11个“中等强国”图谋颠覆全球秩序? 一份罕见全景式扫描报告｜文化纵横_风闻

Barbara Lippert、Stefan Mair（主编）

德国国际与安全事务研究所

Stiftung Wissenschaft und Politik，SWP

​慧诺(编译) | 文化纵横新媒体

迦然(审校) | 文化纵横新媒体

【导读】近日，在德国慕尼黑安全会议中，印外长苏杰生就印度在俄乌冲突期间坚持购买俄罗斯石油一事回答，“我足够聪明，所以有很多选择。你该钦佩我，而不是批评我。”随后笑问布林肯：“这对其他人来说，难道是个问题吗？”

印度的表态其实也反映了如今许多中间国家的心态。本文梳理印度、土耳其、埃及、沙特、哈萨克斯坦、印尼、埃塞、肯尼亚、南非、墨西哥和巴西等11国案例，指出：这些“中等强国”在经济发展、安全稳定和战略自主方面具有共同追求。（1）**它们普遍希望通过经济发展提升自身实力和国际地位。**中国已成为其中多数国家的主要贸易伙伴和投资来源，但也引发一些国家担忧。（2）**它们努力发展多样化国际关系，减少对单一安全伙伴的依赖，**以增强自身安全和战略自主。（3）它们表现出战略自主的对齐，一般采取多边结盟、不干涉或中立政策以及交易主义策略，在大国间寻求平衡、谋求利益。（4）中等强国在实现自身利益的同时，必然对现行国际秩序产生冲击。它们在“金砖+”和上海合作组织等国际组织中的集体行动，凸显其重塑秩序的潜力。

作者还指出，夹在大国竞争之间的欧洲国家本质上也属“中等强国”，难以单独成为“世界一极”，正面临战略自主、能源和原材料安全和移民挑战。总体上，本报告对中等强国的重要性及其与超级大国和区域实体的复杂互动的分析，为人们把握全球政治的微妙变化提供了重要参考。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“世界权力的迭代与重组”之二十，摘译自德国国际与安全事务研究所（SWP）研究报告《中等强国——国际政治中的新兴影响力领袖》。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。

文化纵横新媒体·国际观察

2024年第5期  总第176期

中等强国

——国际政治中的新兴影响力领袖

**▍**引言：“中等强国”为何重要？

自2022年俄乌冲突爆发以来，欧洲外交政策出现显著转向，开始聚焦于一批此前在欧洲外交政策中角色相对较小的“全球南方”国家。这些国家包括土耳其、埃及、沙特阿拉伯、哈萨克斯坦、印度、印度尼西亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、南非、墨西哥和巴西。这些国家拥有重要的地区或国际影响力，但并非传统意义上的大国。

这些所谓“中等强国”（Middle Powers）**在经济发展、安全稳定和战略自主方面拥有共同的追求。首先，**它们普遍希望通过发展经济，提升自身实力和国际地位。中国已成为其中多数国家的主要贸易伙伴和投资来源，但也引发了一些国家的担忧。**此外，**这些国家努力通过多样化其国际关系来减少对单一安全伙伴的依赖，增强自身安全和战略自主。**最后，**战略自主对齐也非常重要，因此它们采取多边结盟、不干涉或中立政策，以及交易主义策略来维护和增强自身的战略自主。

在未来的全球政治格局中，**中等强国在实现自身利益的同时，必然对现行国际秩序产生冲击。**他们试图通过改革全球金融架构，包括布雷顿森林体系，降低对美元的依赖，并推动更为公正和包容的国际关系。这一努力展示了对多元化、平衡的全球治理结构的探索。

（本文发表截图）

**▍**中东地区的中等强国：“世界岛”的枢纽重现

（一）土耳其：“中等强国”崛起的代表

土耳其自称为“中等强国”，这与埃尔多安总统领导下的政府地缘政治自我形象相符。虽然土耳其不是大国，但作为地区行动者，它具备独立行动、抵抗大国压力以及施加影响的能力。这种形象不仅在东地中海、中东和南高加索地区体现，也延伸至非洲大陆。安卡拉将自己视为中等强国的政治愿景也反映在其对国际组织和与欧盟的关系政策中。

自2022年2月俄罗斯对乌克兰发动战争以来，土耳其一直努力成为两个对手之间的调解者。安卡拉与联合国合作，为乌克兰解决粮食危机发挥了重要作用。同时，土耳其试图通过与非西方组织接触，如上海合作组织（SCO），在西方、俄罗斯和中国之间寻求平衡，并在全球发挥更重要的作用。

**作为中等强国，土耳其不仅在地理和人口上有所突出，还在G20中拥有地位、具备军事实力和经济实力。**直到2011年阿拉伯起义之前，埃尔多安领导的土耳其政府成功地提升了其在穆斯林世界中的形象，并通过增加对发展中国家的援助来发展所谓的人道主义外交。然而，随着经济的下滑和本国民主的崩溃，安卡拉不得不面对挑战。自2017年实行总统制以来，埃尔多安总统试图建立新的内部秩序：独裁、反西方、极端民族主义和伊斯兰主义。

**土耳其希望影响地缘政治发展，但不愿卷入大国竞争。安卡拉的外交政策利益受到这些想法的影响，力求影响地缘政治发展，但避免陷入两极大国竞争。**埃尔多安总统正在利用土耳其的地缘战略位置，并推动土耳其加入扩大后的金砖国家集团（BRICS+）的猜测。**过去十年，土耳其已经逐渐扩大其经济和外交影响力到非洲和欧亚大陆，反映了其地缘政治能力和跨大陆愿景。土耳其部分牢固地融入西方联盟结构，**部分保持各阵营之间的平衡。土耳其在国际事务中的参与凸显了其地理扩张的战略意图，包括在乌克兰和俄罗斯之间进行调解，以及充当地区冲突的枢纽，如以色列和加沙地带的哈马斯之间。

土耳其的行动还涉及投射和行使军事力量，如在叙利亚、伊拉克北部和利比亚，以及向阿塞拜疆提供军事支持。土耳其还在扩大与海湾合作委员会（GCC）和非洲国家的军事关系。土耳其不断扩大的军备足迹引起了中国、俄罗斯和欧盟的关注。但土耳其的核心战略价值在于陆上贸易路线的连通性，使其能够扩大与北京、莫斯科和其他欧亚邻国的贸易关系，其作为欧亚大陆上中等大国的地缘政治和地缘经济形象将得到提升。

土耳其的国内政治和经济风险因素是其作为中等强国的自我形象的致命弱点。土耳其面临的逆风包括货币贬值、通货膨胀和经常账户赤字，制约了其声誉资本。土耳其民主和独裁化的瓦解表明，作为中等强国的激进主义和威权政府形式可以共存。然而，土耳其经济上的挑战使得政治安排变得越来越困难。

（二）埃及：深陷债务危机的“传统领导”

埃及，拥有超过1.1亿居民，几乎占阿拉伯语世界人口的四分之一，对该地区具有相应强大的文化影响。该国位于连接亚洲和欧洲的苏伊士运河上，对世界贸易至关重要。埃及拥有非洲大陆现役士兵数量最多的军队，并在中东冲突中发挥着重要作用。

然而，埃及的外交政策受制于其不稳定的经济形势。几十年来，埃及一直依赖外部贷款维持军事和国家机构的运转，导致债务负担加重。2023年，埃及成为全球最容易陷入债务危机的国家之一。

埃及政府努力通过多元化外交关系来缓解债务压力，但效果有限。塞西总统领导下的外交政策调整旨在寻求新的财政来源，**特别是与沙特、阿联酋和科威特等海湾国家的关系得到加强。**然而，埃及与西方的关系变得更加复杂，西方国家对埃及政府的不愿改革及其所谓“人权记录”感到不满。

2023年10月，巴勒斯坦危机和以色列对加沙地带的军事干预导致埃及再次遭受经济冲击。然而，埃及在人道主义准入和疏散被困外国人方面发挥了主导作用，并得到西方国家和海湾君主国的承诺支持。尽管埃及努力调整外交政策，但在处理地区冲突和非正常移民问题方面仍面临挑战。2022年，埃及试图将非正常移民问题与新的财政援助需求联系起来。

（三）“全球沙特”：年轻领袖崭露野心

在当代国际政治和经济格局中，沙特阿拉伯正在逐渐转变其角色，从传统的石油出口大国向着一个具有全球视野和雄心勃勃的改革者发展。**这个王国的转型不仅基于其庞大的石油财富，而且还依赖于其地缘政治的重要性和愈发复杂的外交政策。**沙特位于亚洲与西方的交汇点，毗邻波斯湾和红海，这些战略水域对全球贸易至关重要。

在沙特的改革蓝图中，“2030愿景”计划尤为显眼，这是由王储穆罕默德·本·萨勒曼自2016年起提出的一系列经济和社会改革举措。这项计划的核心目标是减少沙特经济对石油的依赖，促进经济多元化，同时将沙特建设成为中东地区乃至全球的经济和文化中心。这一雄图伟略意图通过大型城市发展项目、新航空公司和机场、旅游基础设施以及大型娱乐产业等多个方面实现，旨在吸引外国直接投资，推动国内经济增长。

沙特的外交政策也显示出明显的转变。自二战以来，沙特与美国建立了深厚的合作关系，基于“石油换安全”的模式。然而，近年来，随着国际政治格局的变化和区域冲突的发展，沙特开始重新评估其外交战略。萨勒曼推动的民族主义和“沙特优先”政策体现了这种转变。沙特不仅寻求维护与美国的传统安全合作，还在积极拓展与俄罗斯和中国等新兴大国的关系，以多元化其国际伙伴关系，增强国家的战略自主性。

沙特在区域政策上也展现出更为灵活和务实的姿态，**试图通过“零问题”的外交策略与周边国家建立稳定的关系，这体现在与伊朗和也门等国的外交接触上。**通过中国的斡旋，沙特与伊朗达成了恢复外交关系的协议，同时在也门冲突中表现出和平倾向，显示了沙特在实现区域稳定方面的积极努力。

在全球舞台上，沙特正寻求在不卷入中美俄之间大国竞争的同时，发挥更加积极和平衡的角色。沙特的这一新平衡政策旨在强化其在国际事务中的独立性和影响力，特别是在能源政策和冲突调解方面。沙特对加入金砖国家集团的兴趣，以及其在乌克兰冲突中寻求发挥调解者角色的尝试，均反映出其全球战略定位的演变。

然而，沙特的这一系列雄心勃勃的改革和外交政策调整面临着内外部挑战。国内的社会和经济改革需要时间来实现预期效果，而在国际舞台上，沙特必须巧妙地平衡其与传统盟友及新兴伙伴之间的关系。此外，沙特在区域冲突中的角色、特别是在也门的军事介入，以及国内的人权状况，仍然是国际社会关注的焦点。

展望未来，沙特在年轻王储的领导下，其外交和经济政策的动态变化将继续影响中东乃至全球的政治经济格局。沙特旨在超越其作为石油大国的传统角色，成为一个在国际事务中发挥更大影响力的全球性力量。

**▍**印太地区的中等强国：在全球角力中谋求平衡发展

（一）哈萨克斯坦：更加战略自主的平衡外交

哈萨克斯坦在中亚独树一帜，既因其广阔的地理位置，又因其丰富的资源及相对较强的自由主义原则。**作为欧亚大陆最大的内陆国，哈萨克斯坦与俄罗斯和中国这两个区域大国的长边界，使其成为重要的战略伙伴和政治盟友。**其外交政策尤其突出，旨在通过多元化的国际关系来平衡与这些大国的依赖。

**哈萨克斯坦利用其资源优势吸引了西方和中国的关注，尤其是在化石燃料、金属、矿物和稀土等方面。**同时，哈萨克斯坦还展现了其在自由主义原则上的优势，尽管其政治体制与邻国相似，但在某些自由度上更胜一筹。尽管经济多元化进展缓慢，哈萨克斯坦仍然成功吸引了大量的外国投资，尤其是从欧盟。然而，俄乌战争和随之而来的西方对俄制裁，以及对可再生能源和加工业的兴趣增加，为哈萨克斯坦的多元化努力带来了新的机遇。

在外交政策方面，哈萨克斯坦努力在俄罗斯和中国之间保持平衡，同时也扩大与西方和其他国家的联系。通过参与集体安全条约组织、欧亚经济联盟等区域组织，哈萨克斯坦加强了与俄罗斯的联系。而与中国的经济关系则通过“一带一路”倡议等项目加强。哈萨克斯坦也是上海合作组织的成员，这不仅加强了与俄罗斯和中国的安全合作，也为与这两个大国的双边关系提供了便利。**在国际政治和地区环境方面，哈萨克斯坦尝试加强与中亚邻国的合作，但遇到了一些障碍，包括水资源管理的争议和地区内部的紧张关系。**尽管如此，哈萨克斯坦还是在国际舞台上发挥了积极作用，包括担任欧洲安全与合作组织的主席国和联合国安理会的非常任理事国。

哈萨克斯坦的外交政策采取了一种多元主义的策略，旨在通过与多个国家和组织建立务实的关系，来保持国家的独立和行动自由。这种策略既体现了哈萨克斯坦与俄罗斯和中国等大国维持密切关系的需要，也反映了其塑造国际形象和追求自身利益的愿望。

总之，**哈萨克斯坦的外交政策展现了其作为一个资源丰富的内陆国家，在保持与传统大国关系的同时，努力扩大与全球伙伴的联系和合作。**这种政策不仅确保了哈萨克斯坦的国际地位，也为其提供了在复杂地缘政治环境下的发展机遇。

（二）印度：“大国野心”与中等强国现实

自1947年印度获得独立以来，该国一直自视为大国，尽管其资源更接近于中等强国。作为全球人口最多的国家之一，印度目前是世界第五大经济体，其经济增长率一直保持在6%至7%之间，目前超过了中国。印度年轻的人口结构预示着未来几年可能带来的人口红利，同时该国还拥有庞大的军队、核能力和先进的太空技术。

然而，印度面临着许多挑战，包括较低的人均GDP、就业机会不足、对公共服务如教育和卫生的投资不足，以及外交部门的规模限制，这些因素制约了其大国雄心的实现。尽管如此，印度在全球多个领域内扮演着核心角色，特别是在全球环境、气候变化和能源问题上，其巨大的市场和人才库对全球有着重要影响。

印度的外交政策强调战略自主，自视为与中国平等的国家，并在多极世界中寻求一席之地。它积极参与多边合作，如四方安全对话、金砖国家和上海合作组织等，同时加强与西方国家的合作，特别是在军事和技术领域。经济和安全是印度外交政策的核心利益。尽管经济自1991年以来实现了部分自由化，但印度在多个领域仍缺乏国际竞争力。与此同时，印度面临与中国和巴基斯坦的领土争端，这些冲突影响了其安全政策和地缘政治策略。目前，印度与欧洲的合作越发紧密，特别是在印太地区和全球治理上的合作，但双方在某些政策领域存在分歧，尤其是在贸易和环境标准方面。

总之，印度是一个具有巨大潜力但同时面临多重挑战的国家。它在全球舞台上的角色既是由其大国野心所驱动，也受到其国内和国际局限的制约。印度的未来将取决于它如何平衡这些雄心与现实之间的关系，并有效利用其战略自主来推进国家利益。

（三）印度尼西亚：“东盟”领袖推动经济腾飞

**印度尼西亚（印尼）被视为东南亚国家联盟（东盟）的主要推动力量之一，也是区域一体化进程的重要倡导者。作为地区领导大国和唯一参与二十国集团（G20）的东南亚国家，印尼越来越受到中国、美国、澳大利亚、韩国、印度和欧盟的关注。**近年来，所有这些参与者都致力于拓展与雅加达的双边关系。在国际舞台上，印尼也积极参与联合国事务，如今已成为联合国维和行动派遣国中最大的之一。

自1949年独立以来，印尼一直秉持“独立与积极”原则，力求在自主制定外交政策的同时独立于外部势力和联盟。因此，印尼是冷战时期不结盟运动的共同发起国之一。追求战略自主、中立和拒绝结盟以及地缘政治“集团”是印尼外交政策的一贯思想，自共和国建立以来一直延续至今。

欧洲最初对这个岛国的兴趣主要源于其在东盟中的关键地位，毕竟，东盟是欧洲印太政策的核心。通过与东盟密切合作，加强地区多边合作，一定程度上抑制中美两大国的竞争，防止新的两极格局出现。**作为世界上最大的穆斯林民主国家，印尼在反激进伊斯兰主义领域的努力中扮演着重要角色。**然而，欧洲在合作中的核心利益主要包括经济和气候保护。为了减少对中国的依赖并实现更多元化，欧洲希望加强与印尼的经济关系。印尼的一些原材料，尤其是镍，对于交通转型至关重要。该国在全球变暖问题上的重要性不言而喻，因为其燃煤发电厂的扩建使其成为世界上最大的温室气体排放国之一。七国集团（G7）等国家与雅加达在2022年达成的公正能源转型伙伴关系旨在支持印尼向可再生能源转型。

外交政策如同在珊瑚礁间航行。早在1948年，印尼副总统穆罕默德·哈达就制定了重要的外交政策指导原则之一：“在两岛礁之间航行”。这意味着印尼应该奉行基于自身利益而非外部列强利益的独立外交政策。**当时，这两个礁石的比喻分别代表美国和苏联，而今则被中国所取代。**印尼现任外交部长蕾特诺·马尔苏迪总结了该国的立场：“我们拒绝成为新冷战的棋子”。印尼的外交政策一直侧重于其近邻，但其地位作为东盟的重要成员使其在地区和国际事务中扮演着重要角色。在印尼看来，东盟作为多边区域组织，应该监督地区安全与稳定，并平衡各大国的利益。平衡依然是印尼政治精英思想的核心。自1990年以来，东盟在地区安全架构方面一直立足于印尼的领导之下，其中的关键是将美国和中国等外部参与者纳入由东盟领导的多边机构。

印尼的立场既不偏袒西方也不偏袒俄罗斯，符合其传统外交政策原则。为了保持在竞争大国之间的战略利益的平衡，印尼迄今未公开表明亲西方或亲俄罗斯的态度。尽管在西方批评者看来，雅加达可能在各种立场之间摇摆，但这种态度在国内却得到广泛支持，并与印尼外交政策的传统原则相一致。印尼政府的这种矛盾行为源于其特定的战略利益，包括从俄罗斯获得粮食、化肥和技术等。虽然印尼迄今尚未从俄罗斯购买石油，但与俄罗斯保持良好的双边关系无疑使印尼受益匪浅，尤其是在军事装备等领域。佐科维设定的目标是通过工业下游实现更大的附加值，这意味着该国未来将加工原材料并以更高的利润出售。俄罗斯的投资和技术对于印尼在石化领域等方面的发展具有巨大的价值。

印尼的国内政治问题与国家的经济发展密切相关。佐科政府将基础设施建设和经济刺激作为首要任务，并致力于减少对外国投资者的依赖，同时提升国内的附加值链。在这些问题上，雅加达采取了开放的合作态度，并采取务实的行动。然而，政治上主导的交易性理解更加关注印尼的短期利益，主要是物质利益。尽管存在相反的言论，但在经济和贸易政策中，保护主义、民族主义和孤立主义在一定程度上占主导地位。

**▍**非洲地区的中等强国：欧洲发展的重要支柱

（一）埃塞俄比亚：脆弱的“非洲之角”

埃塞俄比亚，位于非洲东北部，长期以来因其关键地理位置在国际舞台上扮演重要角色。作为非洲之角的一员，**埃塞俄比亚不仅是连接阿拉伯世界与撒哈拉以南非洲的重要桥梁，也是世界上最早接受基督教的国家之一。**近年来，埃塞俄比亚经历了一系列内部冲突和政治变革，这些变化对其国际地位和影响力产生了深远影响。

在国内，埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德采取了一系列措施，旨在通过民族主义复兴促进国家的团结与进步。这包括在外交政策和国内治理上寻求新的方向。尽管如此，国内冲突给国家带来了严峻挑战，特别是在人权保护方面。同时，尽管经济实现了一定增长，但埃塞俄比亚在创造持续就业机会方面仍面临诸多挑战。该国的潜力与脆弱性并存。一方面，其庞大的人口和快速的经济增长为国家的发展提供了机遇；另一方面，政治不稳定和民族主义政策的挑战则对其未来的稳定和区域安全构成了威胁。

在外交政策方面，**埃塞俄比亚展现了多样化的国际合作。它与中国、俄罗斯和阿联酋等国的紧密合作，显示了其在国际关系中寻求平衡的意图。**然而，与西方国家的紧张关系却在增加。尽管如此，埃塞俄比亚在非洲区域组织中扮演的角色，以及其对索马里和平进程的贡献，凸显了其作为区域稳定器的重要性。

对欧洲而言，尽管面对埃塞俄比亚内部的不稳定，该国仍然是一个关键的合作伙伴。欧洲国家需要重新思考与埃塞俄比亚的合作策略，以适应当前的政治环境。通过维持对话并积极支持埃塞俄比亚的稳定与发展，欧洲可以帮助推动地区的和平与繁荣。**总之，埃塞俄比亚在非洲之角的地位至关重要，其内部的稳定与发展直接关系到区域乃至全球的安全与繁荣。**通过加强国际合作和促进对话，可以为埃塞俄比亚提供克服挑战、实现持久和平与经济繁荣的途径。

（二）肯尼亚：从全球政治气候中受益

在当前全球政治气候中，肯尼亚逐步彰显其作为一个中等地位国家在国际贸易中的重要性。这个东非国家长期以来被视为该地区政治上相对较为平静的角落，是发展合作的理想选择。根据购买力平价，肯尼亚的国内生产总值（GDP）只占全球经济的0.2%。国家经济主要依赖于农业和旅游业。2014年，世界银行将肯尼亚分类为中低收入国家，其人类发展指数在全球191个国家中排名第152位。然而，肯尼亚受到国际社会的青睐，并非因为其经济或军事实力，而是因为其地理位置的战略重要性，被视为该地区连接全球贸易的关键节点。

**肯尼亚通过其发达的交通基础设施，尤其是蒙巴萨港，将地区与全球市场联系起来，成为供应链的中心和地区最强大的经济体之一。**2022年，该国的GDP增长率为5.5%，预计未来几年将继续保持适度增长，这一增速超过了撒哈拉以南非洲其他许多国家。肯尼亚也成为了国际大公司如谷歌和微软在该地区的总部所在地，被誉为“硅谷大草原”。总统威廉·鲁托正努力将肯尼亚定位为全球议题的政治议程制定者，他在国际舞台上提倡改善负债国的信贷条件、多边金融架构改革以及全球性应对气候变化的解决方案。

国际合作方面，肯尼亚与多个国家加强了外交关系，尤其是与德国。2023年，鲁托访问柏林推广肯尼亚作为投资目的地，随后德国总理奥拉夫·肖尔茨回访肯尼亚，强调扩大合作的重要性。肯尼亚政府对全球合作持开放态度，尽管面临国内和财政挑战，依赖外国投资以克服经济困难。**肯尼亚的外交政策聚焦于国家主权、经济繁荣和地区稳定。通过多边主义应对全球问题，该国努力提升其国际形象，包括通过区域调解和国际环境外交。作为“肯尼亚2030愿景”计划的一部分，经济外交是肯尼亚对外关系的核心，**旨在将肯尼亚转变为中等收入国家。前总统乌胡鲁·肯雅塔时期，政府专注于大型国家基础设施项目，借助国外贷款，包括来自中国和商业提供商的资金。如今，国家债务占GDP的70.2%，面临破产风险。

鲁托继任后，不仅需要改善经济状况，还要减轻债务负担。他将经济外交和贸易与气候变化和多边金融机构改革等全球议题相结合，特别强调肯尼亚和非洲作为绿色增长和可持续气候解决方案的推动者。在地区安全与稳定方面，肯尼亚在苏丹的调解建议、与索马里加强安全政策合作等方面提高了其国际知名度。这些措施不仅提升了肯尼亚的地区领导地位，也有助于其经济利益，特别是在邻国的银行和公司活跃的背景下。

鲁托政府的外交政策被视为更加亲西方，尽管也对与美国和欧洲以外的国家合作持开放态度。**肯尼亚在国际问题上的立场更接近中国和俄罗斯，但与美国和英国的战略伙伴关系在安全政策中仍然至关重要。**肯尼亚与中国的经济联系密切，尽管围绕中国在肯尼亚的商业模式存在争议。肯尼亚还与欧盟签署了自由贸易协定，旨在促进货物交换，欧洲国家和机构在发展合作方面积极参与。未来，欧洲与肯尼亚在多边主义和可再生能源等方面的合作前景看好。总的来看，肯尼亚的政策是基于利益而非政治阵营，寻求金融和技术合作的良好提议，并应对全球挑战。

（三）南非：与欧洲充满挑战但重要的盟友关系

南非长期以来一直被视为非洲大陆的强国，但随着尼日利亚和肯尼亚等新兴国家的崛起，其地位逐渐受到挑战。自2018年以来，西里尔·拉马福萨总统一直在加强南非在非洲联盟（AU）中的地位，使得南非仍然被视为非洲重要的"中等强国"之一。南非是20国集团和金砖国家的成员，也是国际事务中的重要参与者。然而，俄乌战争发生后，南非的多重联盟和独立立场受到挑战，尤其是其与中国的密切关系导致了与美国的紧张关系。尽管如此，美国仍然是南非的重要经济合作伙伴，这解释了南非对俄罗斯政策的调整。

南非被视为地缘政治中的"摇摆国家"之一。其与金砖国家的合作以及与中国的关系对德国和欧盟构成了挑战。然而，南非的独立立场和在国际事务中的强势地位使其成为地缘政治中不可或缺的一部分，因此欧盟需要继续与南非合作，特别是在经济关系方面。

**南非的外交政策特点是“多重联盟”。自20世纪90年代民主转型以来，南非的外交政策一直具有连续性，并在几任总统的领导下逐渐发展。**南非的外交政策强调多边主义和全球正义，同时也在经济关系改革方面积极参与。尽管南非等中等强国面临着国际经济和贸易政策方面的挑战，但它们仍致力于在国际舞台上争取更公平的权力分配。总的来说，南非在国际事务中扮演着重要的角色，尽管其立场和政策受到多重因素的影响。与南非的合作对欧盟来说至关重要，因此需要继续探讨合作的机会，并寻求共同利益。

**▍**美洲大陆的中等强国：美国“后花园”的自主与限制

（一）墨西哥：不情愿的“中等强国”

墨西哥在俄乌冲突以及巴以争端中宣布保持中立，因此采取了不干涉冲突的立场，因为它不想受到其负面后果的影响。对于一个处于美国“安全阴影”之下、刚刚超越中国成为美国最重要贸易伙伴的国家来说，在大国竞争中定位是一项艰巨的挑战。尽管墨西哥与全球四十多个国家签订了14项自由贸易协定，但其80%的出口贸易仍与美国进行。墨西哥认识到其改变国际秩序性质的能力是有限的。

因此，在现任总统奥夫拉多尔的领导下，该国决定部分退出此前活跃的全球合作领域，并减少此前的外交政策积极性。这一方向性决定不能独立于与美国的关系来理解，因为它遵循维护国家主权的自我形象，并且不会冒着对邻国忠诚期望构成威胁的风险。

墨西哥的国际定位的重点始终是寻求平衡与美国不对称双边关系的不平衡，或者加强与其他国家或地区的关系，从而制衡美国。各国政府始终意识到，与美国的关系限制了自己的行动，特别是当它们与其他大国的竞争加剧时。

传统上，**墨西哥只是“不情愿地”追求中等强国政治，**并且通常只持续有限的一段时间，例如中美洲内战期间。这种不情愿的部分原因是该国的地缘政治局势、国内局势、国际政治的法制传统以及不愿让社会团体参与外交政策进程。因此，该国的外交政策战略着重于维护国家主权和实现平衡，而不是直接参与大国竞争。这一战略包括多重对齐、分级区域化、选择性双边关系和战略不参与/中立。墨西哥通过参与区域和全球组织、与各大国保持灵活关系，并保持中立立场来实现自身利益。尽管墨西哥政府在与美国和中国等大国的关系中采取谨慎立场，但仍在区域和全球层面上努力维护其利益和主权。

（三）巴西：“卢拉3.0”的变与不变

巴西，这片拥有丰富自然资源的大陆国家，地广人众。作为世界第五大国，**它掌握着丰富的天然气和石油资源，有望成为世界第四大石油生产国。此外，巴西在绿色氢能领域也有所涉足，积极开发新技术，或将成为该领域的重要参与者。**该国拥有全球约15%至20%的生物多样性、约12%的淡水储量，以及亚马逊河流域，拥有地球上最大的雨林面积。同时，巴西也是世界上最大的食品生产国之一。

这些丰富的资源让巴西政治和外交精英相信，该国有能力在全球政治舞台上扮演重要角色。巴西一直在各种国际组织中积极参与，在联合国及其附属机构中发挥着重要作用。此外，巴西还是主要国际金融和贸易组织的成员，包括77国集团、20国集团和金砖国家。2022年1月，巴西正式加入经济合作与发展组织（OECD），进一步推进了其国际地位。值得一提的是，巴西已经成功实现了近四十年的民主治理。

然而，巴西的外交政策也面临诸多限制。首先，国家面积广阔，更加注重自给自足，有内向倾向。其次，巴西必须解决结构性问题，包括内部暴力问题、民主和法治的缺陷，以及严重的贫困和社会不平等。在这样的背景下，巴西的外交政策主要是为国家发展服务。虽然不存在外部安全威胁，但巴西政府仍然认为国家贫困和社会不平等以及国际权力不对称是和平的主要挑战。

因此，巴西采取了多种外交策略来促进国家的社会经济发展。在冷战结束后，巴西政府在中间偏右的意识形态基础上推进自由化和开放的区域主义，与西方国家建立信誉，并在一定程度上与美国合作。与此同时，左翼或中左翼政府则更多地依赖于工业化、南南合作以及多边组织的积极参与，以实现自治并推动对外关系多元化。

**在卢拉政府的领导下，巴西政府重视环境治理，并致力于推动清洁能源和生物多样性保护。**然而，巴西在资源开发和环保之间存在着一定的矛盾，这需要在政府内部进行权衡和协调。此外，巴西政府也在国际事务中发挥着建设性的角色，努力维护多边主义和多极化。

**▍**中等强国重塑国际秩序？从“金砖+”到“上合组织”

在激烈的大国竞争和多极化背景下，集体行动的重要性日益凸显。对于那些不愿意加入任何政治阵营，但又希望在国际舞台上维护自身利益的国家来说，这种形式变得越发吸引人。集体出现为这些国家提供了额外的力量，使它们能够在国际关系中维护自己的立场，并对全球秩序施加影响。

**全球危机的背景下，集体行动的潜力更加凸显。近期，上海合作组织（简称“上合组织”）经历了一轮扩张。**伊朗于2023年7月加入，使原有成员中国、俄罗斯、印度、巴基斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的阵容得以扩大。这意味着上合组织的影响力扩展至西亚。与此同时，金砖国家集团也展现出强劲的发展势头。自2024年1月1日起，金砖国家将包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非，并增加了埃及、埃塞俄比亚、伊朗、沙特阿拉伯和阿联酋等新成员；而阿根廷则不太可能加入。这两个组织（“金砖+”和上合组织）吸引着那些渴望在大国之间保持“中间立场”的国家。

对于许多西方观察者来说，“金砖+”新定位和上海合作组织的区域扩张预示着新的世界秩序。**相比之下，许多南方国家对这种新合作平台越来越感兴趣，主要是因为它们可以利用自己的“中间立场”在国际政治中发挥更大作用，既能避免大国之间的对抗，又能更多地参与全球事务。**这种趋势在金砖国家+和上合组织等集体行动中得到体现，使得这些国家能够加强自身的谈判地位，取得一定成就或影响无法单独决定的全球议程。中间立场的国家通过多重整合（多重结盟）战略，基于金砖国家+和上合组织等联盟行动，不仅加强了自身谈判地位，也在全球化和全球竞争中扮演着关键角色。这种战略导航使它们成为未来全球秩序的关键力量，有时甚至是不可预测的力量。

2023年8月，金砖国家峰会在约翰内斯堡举行，决定扩大“金砖国家”（BRICS）的范围，强调峰会机制迄今为止是一种诸边合作机制，旨在反对西方在多边论坛中的主导地位。金砖国家一直被认为是一个“消极联盟”，他们很快就在一些问题上达成了共识，特别是制裁和保护主义措施等方面。但他们也表达了改变全球金融、贸易和国际标准规则，减弱美元在国际贸易中的主导地位的愿望。然而，对于这十个国家如何达成共识，将会面临更多挑战。新加入的成员与美国的经济和政治关系截然不同，需要与其联盟成员身份相协调。另外，新成员的内部政治制度也不同，从民主国家到威权国家不等。因此，集团成员的多样性增加了，同时也参与了不同程度的多边形式和区域组织。

一些核心成员，如印度、巴西和南非，对西方秩序的有效性持怀疑态度。鉴于金融危机、新冠疫情以及乌克兰战争的影响，这些国家质疑欧盟和美国等传统合作伙伴的可靠性。印度和南非曾多次在世界贸易组织（WTO）提出联合提案，以加强全球南方的声音。自从俄罗斯侵略乌克兰以来，中国和俄罗斯加强了对金砖国家的影响力，并积极争取欧洲战争之外追求不同利益的中等强国的支持。

**这些中等强国将“金砖+”视为战略多元化联盟，通过多边合作的动态互动来重塑世界。加入“金砖+”并不被视为加入一个集团，而是被看作是伙伴关系和市场的进一步多元化，同时保持与欧美传统关系。**金砖+成员资格意味着中等强国可以加强其“多边结盟”战略并获得更多行动机会，如印度在2023年担任G20主席时倡导将非洲联盟（AU）纳入G20。

“金砖+”和上合组织的共同目标是为其他国家提供实质性服务。例如，金砖国家希望通过金砖国家+旗下的新开发银行（NDB）给予更多权重，作为国际货币基金组织（IMF）和世界银行等机构的替代方案。然而，这两个组织都尚未提出完善的替代性全球治理方案，因为成员国的利益差异太大。两个组织的一致同意规则也可能有助于遏制中国的主导野心，特别是在中国和印度之间日益加剧的经济和政治竞争中，印度可能成为制衡力量。

尽管“金砖+”有改变国际规则的潜力，**但上合组织的影响力有限。**两个组织都主张开放、包容的多边合作，并高度重视不干涉成员国内部冲突的原则。从一开始，上合组织就是由中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦成立，旨在应对欧亚大陆的安全威胁。尽管其驱动力是俄中两国的利益，但中国在中亚的安全政策利益日益突出。随着印度、巴基斯坦和伊朗等国加入，上合组织的地理范围不断扩大，促进了与G20、“金砖+”等亚洲多边组织的联系。然而，上合组织的议程仍然是防御性的，着重于防御和打击共同威胁。

对“中间地带”参与者来说，合作的关键在于维护和执行自身利益的机会。“金砖+”和上合组织等集体行动形式有助于对竞争对手施加影响力，同时扩大自身的行动范围。对这些国家来说，关键是在国际金融秩序和安全组织领域合作的具体形式，而不是被西方塑造的“阵营心态”。

****▍****如何与中等强国合作：能源、农业、矿产与移民领域的策略分析

（一）能源领域的合作分析

在当前全球能源政策挑战下，欧洲特别关注于确保能源供应的安全和多样性，尤其在俄乌战争后更显重要。这不仅涉及减少对单一大型供应商的依赖，如俄罗斯和美国，也包括与多个国家保持供应关系，特别是那些资源丰富且具备谈判能力的中等强国，虽然它们与欧盟在价值观上可能存在差异。

这些中等强国，如海湾国家、哈萨克斯坦、巴西等，并不能控制能源市场，但能够影响价格、供应量和能源流向，为自身在能源交易中赢得一席之地，尤其是在绿色能源领域。它们通过保持地缘政治独立性，避免完全倚靠任何一个大国或集团，从而维护自身的利益。

面对这些中等强国，欧盟既有合作机会也面临挑战，需要在化石能源和可再生能源领域与它们建立合作关系。这不仅是因为这些国家的能源市场地位，还因为它们在地理上的位置、对外交政策的平衡态度，以及在国际体系中可能扮演的角色。

尽管存在合作的潜力，但**这些关系本质上是基于交易的，不一定要求共同的价值观。**这些国家通常避免单方面依赖，而是寻求与多个国家建立合作关系。这种策略不仅适用于化石能源生产国，未来在可再生能源领域，特别是氢能领域，也可能出现新的出口国。从长远来看，欧盟在能源政策上将更加注重与这些中等强国的合作，以减少对特定供应商的依赖，同时推动能源转型。这要求识别并利用这些国家的资源和地缘政治优势，同时认识到合作可能面临的限制，如价值观差异和对外部市场的依赖。

（二）农业及矿产领域的合作分析

自从新冠疫情爆发以及俄乌战争爆发以来，原材料供应安全已成为欧盟经济政策的重中之重。欧盟对许多矿物原料的进口依赖日益加剧，尤其是在农业原料方面扮演着关键角色。中等强国在矿物和农业原料供应中发挥着重要作用，它们不仅是潜在的供应国，还是投资伙伴。

在农业原料领域，中等强国的作用因其贸易合作和运输伙伴关系而异。然而，欧盟对特定原材料如稀土的进口依赖几乎达到100%，这凸显了供应安全的政治敏感性，尤其是在欧盟贸易协定与世贸组织法规之间存在分歧的情况下。

欧盟采取的应对策略包括推动关键原材料法案（CRMA），鼓励本地原材料开发和多样化供应链。通过建立“战略原材料合作伙伴关系”，欧盟试图减少对单一国家的依赖，并寻求与南非、智利、加拿大等国家的合作，同时也在探索与印度尼西亚、沙特阿拉伯等新伙伴的合作机会。

在农业原材料领域，欧盟的重要性相对较低，但它们在全球供应中仍发挥着一定作用，特别是在谷物出口方面。乌克兰战争及其相关的粮食出口问题凸显了国际合作的重要性。欧盟支持乌克兰，以确保全球供应，并关注着与阿根廷、巴西和印度的粮食生产潜力。

各国之间存在着贸易限制和可持续发展标准等方面的分歧。欧盟在推动可持续发展法规时必须平衡国际伙伴关系，同时维护人权和环境标准。全球化肥原料生产的高度集中使得俄罗斯、中国以及其他中等强国如摩洛哥和尼日利亚在市场上占据着重要地位。

解决这些关键挑战需要多边、双边和多边合作。开放的贸易和运输对于维持供应的稳定至关重要，**欧盟在投资海事基础设施以及与中等强国建立关键农产品贸易路线方面发挥着重要作用。**农产品市场信息系统（AMIS）和G20等机制有助于监测供应状况，避免误解风险导致出口限制。通过改革农业政策，欧盟逐步提高了生态要求，即使在面临俄乌冲突带来的目标冲突时，也在寻求平衡。

（三）移民领域的合作分析

在难民和移民政策领域，中等强国虽然多样，但整体上具有有限的意义，如经济实力、资源财富、军事实力和政治吸引力。在欧洲视角下，诸如印度、埃及或土耳其等中等强国对移民政策至关重要，但其重要性源自地理位置、人口发展以及移民政策战略和行为。当前，难民和移民领域呈现更加多元和碎片化的秩序，而非明显的两极集团。

即使是相对较小和经济较弱的国家，在逃亡和移民问题上也可在双边或国际层面发挥关键作用，获得相当大的政治影响力。这些国家的特殊权力源自富裕国家如德国对逃亡和移民政策利益的依赖以及其脆弱性。从欧洲视角来看，一些第三国与逃亡和移民政策紧密相关，包括减少欧盟非正常移民贡献、招募外国工人、扮演接待和照顾跨境难民的关键角色，以及欧盟境内大量侨民存在。这些联系通常伴随着潜在的颠覆性。

对于减少非正常移民，移民前往欧盟途中经过的过境国尤为关键。这些国家位于重要的迁徙路线上，如土耳其、埃及以及地中海沿岸的利比亚、突尼斯和摩洛哥，以及尼日尔或巴基斯坦等。欧盟国家意识到控制和减少不受监管移民的国内政治重要性，因此希望就边境管制、重新接纳被拒绝的寻求庇护者甚至外包庇护程序达成协议。欧盟-土耳其协议是减少2015/16年大量难民移民进入欧盟的核心工具。欧盟向土耳其承诺的60亿欧元财政支持清楚表明了外包移民控制的价值，促使其他战略地位重要的第三国政府将其对移民控制的贡献视为一种权力工具。随着人口变化，所有欧盟成员国对外国工人的需求不断增加。来自第三国的移民在补充欧洲内部移民方面发挥重要作用，尽管迄今为止对减少欧洲非正常移民的作用有限。

**尽管大多数难民试图到达富裕的工业化国家，但接纳大多数受影响人口的仍然是所谓的南半球国家。除德国外，长期以来最重要的接收国是乌干达、埃塞俄比亚、巴基斯坦、伊朗、土耳其、苏丹和孟加拉国。**考虑到难民人数不断增加，这些东道国急需人道主义支持和长期解决方案。已在欧盟国家居住的移民也可为其原籍国提供政治影响力。侨民可以改善东道国和原籍国之间的移民政策合作，并为新移民提供重要的联系和指导。因此，原籍国通常对组织良好的侨民非常感兴趣。