政部长也均由选举产生（曹登举、吴量光，1995）。即使中央集权色彩比较浓厚的法国，它的地方各级政府之间也不具有隶属关系，尽管中央掌握着省级行政长官的任命权，但自1982年法国实行分权化改革以来，省政府行政的主导权也逐渐转移到由民选产生的议会以及由议会选举产生的负责人手里（吴自斌，2010）。反观中国，从秦朝开始，地方主要官员的人事任免权就掌握在中央手里。如清代，中央政府控制所有地方官员的任免，一省之内的所有官员，从总督、巡抚到州县官，都由吏部任命（瞿同祖，2011）。新中国成立后，国家政权延伸到了乡镇，人事权仍然集中于中央或上级，但与之前不同的是，“党管干部”成为政府人事管理的根本原则，上级党委不仅掌握着下级主要官员的人事任免权，而且获得了“自由”调动或交流下级主要官员的权力，如2006年颁布的《党政领导干部交流工作规定》就指出“干部交流工作按照干部管理权限组织实施。根据工作需要，上级党委（党组）及其组织（人事）部门也可直接组织实施。”这使得地方党政领导干部未能履职完一个任期（5年）即被调动成为一种常态（在本文样本中，省委书记的平均任期为4.4年，省长的平均任期为3.7年。），进而也使治域进阶这种特殊的调动形式成为一种具有相当稳定性的实践。

**▍**治域进阶的激励逻辑

与私营部门不同，公共部门具有多任务、多目标、非利润导向、垄断性等特征，因而如何在公共部门中建立有效的激励制度是各国面临的普遍难题。即使在发达国家，对政府的官僚主义和低效率的抱怨也不绝于耳，20世纪80年代开始的“再造政府”和“新公共管理”运动就是对这些不满的反应（周黎安，2018）。而在中国这样一个拥有两千多年官僚体制传统的国家，对政府及其官员进行有效激励，以尽量发挥政府作为“保护之手”或“促进之手”的功能和作用，就显得更为重要。以周黎安为首的学者强调，改革开放以来我国的经济增长奇迹，是中央以经济绩效作为地方官员升迁的标准，从而把地方官员“激励搞对”的结果（周黎安，2017）。尽管在金字塔式的官僚结构中，职位晋升对地方官员构成了强大的激励，但仍然需要进一步追问的是：第一，是否还存在其他的地方官员激励模式？第二，在政府职位极其有限、竞争十分激励的情况下，基于职位晋升的激励对地方官员是否仍然足够有效？第三，如何克服地方官员个体以及治理区域的异质性，使得他们在大致相同的起跑线上展开竞争？第四，对于上级政府来说，对下级官员的提拔是否一定要“一步到位”（即直接将其晋升），还是也可以“曲线前进”（即在多次历练和考察后再将其晋升）？

（一）官员激励的多样性

毫无疑问，对地方官员构成激励的因素必然是多样化的。周黎安（2018）也承认除晋升激励外，政府官员的行为还有其他驱动因素，如事业心、社会荣誉感和奉献精神。就算在我国古代，与官员的职位联系在一起的，还有爵位、品级、俸禄、特权、礼遇等，这些均能对官员构成一定的激励。同理，地方官员从一个地位较低的行政区域流动到一个地位较高的行政区域，也将会对地方官员形成激励，这可以从一些反向的例子中得到说明，如古代士人被贬异地后，就常借诗词来表达他们的怀才不遇、壮志难酬和愤懑不满之情。而冯军旗（2010）的微观个案研究也发现，一些地方领导干部在得知自己将被调到更差的地方任职时，常常会与上级进行讨价还价，或者消极怠工，甚至动用自己的关系网络来改变上级的决定。事实上，在私营企业中，调换员工的工作地点就是雇主常用的一种激励手段。而官员去新的地方任职，这本身也构成一种激励，因为新的起点能够使官员对自己接下来的任期进行重新规划，所谓“新官上任三把火”就是这个道理。所以，在其他条件不变的情况下，即使是单纯的治域进阶也能对地方官员构成一定的激励。

（二）治域进阶与职位晋升

周黎安（2007）在谈到晋升锦标赛模式时，提出了这一模式能够发挥作用的五个条件：第一，上级政府的人事权力必须是集中的；第二，存在一种具体可量化的竞赛指标；第三，政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的；第四，政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核绩效；第五，参与人之间不容易形成合谋。但这仍然忽略了一个非常重要的条件，那就是官员所面临的晋升机会或难度。在晋升职位极其有限，而晋升竞争又异常激烈的情况下（所谓“僧多粥少”），官员就很可能选择不参赛、中途退赛或消极比赛，正如美国NBA的一些球队在感到进入季后赛无望时，会选择让球队故意输球一样（俗称“摆烂”）。那么，中国的官场竞争到底有多激烈呢？周黎安等（2005）对1979-2002年省委书记和省长职务变动的统计发现，只有25.9%的省级官员得到了晋升。而在杜兴强等（2012）的研究中，他们将晋升的标准放宽到包括人大、政协在内的所有正、副国级职务，并以“人-年”为观察单位，发现1978-2008年省委书记和省长样本中只有173人次实现了晋升，占总观察数的10.27%。由于一些地方还规定了“退居二线”的年龄，这就使得一些地方领导干部的竞争更为激烈。如赵树凯（2010）就观察到，某些地方“四十岁进入县委班子已经年龄偏大了，四十五岁则是超年龄了”。在职位晋升所引发的竞争如此激烈的情况下，治域进阶可能有助于缓解官场竞争过度带来的激励失灵，并为官员激励提供新的渠道。

治域进阶主要通过以下几种机制为官员的晋升激励提供补充：第一，对于那些感到晋升无望而又即将达到退休年龄的官员来说，治域进阶将有助于延长他们的政治职业生涯。以省委书记（省长）为例，他们在任期结束后，大多将进入人大和政协系统，少数将进入党中央部门和国务院部门（多数也是担任副职）。因而相较起来，流入他省继续担任“一把手”显然是一个不错的结果。第二，如果仅以官员一次主政成绩的高低作为判定其优劣的依据，那么那些偶然取得低成绩的官员，比如辖区遭受重大自然灾害、国际经济危机影响等，而永远错失追赶其他官员的机会，所谓“一步赶不上，步步赶不上”。治域进阶则为这些官员提供了再次赶超的机会，因为更好的治理区域显然更容易取得较好的政绩，从而为下一轮职位晋升铺平道路。第三，按照常规的升迁路线，地方官员要么流动到自己所属的上一个层级，要么就“退居二线”（如进入人大和政协系统），因而治域进阶这种非常规的流动方式，则凸显了上级的深刻用意。而事实上也只有一小部分地方官员能够经历跨域流动，这进一步释放了上级额外关注的信号，进而对这些官员构成较强的激励。如徐现祥等（2007）以及张军和高远（2007）的研究就发现，官员的异地交流对经济增长有积极的影响。

一旦治域变动成为奖惩地方官员的一种重要机制，它与职位变动之间就可以进行两两组合，呈现出多样化的地方官员激励模式，如图1所示。图1展示了九种不同的激励模式，包括：（1）“晋升+进阶”，如李强由江苏省委书记成为中央政治局委员后，调任上海市委书记。这种模式能够使地方官员获得双重的正向激励，即叠加效应。（2）“晋升+退阶”，这种模式在当前也比较常见，如程连元由北京市朝阳区委书记调任昆明市委书记，由于昆明市委书记按惯例由云南省委常委兼任，因而他也从正厅级干部上升为副省级干部。由于职位晋升是一种强激励，因而即使治域退阶（这往往又带有政治使命）也依然能给官员带来正向激励。（3）“晋升+平阶”，比如一些西部省份的省长调动到仍属西部地区的省份担任省委书记，大体上可以看做是这一模式，它也具有正向的激励效果。（4）“平调+进阶”，比如省委书记的跨域流动绝大多数都体现为这种模式，“进阶”能给官员带来正向激励。（5）“平调+退阶”，这种模式的激励效果未知，因为治域退阶的原因既有可能是因犯错而被罚，也有可能是上级的有意历练。（6）“平调+平阶”，这种模式的激励效果也要视具体情况而定。（7）“降职+进阶”，在我国当前的干部管理中，如果是作为惩罚的降职一般是不会进行跨域流动的。而如果降职与进阶联系在一起，通常则表现为正向激励，如郭金龙从安徽省委书记调任北京市长，由于北京独特的政治地位，因而这看似被降职实则为晋升。这种模式在省以下的层级中也比较常见，比如普通地级市市委书记调任省会城市市长。（8）“降职+平阶”，这种模式在现实中也比较少见，但考虑到降职所具有的强负向激励，因此可以认为这一模式的激励效果仍然是负向的。（9）“降职+退阶”，这是一种极为强烈的负向激励模式，但它主要实行于古代，如北宋的苏轼因“乌台诗案”由湖州知州贬为黄州团练副使，在当前则非常少见。

（三）治域进阶与异质性问题

晋升激励要能够对地方官员起到应有的作用，仍然需要解决现实中普遍存在的一个问题——官员本人及治理区域的异质性。这里的**“异质性”主要指官员与官员之间、区域与区域之间天然存在的差异，且这种差异是不能被轻易消除的**。比如两个官员之间的家庭背景、年龄、性别、民族、关系网络、机遇或运气等差异，两个地区之间的自然禀赋、地理位置、人口数量、经济基础等差异。较大的异质性使得官员之间的竞争从一开始就不在同一条起跑线上，而且努力的回报率也相差较大，如沿海地区经济发达，官员可能无需付出太多努力就能取得较好的政绩，而一些贫困地区的官员可能再怎么努力也收效甚微。

异质性问题在官员绩效考核中是无法消除的，尤其是官员本人的异质性，只能采取一定措施尽可能的减弱它的干扰程度，以使官员个人努力与辖区最终绩效更好挂钩，而治域进阶则在一定程度上能够起到这样的作用。我们可以通过一个简单的例子来阐述其中蕴含的原理：假设现在有A、B两块同级别的行政区域，但A区域比B区域经济发展程度要高，如果A区域的长官X比B区域的长官Y在任期内获得了更高的经济增长率，那么上级决定晋升X，对于Y来说是公平的吗？Y可能会质疑X的政绩并非源自于他的治理能力和努力，而是取决于A区域雄厚的经济基础以及他的好运气。因此，通过将Y调到A区域任职（X调任他处），以考察Y是否能取得与其前任X一样的政绩，显然是一个打消Y质疑的好办法。如果Y在A区域所取得的政绩与前任X相差不大，那么可以认为之前两人的政绩差异是由于A区域的异质性造成的；反之，则可以认为两人的能力水平和努力程度有差距。可以预见，这将会激发Y更高的努力水平，以取得比前任X更高的政绩，以彰显其治理能力。当然，现实要远比这个简单的例子复杂得多，但是治域进阶至少额外提供了一次或几次检验和证明官员能力和努力的机会，比如将进阶官员在前后两个不同治理区域的政绩进行比较，以及在同一治理区域进阶官员与前任官员的政绩进行对比，从而使上级最终做出的晋升决定更为可靠和可信。

（四）治域进阶与上级意图

在我国，由于上级党委及人事部门控制着下级党委和政府主要官员的任免权和管理权，因而使得上下级党委和政府之间，以及上下级党政领导干部之间，实际上存在一种委托-代理关系，而这种委托-代理关系面临的主要问题在于委托人与代理人的目标不一致和信息不对称。目标不一致表现在，上级可能更为关心整体性、长期性的目标，而下级可能更为关心局部性、短期性的目标。比如下级可能希望从上级那里得到更多的资源，以促进其本人治理区域的发展，但上级可能希望资源分配更为均衡，以实现各管辖区域的共同发展。信息不对称表现在，上级不能完全观察到下级的努力和行为，而下级也并不能完全知晓上级的意图和想法。这两者均可能导致上级对下级的激励失灵，而治域进阶则在一定程度上有助于克服这一问题。首先，治域进阶是上级意图和权威的展现，对什么人进行调动以及调动到什么地方均由上级决定，被调动官员必须服从，这种上级的权威性与调动的纪律性，迫使他们与上级的目标保持一致。如2006年颁布的《党政领导干部交流工作规定》就指出：“干部应当服从组织的交流决定。接到交流通知后，须尽快办理工作交接手续，在限定的时间内报到。跨地区跨部门交流的，应当同时迁转行政关系和党的组织关系。无正当理由拒不服从组织安排的，就地免职或者降职使用。”其次，治域进阶使官员流动到了较好的区域，这就给了他们这样一种预期——只要他们能够在流入区域取得较好的治理绩效或完成上级交办的任务，就依然能在下一轮考核中获得晋升。再次，治域进阶为上下级之间信息显示与交流提供了更多的机会。让下级在不同的行政区域任职，可以减少一些偶然因素或区域异质性的干扰，从而有助于上级准确评估其治理能力；而实现进阶的下级也可以在一个新区域的任职中再次展现自己的努力和能力，以使上级对自己有更为清晰、全面的了解。

需要指出的是，**从上级的角度来看，让下级经历治域进阶并非一定是结果导向的，也有可能就是过程取向的，即认为下级的历练比政绩更为重要，这一点随着政府的层级愈高表现得愈发明显。**如王贤彬等（2011）发现以经济增长为核心的绩效考核对省委书记的晋升影响微弱。杜兴强等（2012）则证实了省级官员的晋升与官员历练、经济增长均为显著正相关，但对官员历练因素更为敏感。这既符合个人成熟、人才成长的一般规律，也与我国实行台阶-递进式的干部培养模式息息相关。通过对干部从普通工作岗位到重要工作岗位、从经济欠发达地区到经济发达地区的历练，有助于干部尤其是年轻干部逐步积累工作知识和经验，使前一次任职为后一次任职奠定坚实基础，以实现从量变到质变的飞跃。而对省级领导干部而言，具有不同省域的治理经历就显得更为重要，因为他们是中央领导干部的重要后备力量，这就要求他们了解不同地区的状况与特点，并对整个国情有比较深刻的认识，以便为将来实现从治省到治国的跨越夯实基础。

**▍**治域进阶中的国家治理

纵览中国历史可以发现，官员的跨域流动从古至今都是一个较为常见的现象，但是**在古代，官员的跨域流动不仅表现为治域进阶，也表现为治域退阶，甚至后者更为显眼。****在古代的官僚体制中，治域退阶常与降职或降级相伴，是一种十分严厉的惩罚手段。**在古代，即便将治域进阶作为一种奖励手段，但也未必能对地方官员形成足够的激励，这主要是因为我国古代同级行政区域的等级主要以人口多寡来确定。等级较高的行政区域，地方官员征收税负的任务也重，而富足的区域由于税率很高，征税的难度也要远大于贫穷的区域，如瞿同祖（2011）在谈到清朝地方官员征税情况时就指出：“苏州、松江两府尽管比其他地区要富裕，但由于它们的税率也是全国最高，因而足额征税也最为困难。”虽然征税的能力是考核官员最主要的内容，但由于官僚体制运行的低效率以及缺乏有效的组织、技术手段，**事实上很少有地方官员能够百分之百地完成中央规定的征税额，由此而被惩罚也成为了一种常态。**例如清朝的一位地方官员曾说到，在苏州府、松江府、常州府和镇江府，没有哪一年足额完成了地丁银征收，因而没有一个州县官未被处罚过（瞿同祖，2011）。此外，还需提及的是，**古代地方官员在所管辖区内既拥有无限的权力，也承担无限的责任，因而辖区发生的任何问题，都可以被归咎为地方官员能力不济并加以问责。**如黄仁宇（2006）就指出：“凡是发生事故，中枢之是否能作深入的调查研究已无关宏旨，上级总可以归罪于下级地方官。”所以，就古代地方官员来说，如果不伴之以职位晋升、级别提升、俸禄增加等实质性激励，单纯的治域进阶所起到的激励效果是十分有限的（当然，这也并不排除地方官员在更好的治理区域中获得更多“体制外收入”的激励）。

实际上，跨域流动作为一种激励地方官员的手段（即表现为治域进阶），即使在新中国成立以后到改革开放前这段时间也并不明显，如邓小平（1994）在1962年的一次讲话中就谈到“干部交流，并不完全是因为犯了错误才调动，有的是这个原因，有的不是这个原因”。尽管在这一段时间，党中央也曾于1962年颁布过《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，但由于多次政治运动以及文革的干扰，地方领导干部的跨域流动并未能成为一项稳定的制度安排。不过，从改革开放前地方官员跨域流动的一些案例中，我们仍能发现一些与当前不一样的特征。如笔者对改革开放前省委书记跨域流动的观察就发现，省委书记的跨域流动几乎不存在一个较为明显的趋势，各种各样的流动方向都是存在的，比如从直辖市到其他省份，从经济较为发达的省份到经济不发达的省份（也存在相反的流动），从沿海省份到内陆省份等等，这意味着当时即使存在地方官员的治域进阶，但判定它的标准对地方官员来说远不是清晰的，因而也就不太可能成为一种有效且稳定的激励模式。

那么，为什么改革开放后我国地方官员的跨域流动就主要表现为治域进阶了呢？这是偶然的吗？韦伯（2010）曾指出：“从技术角度来说，大规模的现代国家绝对要依赖于一种官僚制基础。国家越大，而且越要成为一个强国，就越是要无条件依赖这个基础。”其实，我国古代的国家治理也是以官僚制为基础的，但是由于古代王朝的治理目标比较简单，如黄仁宇（2006）分析明朝政治时就指出：“这一帝国既无崇尚武功的趋向，也没有改造社会、提高生活程度的宏愿，它的宗旨，只是在于使大批人民不为饥荒所窘迫，即在‘四书’所谓‘黎民不饥不寒’的低标准下以维持长治久安”，加之它的治理能力又十分有限，因而也就无需对官僚们进行理性化、专业化和程序化的管理（这正是韦伯意义上的官僚制）。只是到了近代，国家无力应对来自外部和内部的挑战，这种传统的官僚体制才逐渐走向崩溃和解体。新中国成立后，我国逐步建立起了计划经济体制，而计划经济体制与现代官僚体制相伴而行，因为两者均是理性化和专业化的产物，如李侃如（2010）指出：“中央计划体制支持了自上而下的命令方式、程序的规则化、工作的专业化”。因此，现代官僚体制在新中国成立最初十几年得到迅速发展，但随后在历次政治运动和“文化大革命”中遭到破坏。改革开放以来，国家从阶级斗争的泥淖中摆脱出来，开始以经济建设为中心，逐渐从全能型国家向发展型国家转变，这也就比之前任何一个时代都迫切需要一个稳定高效的现代官僚体制。

韦伯（2010）认为：“根据经验，有保障的薪金加上不依赖于偶然性和随意性的升迁机会，才能使一部官僚机器的严格机械化运行获得相对来说最大限度的成功并持之有恒。”而对于力图快速实现现代化的中国来说，要想使得如此庞大的官僚机器有效运行，则必须为其寻找到足够多的“燃料”。职位晋升显然是一份重要的“燃料”，但治域进阶也不失为一份补充性“燃料”。治域进阶的优势在于，它无需在官僚体制内部设置新的层级、新的职位，乃至花费额外的资金，从而最大限度地减少了交易成本，同时又为官员提供了一定的激励。更为关键的是，治域进阶在以下三个方面有助于促进国家治理：第一，落实国家治理重要目标，如2006年颁布的《党政领导干部交流工作规定》就提到：“地区之间的干部交流，重点围绕国家经济社会发展战略和人才战略、地方经济社会发展布局和支柱产业及重大项目建设进行”。第二，培养和锻炼国家干部，如周黎安（2017）就指出：“从落后地区到发达地区的交流，可以更新领导干部的施政观念和知识储备，大大开阔施政思路和视野。”这在省级领导干部的治域进阶中表现得尤为明显，中央也因此培养了一大批优秀的干部。第三，促进区域整合与平衡发展。治域进阶通过地方官员的流动加强了区域之间的联系，有助于降低各区域间的恶性竞争和地方保护主义，为各区域之间的相互合作与共同发展奠定了基础。

**▍**结论与讨论

党的干部是党和国家事业的中坚力量。如邓小平（1993）指出：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”而如何给予干部尤其是领导干部以有效的激励和约束，是当前政府管理乃至国家治理的核心问题。基于此，本文从改革开放以来干部管理的实践出发，通过对地方官员跨域流动的现象进行系统考察，总结和提炼出“治域进阶”这一新的地方官员激励模式。治域进阶指的是地方官员（主要为地方领导干部）在差异化的同级行政区域间进行向上的梯度流动，而地方官员所在层级越高，担任的职务越高，就越有可能经历治域进阶。治域进阶作为对职位晋升这种官员激励模式的补充，能在一定程度上矫正有限职位晋升所带来的激励失灵问题（包括激励不足或激励过度）。“治域进阶”的概念对于我们深刻认识现实中我国干部管理体制的复杂性，干部激励因素的多样性以及干部晋升中的“隐形台阶”有一定启示意义，但治域进阶对地方官员激励效果到底如何，仍然需要接受进一步的实证检验。

当前，地方官员的治域进阶仍然主要表现为一种实践或政策取向，而非一种制度化规范取向，比如什么官员能够实现治域进阶，什么时候进行治域进阶，进阶的标准又是什么，进阶到什么地方等仍然是模糊的；并且随着政府层级的提高，这种模糊性就越发明显。然而，这似乎又与现实中地方官员的职位晋升有某些相似之处，尽管二者都具有高度的灵活性，但也具有很强的不确定性，进而也就会影响到地方官员获得激励的充分性、稳定性。此外，周雪光（2016）还指出，晋升锦标赛等机制只是针对“流动的官”（即地方党政领导干部），这对于打破我国“流动的官”与“固守的吏”（一般公务员）二元区隔结构的意义微乎其微。而这一判断同样适用于理解治域进阶模式，因为大多数地方官员都不属于此模式的激励对象，因而如何消除“流动的官”与“固守的吏”之间的管理壁垒，强化对“固守的吏”的制度激励，应是未来国家治理的题中之义。