“拿不准的不动”: 被长期忽视的政区更名, 暗藏重大玄机?｜文化纵横_风闻

陈冰

中国人民大学清史研究所

【导读】近年，中央深改委审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》，其中提出稳慎对待行政区划更名，做到“非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。这一信息引发热议，行政区更名问题也重回公众视野。

本文指出，民国以来，我国共出现过202个单名县，消失的96个中，因变更县名而消失的有74个。单名县的消失，与合并设市、撤县设市、撤县改区等行政区划变更息息相关，例如河南郑县并入郑州市，山西解县与虞乡县合并为解虞县，四川巴县被拆分并入重庆市南岸、沙坪坝等区，广东钦县改设钦州僮族自治县，或是北京通县撤县设区为通州区等。

作者认为，单名县的设置与裁撤，反映了百余年来我国行政区划调整的发展脉络，对今天我国的行政区划工作仍有启示。历史地名在使用过程中极具稳定性，在短短几年内轻易地更名撤县，结果只能如海潮般，来也汹涌，去也黯然。政区保持稳定，是行政管理效率的有效保证，也是我国的文化遗产。

**本文原载《中国历史地理论丛》2017年第3期，原题为《民国以来我国单名县的置废状况及其当今启示》****。**文章仅代表作者观点，供诸君参考。

民国以来我国单名县的****置废状况及其当今启示

县乃通名，加上某地的专名（前缀），便成了专指某一地域的基层政区，其中前缀只有一个字的县，就叫单名县。**截至2015年12月31日，我国现行行政区划中，共有单名县106个。它们集中形成于先秦、秦汉、明代及民国初年，其中，民国初年是我国历史上产生单名县数量最多的时期。**近百年来，城市化在中国经历了从无到有的过程，城市化率逐渐提高，到2011年内地首次突破50%，**而单名县的沿革，诸如合并设市、撤县设市、撤县改区等行政区划变更，也与城市化过程息息相关。**目前，学界对单名县的研究成果寥寥，仅有华林甫的《简论我国的单名县》一文，对当时现存的单名县的产生、地域分布及形成原因、地名标准化等几个方面问题进行了探讨。

近两年来，全国范围内撤县设市、撤县改区获得国务院批准的数量大增，一方面有效地刺激了地方城市化的发展；另一方面也对地名文化遗产保护工作造成了很大的压力，有些创设久远、

沿用稳定的县名因更名而退出历史舞台。本文拟通过对民国以来单名县的产生来源、更名过程、裁撤情况、建制变更等方面，捋顺单名县的沿革脉络，为以后的单名县问题研究及当今行政区划地名工作提供一些有益的参考。

**▍**民国以来单名县的设置

民国元年以来，我国共出现过202个单名县。这些单名县的产生来源有三种：首先是沿袭清末政区中的单名县；其次是民国二年一月八日北洋政府公布的《划一现行各县地方行政官厅组织令》（以下简称“划一令”），改府、厅、州名称为县及其前后产生单名县；第三种是除“划一令”产生的单名县以外，民国以来新形成的单名县。

1. 沿袭清末政区中的单名县

清宣统三年底，全国行政区划中有单名县97个。除民国元年一月江苏省娄县并入华亭县外，其余96个单名县建制，均为北洋政府所继承。在地域分布上，南北对比，北方省份的单名县比南方省份多；全国又以河南、山东和四川三省为最多，其中，河南省单名县的数目居全国之首（见表1）。

2.“划一令”前后产生的单名县

**民国肇始，新政权对地方行政区划进行改革，至1913年“划一令”颁布，改地方的府、直隶厅、直隶州、散厅、散州为县。其中，改为单名县的共有91个，散见于19个省（见表2）。除了南洲直隶厅改为南县、嘉应直隶州改为梅县两个特例外，呈现出“某州（直隶州、散州）—某县”和“某州X—某县(X=府、直隶厅、厅）”**两种建制变更模式。

3. 其他新形成的单名县

除宣统三年底的97个单名县以及“划一令”前后产生的91个单名县外，还有14个新形成的单名县：**县下政区改置而升为县的6例；因更改县名而成为单名县的5例；以新的行政区域设县的3例。**在这14例中，有3例是恢复历史上（前代及以前）存在过的单名县，3例是在藏区新设置的单名县（见表3）。

**▍**民国以来单名县的撤废

民国以来我国的202个单名县中，消失了96个，沿用至今（截至2015年12月31日）的有106个。**其地域分布以华北地区的河北省、山东省、河南省和山西省最为集中，**陕西甘肃交界地带单名县也较多，南方地区除成都平原附近外，多分布于今天的临省交界地带或省界边缘地带（表4）。

**单名县的消失，主要有三种情况：(1）废县，包括并入某政区、某几个政区，或与其他政区合并而新设政区两种情况；(2）建制变更，单名县的建制变更主要有撤县设市、撤县改区、撤县改设民族自治县三种类型；(3）变更县名，**包括1914年及其后，统一更改全国重复县名时，所改的重名单名县、因个别原因而变更县名、变更县名专名用字三种方式。

1. 单名县的废县

**在传统沿革地理的语境下，政区的省与废是不同的。以县为例，省县是指同一政权在撤销某县之后的一段时间内，又将该县恢复的行为；废县是指某政权在撤销某县后，在其统治时段内，不再恢复该县的行为。**省县是对原撤销命令进行的再撤销，废县是对原撤销命令的彻底执行。废县行为的生效，自撤销命令生效之日始；而省县行为的生效，则以恢复该县的后续决定为前提。废县是一种结果，省县是对废县结果的变更。

理论上来讲，废县包括三种类型：(1）并入，是指在废除某县的同时，将该县的全部行政区域并入某个政区或分别并入某几个政区的过程；**(2）合并，是指在废除某县的同时，将该县与某个政区或某几个政区的全部或部分，重新组合，并设立新政区的过程；(3）弃置，**废除某县之后，原所辖行政区域为其他政权管辖，或成为无主地，则废县相当于弃置该地域。

民国以来单名县的废县，有并入、合并两种情况，共22例（见表5、6）。

2. 单名县的建制变更

本文中单名县的建制变更，是指撤销县的建制，改设县级市、市辖区，或民族自治县的行政行为。**自1982年11月15日，安徽省撤销滁县，改设滁州市，到1997年2月27日，广西壮族自治区撤销贺县，改设贺州市为止，加上1960年山东省撤销峄县改设枣庄市，共有14个省的40个单名县撤县设市。**从1997年国务院叫停撤县设市，到2013年1月24日批准吉林省扶余县、云南省弥勒县撤县设市，直到如今，再无单名县撤县设市。自1987年4月21日，辽宁省撤销金县，改设大连市金州区至今，共有10个省市的11个单名县撤县改区。其中，2003至2012年的十年间，没有单名县撤县改区，近几年单名县撤县改区的数量明显增加。另有单名县撤县改设民族自治县3例。因建制变更而消失的单名县共54例，占消失的单名县总数96例的一半以上（见表7、8、9，图1）。

3. 单名县变更县名专名

单名县的变更县名，首先包括上文提到的建制变更，这种情况既变更了专名，又变更了通名；除此以外，仅变更单名县的专名，仍保持县的建制也是变更县名。民国以来，变更县名专名主要有三种情况：(1）更改全国范围内的重复县名；(2）因个别原因的一般更名；(3）变更县名专名用字。因变更县名专名而消失的单名县有20例。

(1）更改重复县名

1914年1月30日，北洋政府公布《改定各省重复县名及存废理由清单》，**当时全国共有同名县94组，更改掉的重复县名共有127个，除日本占领的台湾省外，其余22个省均有涉及，这是中国历史上更改重复地名规模最大的一次。其中，重名的单名县有祁县（山西、直隶）、乾县（陕西、湖南）、沙县（福建、甘肃）、唐县（直隶、河南）、泾县（安徽、甘肃）、宁县（甘肃、云南）、赵县（直隶、云南）、万县（四川、广东）、开县（四川、直隶、贵州）等九组19个。按照“凡两县同名，存其先置，新名从同，仍还故称”及“新名之标准，均以古代郡邑、境内山川为限”**两条原则，所存九个单名县，均为“定名在先”、“相沿较久”的古县，其余10个重名单名县，所改新名除了以当地古代州县名称为名外，即是以境内山水为名（见表10）。

此次更改重复县名虽然比较彻底，但仍未做到一步到位。甘肃省金县与奉天省金县重名，直至1919年8月20日才更名为金城县，又因与甘肃省垣皋兰县的别称“金城”重复，易发生混淆，而于10月23日更名为榆中县。再加上1916年9月30日，以广西省忠州土州改置忠县，旋即于同日发文改为绥渌县。这两例可以看作是更改重复县名的“后影”。

(2）一般更名

除更改全国范围内的重复县名外，民国以来，原因各有不同的变更单名县专名的一般更名有8例，且均将县名专名由单字改为两字，致使单名县消失（见表11）。

(3）变更县名专名用字

单名县的更名，还有一种仅将县名专名的用字进行变更，包括读音在内的县名、建制等完全不变的情况。这种更名未改变单名县的属性，更不会致使单名县消失，笔者将改变专名用字的单名县，仍作原单名县看待。这类更名共有9例，其中2例存在反复。有的更名行为有政府文告，有的则是约定俗成（见表12）。

因县名重复而更名是地名学史上的进步，也是民国时期地学界的共识。因建制变更，即撤县改区、撤县设市，属于经济发展中城市化水平提高的客观要求，而撤县改设民族自治县则是我国民族政策的历史实践。变更县名专名用字，虽然未导致该单名县的消失，但毕竟在写法上已经有所不同，属于形式上的单名县更名。**这主要是因1949以后的汉字简化所致，在当时具有符合社会文化水平、顺应文字改革需要、有利于行政管理的益处，但改字并不彻底。**如贵州省婺川县改为务川县，而江西省婺源县却未改；陕西省醴泉县改为礼泉县，而湖南省醴陵县却未改等。随着社会经济的快速发展、全民文化水平的不断提高，目前，这部分更名已有部分恢复。

**▍**民国以来单名县设置与裁撤状况的当今启示

民国以来，我国共出现过202个单名县，消失的96个中，因变更县名的有74个。单名县置废变动之大，与百余年来我国所经历的清末、民国、新中国政权更迭关系甚密：民国废除帝制，对清代的政区系统做出的剧变性改革影响深远；中国共产党建立革命政权以来，对行政区划进行的尝试和创新，直接影响了1949年以来我国的行政区划体系和发展。单名县的设置与裁撤，反映了百余年来我国行政区划调整的发展脉络，对今天我国的行政区划工作仍有启示。

1. 政区和地名应尽量保持稳定

纵观民国以来更名的74个单名县，有45个恢复了历史政区名，其中，更有33个恢复了形成单名县时的前政区名。由此可见，历史地名在使用过程中极具稳定性，传统政区地名的生命力旺盛，这是地名要求保持稳定的历史因素。

政区的调整，不到万不得已，不能随意变更，尤其是行政区划的改革更需谨慎。20世纪五六十年代的撤销、恢复市县浪潮，是一场大刀阔斧的行政区划改革尝试。然而，历史的实践证明，在短短几年内，违反行政区划传统和规律，轻易地在全国范围内裁撤省并诸县，结果只能如海潮般，来也汹涌，去也黯然。政区保持稳定是行政管理效率的有效保证。

2. 城市化对政区的影响

74个更名的单名县中，有51例都是撤县设市和撤县改区，加上单名县的废县中，改革开放以来的9个县都是并入或与某市合并。这其中，滨州市更是1982年8月2日，由滨县析置而来，后来滨县并入滨州市；巢湖市也是1982年11月15日，由巢县析置而来，后来巢县并入巢湖市。由此可见，随着城市化的快速发展，一方面，随着城区不断扩大，吸引了周边单名县的并入；另一方面，随着县域经济的快速发展，有条件地进行试点设市，成功后即转为市（或单名县并入新市）。这两种模式也是单名县撤县改区、撤县设市的不同表现形式，其根本原因都在于城市化的推进。

其实，这种情况在民国期间已有先例，如1927年5月，杭县析置杭州市; 1927年4月，鄞县析置宁波市; 1928年11月，吴县析置苏州市; 1926年5月11日，巴县、江北两县析置重庆市; 1928年3月，郑县析置郑州市。虽然这批新设的市有的旋即撤销，但诸多设市的政令已经昭示着城市化的到来。

3. 地名更名的经验

单名县变更县名的历史实践，可以为今天的单名县更名工作提供如下几条原则。政区更名，**最基本的原则是以《地名管理条例》及其实施细则为出发点，不能违规定名，这其中包括但不限于，不能同名、避免同音、不能以人名作为地名等。**更名的新专名，一定要有理有据，充分尊重历史传统，以历史政区地名为基本出发点，保持地名的延续性、稳定性和指位性。不能取动乱、反叛等消极历史背景的历史地名，取名以明清时期的政区专名最为妥帖。

政区地名，最好做到古今政区范围对应，不应该出现小政区改成大地名而比例过于悬殊的情况。如，湖北郧县作为郧阳府的附郭县，只是郧阳府所辖六县的一小部分，郧县更名，冒用上级统县政区郧阳府的专名，改为十堰市郧阳区，以一个统县政区的府名命名一个市辖区，地域范围实在不相等，郧阳区并不能涵盖“郧阳”在历史上所包含的范围。同样的还有河南汲县更名为卫辉市，卫辉府辖县九个，汲县只是附郭县；山东掖县更名为莱州市，莱州府辖一州三县，掖县也仅为附郭之县。与之相应的还要避免小地名的无限扩大，政区命名中以驻地为名，常将小地名代指大的地域范围，所幸这种情况在实践中已逐渐减少。

而以其他地区或本辖区驻地之外地名专名为政区专名的命名方式，更是违反了地名指位性的要求，指位不一是政区命名中的禁止性原则，如2016年4月13日，民政部网上征集对《行政区划管理条例（草案征求意见稿）》的意见，其中第二章第八条“行政区划名称”中即有“县、市、市辖区不得以其非人民政府驻地村镇的专名命名”。

**另外，还要尽量避免通名用作专名，如吴县市、梅县区、辉县市等，通名的专名化，不利于政区地名的系统化、科学化。其他还包括，尽量避免以风景名胜作地名，以山水为名一定要注意取用县境内的山水，跨界的山水不能作为某一县的专名，这与避免冒用其他区域的地名作为己名一样，**都是地名要求明确的指位性决定的。合成地名应当审慎使用，传说附会的地名也应当禁用。

4. 单名县的地名文化遗产保护

单名县大多置县久远，沿用较长，其中，使用时长超过五百年的，民国以来消失的96个单名县中有36个，现存的106个单名县中有62个，这其中更不乏相当数量的千年古县，甚至沿用长达两千年的古县。单名县作为地名文化遗产，大多是经历了历史的大浪淘沙而留下来的地名，它们是传统中国宝贵的遗产，是真正有价值的历史文化，传承了历史的正能量。然而，民国以来，单名县正在不断消失，且呈现出改革开放以来快速减少的趋势。保护单名县这一地名文化遗产，势在必行（见表13、14，图2、3）。

**单名县是我国县级行政区划中较为特殊的一种，它于郡县制起源之时便已存在，并一直延续至今。**民国以来，随着城市化的出现和扩大，我国行政区划体制不断进行新的尝试和创新，单名县的沿革俨然成为百余年来我国行政区划变迁和城市化进程的缩影。**一方面，改革开放以来，单名县消失的速度正在加快，无论是撤县设市、撤县改区，还是合并设市，都是社会经济快速发展、城市化水平不断提高的体现。另一方面，单名县大多设置较早，沿用较久，当今提倡的地名文化遗产保护工作，单名县首当其冲。**在充分借鉴单名县沿革史实及更名实践的基础上，如何处理好城市化浪潮下单名县的消失与单名县地名文化遗产保护二者的关系，是目前亟待思考的一个问题。